Orizzonti del Diritto Pubblico

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LIBRI-Interviste con gli autori

Disinformazione contro Costituzionalismo. Qualche domanda a Silvia Sassi di Leonardo Ferrara.

Next Generation EU

Redazione

Nicolò Acquarelli Edoardo Caruso Carlo Alberto Ciaralli Matteo Falcone Edoardo Nicola Fragale Simone Franca Chiara Gentile Anna Licastro Gloria Pettinari

Al voto il 12 giugno: dialogo con Merloni e Volpi sui quesiti referendari

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato i Professori Francesco Merloni e Mauro Volpi in occasione dei referendum del 12 giugno 2022, inerenti alcuni quesiti di... Read More "Al voto il 12 giugno: dialogo con Merloni e Volpi sui quesiti referendari"

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Poteri privati e diritto pubblico. Seminario di presentazione del fascicolo 3/2021 della rivista Diritto Pubblico

Il Seminario di presentazione del n. 3/2021 della rivista Diritto Pubblico dedicato ai poteri privati si terrà Mercoledì 29 giugno 2022 alle ore 11.00, nell’aula D4/1.14 del Polo delle Scienze Sociali di Novoli, via delle Pandette 35, Firenze. L’incontro si inserisce nell’ambito del curriculum “Diritto pubblico-Diritto urbanistico e dell’ambiente” del Dottorato di Ricerca in Scienze Giuridiche.

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La Corte costituzionale decide sul cognome della madre. Un passo verso la pari dignità dei genitori e la parità di genere

di Eugenia Jona

  1. La decisione della Corte costituzionale: un’introduzione al tema

Il 27 aprile 2022 la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali tutte le norme che non permettono ai genitori di poter dare il cognome della madre ai propri figli ritenendo che queste contrastino con il principio di protezione dei diritti fondamentali (art. 2, cost.), con il principio di uguaglianza (art. 3, cost.) e con i vincoli e obblighi provenienti dalle fonti internazionali e da quelle comunitarie (art. 117 c.1, cost.).

L’illegittimità costituzionale riguarda tutti gli articoli che prevedono l’automatica attribuzione del cognome del padre ai figli nati nel matrimonio, ai nati fuori dal matrimonio e ai figli adottivi (art. 237 c.c.; art. 262 c.1, c.c.; art. 299, c.3, c.c.; art.72 c.1 del regio decreto n.1239 del 1939; artt. 33 e 34 d.p.r. n.396 del 2000).

Così si apre la possibilità di assumere il cognome che i genitori, di comune accordo, decidono: solo quello della madre, solo quello del padre o entrambi. In mancanza di accordo, sarà il giudice a dover intervenire.

2. Il caso che ha portato alla decisione e la disciplina previgente del cognome dei figli.

A portare agli onori della cronaca la questione è stata l’ordinanza di rimessione del Tribunale di Bolzano. Il giudice doveva decidere sulla modifica di un atto di nascita di una bambina alla quale era stato dato solo il cognome della madre.  Era stato infatti l’ufficiale dello stato civile che dopo aver iscritto la bambina alle liste con il cognome della madre, aveva presentato un’istanza alla Procura Regionale di Bolzano perché si procedesse con la modifica – per vie giudiziali – del cognome e le si aggiungesse quello padre, come era stato sottolineato in un caso analogo dalla Corte nel 2016

Questa sentenza del 2016, in realtà, aveva però stabilito che non si potesse impedire ai genitori di dare entrambi i propri cognomi, ma nulla aveva detto sulla possibilità di dare solo quello della madre. Le opzioni erano quindi due: o doppio cognome, o solo cognome del padre. Secondo il giudice di Bolzano, allora, si era di fronte comunque ad una norma discriminatoria per le madri perché si poteva dare il cognome materno solo se accompagnato da quello paterno. Questa ragione lo ha spinto a sollevare la questione di costituzionalità.

Il giudice di Bolzano ha sostenuto anche che questa disciplina sia in contrasto con alcuni principi: quello di protezione dei diritti fondamentali, “sotto il profilo dell’identità personale”; quello di uguaglianza che deve ispirare, fra tutti, anche i rapporti genitoriali. A questi si aggiunge il rispetto dei vincoli e degli obblighi che derivano dall’ordinamento internazionale e dall’Unione europea. Tali norme della Convenzione dei diritti fondamentali dell’Unione europea che prevedono la “protezione dell’identità personale del figlio” (art. 8) e il divieto di discriminazione (art. 14).

Infatti, anche la Corte Europea dei diritti dell’uomo, nella sentenza Cusan e Fazzo contro Italia del 2014, aveva stabilito che questo meccanismo automatico fosse discriminatorio nei confronti delle donne, in quanto non prevedeva la possibilità del solo cognome della madre. Di conseguenza, la Corte europea dei diritti dell’uomo aveva affermato la violazione dei principi della CEDU nella parte in cui non è permesso ai genitori, in quel caso, coniugati, di iscrivere allo stato civile il proprio figlio con il cognome della madre.

3. La questione di costituzionalità

La Corte, dopo aver esaminato il caso, amplia il quesito costituzionale ritenendo di dover affrontare, in via pregiudiziale, i profili di compatibilità o incompatibilità costituzionale del meccanismo generale di prevalenza del cognome del padre rispetto al cognome della madre (art. 262 c.1, c.c.).

Infatti, scrive la Corte che se si accogliesse la questione come sollevata dal giudice di Bolzano si avrebbe comunque l’attribuzione del solo cognome del padre in tutte le situazioni in cui l’accordo manchi o non sia stato esplicitamente espresso dai genitori. Così non si risolverebbe il cuore della questione, perché non ci sarebbe parità tra l’attribuzione del cognome di uno dei genitori, ma ancora prevalenza di quello del padre.

Infatti, quest’articolo si riferisce solo all’ipotesi in cui se vi sia consenso dei genitori ad attribuire un solo cognome il figlio assume quello del padre o di entrambi. Se si modificasse questa norma, nei termini prospettati dal giudice di Bolzano, il radicamento della visione patriarcale della struttura della famiglia sarebbe confermato nell’ipotesi in cui invece non vi è accordo fra i genitori.

La Corte motiva così l’ampliamento della questione: “il modo in cui occasionalmente sono poste le questioni incidentali di legittimità costituzionale non può impedire al giudice delle leggi l’esame pieno del sistema nel quale le norme denunciate sono inserite”. Questa è una modalità inusuale sicuramente ma già utilizzata in precedenza in altri giudizi.

4. Una sentenza fondamentale per la pari dignità dei genitori

Sono molto significative le due raccomandazioni che la Corte rivolge al legislatore di fronte alla questione sollevata dal giudice di Bolzano.

Innanzitutto, la Corte spiega che la norma censurata (art. 262 c.1, c.c.) riguarda il momento attributivo del cognome, legato quindi all’acquisizione dello stato di figlio: se il cognome definisce l’identità del figlio, allora deve rispecchiare l’uguaglianza e la pari dignità dei genitori. I legami familiari sono tre, non due, continua la Corte: quello “genitoriale con il padre, identificato da un cognome” che rappresenta “il suo ramo familiare”; quello con la madre e il suo ramo familiare, e quindi definito dal cognome di quest’ultima; e l’ultimo che consiste nella possibilità di dare entrambi i loro cognomi in modo tale da accoglierlo nel nucleo familiare. La prevalenza, quindi, del cognome paterno, come appunto prevede la disciplina censurata, “oscura unilateralmente il rapporto genitoriale con la madre”.

La Corte chiarisce che la nuova disciplina non deve creare situazioni in cui fratelli e sorelle abbiano diversi cognomi. Aggiunge che è necessario ripensare il criterio e “individuare un ordine di attribuzione dei cognomi” in conformità ai principi costituzionali e agli obblighi internazionali che non riproduca la medesima discriminazione. Infatti, prevedere un criterio caratterizzato da un automatismo in cui a venire trasmesso alla fine è sempre il cognome paterno, favorisce comunque una discriminazione. 

La Corte sottolinea però che il legislatore, nel modificare la disciplina, deve impedire che si verifichi un “meccanismo moltiplicatore” del cognome nelle generazioni prossime tale da ledere “la funzione identitaria del cognome”.

Il tema non è di certo nuovo per la Corte. Anzi, oltre alle raccomandazioni, i giudici redarguiscono il legislatore di non essere ancora intervenuto nonostante le diverse censure che si sono susseguite negli anni in relazione al meccanismo dell’automatica attribuzione del cognome paterno. Pertanto, nel rispetto del principio di parità di genere, deve essere prevista la possibilità per i genitori di attribuire il cognome che preferiscono – solo materno, solo paterno, entrambi. Soluzione, tra l’altro, che è già presente in altri ordinamenti dell’Unione Europea.

5. Qualche riflessione

Non si può non riconoscere che questa sentenza – come afferma la Corte stessa – comporti un passo avanti perché abbatte un ostacolo alla pari dignità dei genitori e alla parità di genere.

Su questo il femminismo giuridico ha molto riflettuto, proponendo una lettura del diritto attenta alle questioni di genere da un punto di vista teorico, metodico, ideologico e anche linguistico.

Vi sono diverse correnti, alcune più radicali di altre, che ragionano sull’interpretazione femminista del diritto e su come si possa proporre una lettura del diritto orientata non solo ad eliminare le barriere della cultura patriarcale che sono rappresentate, ancora, nelle norme del nostro ordinamento, come nel caso del meccanismo del cognome del padre, ma ad interpretare il diritto secondo un’ottica plurale e inclusiva delle differenze delle persone che lo compongono.

Infatti, il soggetto giuridico a cui le leggi si rivolgono è, sostanzialmente, un soggetto maschile e ciò comporta che le discriminazioni, non solo di fatto, ma anche previste in norme, siano ancora all’ordine del giorno. L’idea è quindi di ripensare le strutture del diritto secondo un’ottica femminile e “per differenza” – una delle correnti del femminismo è il “femminismo per differenza” – in modo tale da creare un sistema attento alle diversità, tutte.

L’impostazione patriarcale della famiglia negli anni è stata smussata dal legislatore e dalle corti, come in questo caso, e si è lentamente avvicinata ad una concezione di parità sostanziale di genere nei rapporti genitoriali. Nonostante vi siano ancora molti retaggi della cultura patriarcale, questi sono destinati ad essere progressivamente eliminati dal sistema, se, passo dopo passo, si continueranno a sollevare questioni di legittimità costituzionali, sul tenore di questo giudizio.

Concludendo con le parole della Corte “unità ed uguaglianza non possono coesistere se una nega l’altra, se l’unità opera come limite che offre un velo di apparente legittimazione a sacrifici imposti in una direzione solo unilaterale. A fronte dell’evoluzione dell’ordinamento, il lascito di una visione discriminatoria, che attraverso il cognome si riverbera sull’identità di ciascuno, non è più tollerabile”.

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Disinformazione contro Costituzionalismo. Qualche domanda a Silvia Sassi di Leonardo Ferrara

Il libro di Silvia Sassi, uscito alcuni mesi fa per i tipi dell’Editoriale Scientifica, pone all’attenzione del lettore il tema dell’informazione al tempo dell’on line, visto dalla prospettiva, riprendendo la quarta di copertina, non “[de]la libertà di informazione ma [de]l suo contrario: la disinformazione”, deflagrata sotto nuove forme nell’era del digitale fino ad assumere il ruolo di antagonista del costituzionalismo. Dopo l’avvento di Internet e la connessa circolazione “anarchica e globale” delle notizie, al pluralismo dell’offerta informativa si è, infatti, accompagnato il suo “rovescio”, costituito dalla diffusione di fake news di varia “tipologia”, i cui effetti, esemplificando, vanno dalla lesione dell’onore e della reputazione di un individuo alla “destabilizzazione del sistema del consenso politico”, dal “disorientamento delle scelte commerciali” all’istigazione all’odio. Senza tralasciare la questione del rapporto tra la libertà di informazione e la libertà di disinformazione (riassunta quest’ultima nella metafora del Market Place of Ideas) e cercando piuttosto una “concettualizzazione” del fenomeno della disinformazione on line, il saggio si muove alla ricerca di “tutte le misure giuridiche, e non, adottate contro” la circolazione di notizie false, che siano produttive di effetti dannosi per l’individuo e/o la collettività. Ne parliamo con l’Autrice, alla quale abbiamo rivolto qualche domanda per addentrarci nella sua analisi.

D) Silvia, non riesco a non partire dalla tragica situazione che stiamo vivendo ai confini dell’Europa politica: alludo ovviamente alla guerra in Ucraina. Se la disinformazione trova tra le sue cause una asimmetria informativa, qui la disinformazione è direttamente figlia delle asimmetrie tra i regimi (o le forme di Stato) che esistono nel mondo. Nel tuo libro hai dedicato grande attenzione alla regolamentazione dell’informazione in rete negli Stati totalitari o comunque autoritari. Non potevi però immaginare, tu come ogni altro, che la Russia, dotatasi nel 2019 di una legge sulla sovranità digitale e l’accesso a internet, arrivasse oggi, per un verso, a cavalcare la disinformazione, rovesciando la narrazione su quella che è una vera e propria invasione armata in violazione del diritto internazionale, per altro verso, a impedire l’accesso al www (o a una parte significativa di esso) ai cittadini russi, obbligando anche i siti russi a trasferirsi su server che si trovino fisicamente nel paese.

R) Sono d’accordo con la tua affermazione, ovvero che la disinformazione è anche figlia delle asimmetrie che esistono tra le forme di Stato nel mondo. Se ripercorriamo la storia della disinformazione fino ad arrivare ai giorni nostri, essa si sviluppa e si afferma in particolare in quei regimi di stampo eminentemente ideologico. Come ho precisato nel mio libro, la дезинформация (disinformazione) è stata sistematizzata per la prima volta nel 1923 come “arma da guerra” da una unità speciale della GPU; ed è stata impiegata anche dai regimi nazisti e fascisti. Oggigiorno, nell’epoca del digitale, il blocco o l’interruzione della connettività a Internet o dell’accesso più in generale alle telecomunicazioni sono ulteriori declinazioni delle misure adottate dagli Stati totalitari o autoritari per conculcare il pluralismo delle libere opinioni. Così come severa, sempre in questi tipi di regimi, è la censura delle espressioni on-line, effettuata per lo più con un processo limitato o nullo e senza alcun ordine da parte di un Tribunale. La Repubblica popolare cinese pionieristicamente si è spinta oltre. Per mantenere il controllo sociale e politico sulla popolazione, ha creato nel tempo network digitali esclusivamente cinesi, con caratteristiche simili a quelli occidentali ma con severe limitazioni quanto alla circolazione – in uscita e in entrata – delle informazioni. Queste informazioni sono rigidamente filtrate dai media ufficiali autorizzati dal Partito, ben attenti a rilasciare solo notizie gradite al regime, e censurando severamente quelle che potrebbero nuocere allo stesso. Dato il contesto, è ovvio il dubbio sulla certezza o meno delle informazioni diffuse dai siti cinesi nel resto del mondo. Peraltro, Pechino, agendo in questo modo, ha determinato un nuovo concetto di “sovranità digitale” laddove fa coincidere lo spazio digitale con il proprio territorio fisico, rivendicando sullo stesso un’autorità esclusiva, proprio come avviene per il territorio che appartiene alla Nazione. Questo atteggiamento non è rimasto isolato, Iran in primis, e Russia ora. Sicché, un sistema che voglia davvero proteggere la libertà di espressione deve impegnarsi ad accettare anche le falsità, a meno che l’autorità pubblica non sia in grado di dimostrare che le stesse siano diffuse con l’intenzione di provocare un serio danno ai valori democratici nel loro complesso. Laddove invece l’informazione è unica, perché la verità è solo nelle mani di chi decide, ossia del regime, non vi è democrazia, perché non è detto che i giudizi del governo su ciò che è vero e su ciò che è falso siano affidabili.

D) Nella tua analisi un posto fondamentale è riservato all’Unione europea. Partendo dall’idea che la ragion d’essere del costituzionalismo è la limitazione del potere, ritieni che possa essere efficace la co-regolamentazione e ancor più la mera promozione dell’elaborazione di codici di condotta da parte dei gatekeeper? Al tempo stesso ti chiedo: si può affrontare il problema della lotta alla disinformazione senza considerare quella allo strapotere privato dei giganti del web, il quale direttamente attenta alla privacy degli individui e financo alla loro libertà di autodeterminazione?

R) Tra le diverse modalità adottate dall’Unione europea per combattere la disinformazione, quella co-regolativa mi pare una buona soluzione. Perché, per il tramite di strumenti di soft law, quali sono i codici di condotta, essa si basa su un compromesso tra i gatekeepers, che è tuttavia promosso, orientato e monitorato dalle istituzioni europee. Questo approccio ha offerto per la prima volta un ordine, un quadro comune di regole attorno alle quali si è istituita una embrionale collaborazione con le piattaforme online attive nell’UE; condizione imprescindibile per poter controllare uno spazio che è indubbiamente ancora governato da aziende il cui fatturato è pari o superiore al PIL di alcuni Stati. Sebbene i risultati attesi siano ancora lungi dall’essere raggiunti, il mio giudizio rimane dunque sostanzialmente positivo. Attraverso questa strategia si stanno inducendo i social networks a dovere rendere sempre più conto del loro operato e del loro ruolo svolto nella lotta alla disinformazione. I recenti “orientamenti sul rafforzamento del Codice di buone pratiche sulla disinformazione” elaborati nel maggio del 2021 dalla Commissione europea vanno proprio in questa direzione. Laddove, in particolare, l’obiettivo di creare un ambiente on-line più trasparente, sicuro e affidabile viene ad essere perseguito attraverso un “meccanismo permanente” ma flessibile, capace cioè di adeguarsi al progressivo e incessante sviluppo tecnologico. Ritengo che una delle soluzioni per proteggere effettivamente l’esercizio della libertà di espressione, così come i diritti nella loro generalità, nello spazio digitale sia quello di rafforzare in modo organico – non dunque episodico e frammentato – la cooperazione tra i poteri pubblici e quelli privati con strumenti innovativi. D’altronde se è vero, come una corrente di pensiero sostiene, che le tecnologie digitali sono “re-ontologizzanti, perché “modificano la natura intrinseca di quello che toccano”, è inevitabile che la loro ricaduta sul diritto costituzionale impone alla autorità pubblica un nuovo atteggiamento. Un atteggiamento che richiede una trasformazione, un adattamento e una ristrutturazione del modo di creare il diritto, e quindi di concepirlo.

D) Restando all’Unione europea, puoi raccontarci quale è lo stato della proposta di regolamento sui servizi digitali? Nondimeno, come valuti il Digital services act?  In particolare, il regolamento pone secondo te un problema dal punto di vista del principio di legalità, nella misura in cui prevede la rimozione di contenuti nocivi ma non illegali, così come la sostituzione della rule of law con standard definiti da soggetti privati?

R) Anche il Digital Service Act è un altro strumento – questa volta di natura hard – utilizzato dall’Unione europea per contrastare, sebbene indirettamente, la disinformazione. Più precisamente questa proposta di regolamento pone in capo alle piattaforme di dimensioni molto grandi l’obbligo di gestire, individuare, analizzare e valutare “rischi sistemici” derivanti dal funzionamento e dall’uso dei loro servizi o connessi a tale uso e funzionamento nell’Unione. Tra questi rischi vi sono quelli che potrebbero comportare effetti negativi sull’esercizio dei diritti fondamentali, tra cui la libertà di espressione e di informazione, e quelli generati dalla manipolazione intenzionale del servizio, anche mediante un uso non autentico o uno sfruttamento automatizzato del servizio, con ripercussioni negative, effettive o prevedibili, sulla tutela della salute pubblica, del dibattito civico o con effetti reali o prevedibili sui processi elettorali e sulla sicurezza pubblica.  Nel caso in cui le grandi piattaforme individuino uno dei rischi sopra detti, esse hanno l’obbligo di adottare una serie di misure che in modo ragionevole, proporzionale ed efficace possano attenuarli. Tra gli strumenti proposti a tal fine vi sono quelli, ad esempio, di adeguare i sistemi di moderazione dei contenuti o di raccomandazione, ovvero i loro processi decisionali, le caratteristiche o il funzionamento dei loro servizi, o le loro condizioni generali, così come anche di rafforzare i processi interni o di vigilanza sulle loro attività nel rilevamento di questi rischi. La conformità ai succitati obblighi viene valutata annualmente da audit esterni e indipendenti e gestita da uno o più responsabili nominati dalle stesse piattaforme. Inoltre, per un controllo più stringente e calendarizzato delle attività svolte dalle piattaforme di grande dimensione sono previsti numerosi altri obblighi quanto alla condivisione dei loro dati e a una loro comunicazione trasparente. Infine, per contribuire alla corretta applicazione delle norme previste, la proposta di regolamento promuove l’elaborazione di codici di condotta, quali espressioni di protocolli di crisi, che affrontino situazioni straordinarie che incidono sulla sicurezza o sulla salute pubblica. Da segnalare che tutte queste soluzioni si sviluppano secondo una cooperazione trasversale tra soggetti privati, soggetti pubblici ed enti del terzo settore inserita in una logica di governance di natura transnazionale, la cui cabina di regia è tenuta sempre più strettamente nelle mani dell’autorità pubblica.

Ora, alla luce di quanto appena detto, questa proposta non mi sembra dunque possa porre problemi sotto il profilo del principio di legalità. Anzi intravedo, nel limite del possibile, aspetti positivi.   Anzitutto, il fatto che si vuole utilizzare la fonte regolamentare per disciplinare la questione in essere è indice dell’obiettivo che si intende perseguire: accrescere e uniformare le responsabilità dei prestatori di servizi digitali, rafforzando anche il controllo sulle politiche di contenuto delle piattaforme on-line nell’UE, per assicurare certezza giuridica e sicurezza nell’uso delle tecnologie anche in termini di rispetto dei diritti fondamentali. In secondo luogo, in questa proposta si coglie un approccio al digitale di natura, per così dire, antropologica, che vuole anteporre l’uomo alla macchina (algoritmica). Infine, e a cascata, è degno di nota anche il fatto di aver individuato il modo attraverso cui valutare i “rischi” e calcolare i “danni” che l’impiego di servizi digitali può provocare sui diritti fondamentali.

D) Silvia, dalle pagine del tuo libro emerge in maniera chiara e sofisticata che antagonista del costituzionalismo è tanto la disinformazione che la sua lotta. Dove si trova il punto di equilibrio rispetto all’ingerenza nella libertà di espressione del pensiero? E, a tuo avviso, dove si trova nella nostra carta costituzionale il fondamento della limitazione?

R) Al pari di altri diritti, la libertà di espressione del pensiero non è esercitabile in senso assoluto. Tutti gli Stati liberal-democratici, seppure nella loro diversità, ammettono restrizioni all’esercizio della libertà di espressione purché disciplinate espressamente dalla legge e/o comunque necessarie a tutelare la sicurezza nazionale, la pubblica sicurezza, l’ordine pubblico e la salute e il buon costume. D’altronde − come icasticamente ha affermato la Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 1/1956 −, «il concetto di limite è insito nello stesso concetto di diritto» affinché si possa godere di un’«ordinata convivenza pacifica». Il punto di equilibrio si trova certamente nel cuore della Costituzione di ogni Stato. E per la Costituzione italiana questo punto di equilibrio si trova negli articoli 2 e 21.

D) Consapevole che la regolamentazione della disinformazione on line è “irta di ostacoli”, non ti sei però fermata a una ricognizione delle misure adottate dai diversi attori in giuoco, ma ti sei spinta a riflettere sui modelli adottabili nel prossimo futuro. Vuoi parlarcene? Laddove, poi, in particolare immagini di “centralizzare negli organi giurisdizionali (magari con sezioni specializzate), non dunque in vari organismi di natura amministrativa, il potere di richiesta di rimozione di contenuti alle aziende digitali”, sei consapevole di andare coraggiosamente in controtendenza?

R) Il fenomeno della disinformazione è tanto complicato quanto pericoloso nel suo contrasto, perché antagonista della libertà di pensiero e quindi dei cardini della democrazia. Nel mio libro ho passato in rassegna le misure, o le proposte di misure, adottate contro la disinformazione on-line, dimostrando quanto esse siano ancora limitate e controverse. Al punto da poter sostenere che, per ora, la lotta contro la disinformazione è combattuta ma non vinta. Siamo agli albori di una battaglia che è alquanto perigliosa perché, ripeto, la posta in gioco è la tutela della libertà della manifestazione del pensiero, architrave di ogni ordinamento democratico. Ciò però non deve esimerci dal trovare altre soluzioni che devono tenere conto del contesto digitale nel quale questi problemi si inseriscono. Ad esempio, una regolamentazione flessibile, che si adatti ai molteplici cambiamenti dati dall’incessante sviluppo tecnologico, a fronte di una legislazione rigida, permetterebbe di sottrarre alle fattispecie giuridiche che si affacciano una regolamentazione liberticida (T.E. Frosini). Di contro, necessaria si rileva una disciplina che configuri e definisca chiaramente i concetti chiave in tale materia – quali, ad es., quelli della disinformazione e/o dei comportamenti manipolatori –, quanto meno per elaborare attorno a siffatti concetti un quadro organico di norme non tanto e solo per reprimere reati e crimini quanto piuttosto per attribuire la cabina di regia della disinformazione all’autorità pubblica e ai suoi organi di controllo, a tutela della democrazia. E tra questi ultimi, come tu ben hai ricordato, vi potrebbe essere la possibilità, a livello nazionale, di ricorrere a organi giurisdizionali (magari con sezioni specializzate) con al loro attivo mezzi procedurali molto rapidi. Ma, ripeto, questa è una tra le molteplici soluzioni da porre all’attenzione dei legislatori nazionali. Come a dire: “purché si muova…”.

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Al voto il 12 giugno: dialogo con Merloni e Volpi sui quesiti referendari

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato i Professori Francesco Merloni e Mauro Volpi in occasione dei referendum del 12 giugno 2022, inerenti alcuni quesiti di primaria rilevanza in tema di giustizia.

Intervista a cura di Anna Licastro e Gloria Pettinari, della redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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GUERRA E DIRITTO (V): Intervista al Prof. Gaetano Azzariti

V APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Gaetano Azzariti, ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Per rivedere la prima intervista, realizzata con il Prof. Cesare Pinelli, clicca qui.

Per rivedere la seconda intervista, realizzata con il Prof. Mario Ricciardi, clicca qui.

Per rivedere la terza intervista, realizzata con il Prof. Claudio De Fiores, clicca qui.

Per rivedere la quarta intervista, realizzata con la Prof.ssa Alessandra Gianelli, clicca qui.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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GUERRA E DIRITTO (IV): Intervista alla Prof.ssa Alessandra Gianelli

IV APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato la Professoressa Alessandra Gianelli, ordinaria di Diritto Internazionale presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Per rivedere la prima intervista, realizzata con il Prof. Cesare Pinelli, clicca qui.

Per rivedere la seconda intervista, realizzata con il Prof. Mario Ricciardi, clicca qui.

Per rivedere la terza intervista, realizzata con il Prof. Claudio De Fiores, clicca qui.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

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GUERRA E DIRITTO (III): Intervista al Prof. Claudio De Fiores

III APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Claudio De Fiores, ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Per rivedere la prima intervista, realizzata con il Prof. Cesare Pinelli, clicca qui.

Per rivedere la seconda intervista, realizzata con il Prof. Mario Ricciardi, clicca qui.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

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Ventesimo Rapporto sulla Legislazione della Regione Emilia-Romagna

La presentazione del Ventesimo Rapporto sulla Legislazione della Regione Emilia-Romagna avrà luogo venerdì 20 maggio 2022, alle ore 10, presso la Sala “Guido Fanti” dell’Assemblea Legislativa della Regione Emilia-Romagna, viale Aldo Moro 50, Bologna.

L’evento sarà fruibile in presenza, previa registrazione al seguente link: https://bit.ly/3LuchYm

Sarà possibile seguire i lavori anche da remoto, collegandosi al seguente link: https://bit.ly/3wrU7lL

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GUERRA E DIRITTO (II): Intervista al Prof. Mario Ricciardi

II APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Mario Ricciardi, ordinario di Filosofia del Diritto presso l’Università degli Studi di Milano “La Statale”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Per rivedere la prima intervista, realizzata con il Prof. Cesare Pinelli, clicca qui.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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GUERRA E DIRITTO (I): Intervista al Prof. Cesare Pinelli

I APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Cesare Pinelli, ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Università di Roma “La Sapienza” e Direttore della Rivista “Diritto Pubblico”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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Effetti preclusivi procedimentali e processuali sul riesercizio del potere amministrativo

Il seminario “Effetti preclusivi procedimentali e processuali sul riesercizio del potere amministrativo” sì terrà Martedì 17 maggio 2022 alle ore 18.00, nell’aula D6/1.18 del Campus di Novoli, via delle Pandette 35, Firenze.

Sarà possibile partecipare all’evento anche da remoto sulla piattaforma WebEx, collegandosi al seguente link: https://unifirenze.webex.com/unifirenze/j.php?MTID=m7ef3aa9902972e6149879e2f0f5b51ef

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“Fa curriculum” versus equo compenso

di Giuseppe Manfredi

Negli scorsi mesi ha avuto una certa risonanza il caso di un avvocato che si è visto respingere dal T.A.R. della Lombardia il ricorso che aveva proposto contro l’esito di una procedura comparativa svolta da un Comune per affidare un incarico di difesa in giudizio sostenendo che fosse stata violata la legge sull’equo compenso – la sentenza è la 1071 del 2021 della prima Sezione, che si può leggere sul numero 4/2021 di Urbanistica e appalti, con una bella nota di Alessandro Basilico, ed è ben commentata anche da Pier Giuseppe Otranto su Giustiziainsieme.it.

Per chi non fosse addentro nelle questioni che riguardano le professioni legali va subito detto che in realtà si tratta solo dell’ennesimo capitolo di una vicenda che va avanti da tempo. Tutto comincia una quindicina di anni fa, con uno dei diversi testi normativi che vengono ricordati con il nome del mio illustre conterraneo Pier Luigi Bersani, il decreto-legge 223 del 2006. Sino a quel momento i compensi degli avvocati venivano determinati sulla base del tariffario forense, che veniva elaborato dal CNF, il Consiglio nazionale forense, ed era approvato dal Ministero della Giustizia: i minimi delle tariffe erano inderogabili, sicché ogni patto contrario era nullo, e l’avvocato che lo stipulava rischiava di ricevere una sanzione disciplinare dall’Ordine di cui faceva parte.

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Invece il decreto Bersani ha abrogato tutte le disposizioni che prevedono l’obbligatorietà delle tariffe fisse o minime. Poi qualche anno dopo un altro decreto-legge, il decreto 1 del 2012, battezzato Cresci Italia, ha tout court abolito le tariffe di tutte le libere professioni. Al contempo però ha introdotto il sistema dei parametri ministeriali, che devono essere impiegati nei casi in cui è il giudice a dover determinare il compenso di un avvocato: ad esempio, quando deve liquidare le spese di lite a favore di chi ha vinto una causa, o quando tra professionista e cliente non è stato stipulato nessun accordo sulla misura del compenso, e dunque trova applicazione l’art.2233 Cod. Civ.

Gli intenti che ispiravano queste disposizioni sembravano senz’altro lodevoli. Secondo il decreto Bersani l’abolizione della obbligatorietà delle tariffe professionali rientrava tra le misure ritenute “necessarie ed urgenti per garantire il rispetto degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea ed assicurare l’osservanza delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione europea, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore, in relazione all’improcrastinabile esigenza di rafforzare la libertà di scelta del cittadino consumatore e la promozione di assetti di mercato maggiormente concorrenziali, anche al fine di favorire il rilancio dell’economia e dell’occupazione, attraverso la liberalizzazione di attività imprenditoriali e la creazione di nuovi posti di lavoro”. E stando al preambolo del decreto Cresci Italia anche il venir meno una volta per tutte delle tariffe andava considerato urgentemente necessario “per favorire la crescita economica e la competitività del Paese, al fine di allinearla a quella dei maggiori partners europei ed internazionali, anche attraverso l’introduzione di misure volte alla modernizzazione ed allo sviluppo delle infrastrutture nazionali, all’implementazione della concorrenza dei mercati, nonché alla facilitazione dell’accesso dei giovani nel mondo dell’impresa”.

Certo, queste misure nello scorso decennio hanno creato una buona dose di problemi a molti liberi professionisti. E in particolare ai molti avvocati che vivevano dignitosamente – e magari più che dignitosamente – occupandosi di recupero crediti per le banche e le grandi imprese, oppure di sinistri per le compagnie assicuratrici. Nei mesi che sono seguiti al venir meno dell’usbergo dell’inderogabilità dei minimi tariffari, banche, assicurazioni e grandi imprese hanno infatti rideterminato i compensi dei loro legali in poche centinaia di euro per pratica, in luogo delle migliaia che versavano sino a qualche tempo prima.

Anche se a fianco di un poco di attività accademica ho sempre svolto un poco di attività professionale, questa situazione non mi ha creato particolari disagi. Come avvocato in genere preferisco occuparmi di questioni di diritto amministrativo, ma soprattutto in passato mi sono occupato anche di cause civili: però non ho quasi mai avuto come clienti banche o società che mi incaricassero di recuperare i loro crediti.

Ciò nonostante le riforme del 2006 e del 2012 qualche volta hanno messo anche me in situazioni un poco imbarazzanti. Come gran parte degli avvocati in passato ho sempre funto volentieri anche da corrispondente o da domiciliatario per i colleghi di altre città: soprattutto quando hai appena aperto uno studio è un’attività che ti consente di coprire le spese – una volta era inconcepibile l’idea di mandare a un corrispondente una pratica senza accompagnarla da un congruo acconto – e magari anche di avere a che fare con questioni che altrimenti non ti capiterebbe di affrontare. Ma durante lo scorso decennio hanno iniziato ad arrivarmi telefonate di avvocati di altre città che appunto si occupano del recupero dei crediti di questa o di quella banca o grossa società, et similia, che mi proponevano domiciliazioni, che magari mi avrebbero impegnato in Tribunale per diverso tempo, offrendo compensi un po’ troppo risicati.

La prima volta che ho ricevuto una proposta in tal senso sono rimasto spiazzato per qualche secondo, perché – dopo aver scartato l’idea che stesse scherzando – ero incerto sulla risposta da dare al mio interlocutore, un giovane avvocato che lavorava in un grosso studio di un’altra città, il quale mi aveva proposto un compenso di ben sessanta euro per quello che probabilmente sarebbe stato il lavoro di una decina di mattine. Ossia un euro o poco più per ogni ora passata in Tribunale: ora, per quella cifra viene davvero da pensare che ci sono marciapiedi da passeggiare e tramonti da godere, come scriveva Cesare Pavese in risposta a una lettera in cui il suo editore Giulio Einaudi gli offriva un compenso vistosamente incongruo per l’introduzione e la curatela di un volume – detta così la risposta di Pavese può sembrare un po’ smielata: ma leggendo l’una e l’altra lettera ci si rende conto che G.E. e C.P. si stavano allegramente prendendo in giro.

Per cui, di fronte a un’offerta così allettante, in un primo tempo avevo pensato di rispondere con un classico “ho la mente rutilante di risposte sarcastiche”: ma, data l’età, il mio interlocutore probabilmente non era cresciuto leggendo i Peanuts, e poi non potevo neppure escludere a priori che per quella pratica il suo compenso fosse risicato più o meno come quello che aveva appena proposto a me, e così alla fine me la sono cavata con qualcosa del tipo “grazie collega, però oggi sono un po’ preso, mi lasci il suo numero e se mi libero le faccio sapere”.

Vi lascio immaginare se poi ho richiamato il collega, e, lasciando da parte questa piccola tranche de vie, ritorno a un discorso un poco più serio osservando che gli argomenti che sono stati impiegati per giustificare l’abolizione delle tariffe non sono del tutto convincenti.

Non sono certo animato da sentimenti antieuropeisti, e men che meno sovranisti, e – come una gran parte di coloro che appartengono alla mia generazione – sono sicuramente a favore del libero mercato: anche perché non ho dimenticato i problemi provocati dalle politiche economiche italiane degli ultimi decenni del Novecento, e perché mi è bastato anche solo entrare un paio di volte in quei posti, o desolanti o surreali, che erano i supermercati dei paesi del socialismo reale, per rendermi conto che von Hayek e von Mises – che pure non sono tra i miei autori preferiti – non avevano poi tutti i torti quando paventavano i pericoli dell’abuso della ragione e quelli dello Stato onnipotente.

Però l’argomento che fa riferimento al diritto europeo non considera che in realtà – come si spiega nella nota di Basilico che ho appena citato – la Corte di Giustizia dell’Unione europea in diverse occasioni ha affermato che i principi del Trattato UE in realtà non vietano di stabilire tariffe minime per le prestazioni degli avvocati. Nel 2016 la Corte ha chiarito che le tariffe forensi vigenti in Spagna (che a quanto è dato intendere funzionano come quelle in vigore in Italia fino al 2006) non violano affatto i principi del Trattato, e nel 2004 aveva addirittura riconosciuto che non si può escludere che il sistema tariffario italiano “consenta di evitare che gli avvocati siano indotti, in un contesto come quello del mercato italiano, il quale, come risulta dal provvedimento di rinvio, è caratterizzato dalla presenza di un numero estremamente elevato di avvocati iscritti e in attività, a svolgere una concorrenza che possa tradursi nell’offerta di prestazioni al ribasso, con il rischio di un peggioramento della qualità dei servizi forniti”. Per cui forse questo è solo un altro dei casi, tutt’altro che rari, in cui il nostro paese ha voluto essere più europeista delle stesse istituzioni europee, e in cui i principi e le norme del diritto europeo vengono fraintesi – e magari a volte vengono impiegati anche come pretesto: e qui prendo a prestito (anche) il titolo di un articolo di Luca de Lucia pubblicato sul n.1/2019 di Democrazia e diritto.

E pure l’argomento che vuol fare leva sul mercato concorrenziale, e sui suoi effetti che sarebbero sempre e solo positivi, suscita delle perplessità. Non sono certo esperto di economia, ma l’esempio dei pregi del mercato che veniva fatto da Milton Friedman impiegando una matita (e, pare, l’idea di un altro economista) mi è sempre sembrato molto ben trovato. Su YouTube si può trovare il video di una trasmissione televisiva dell’inizio degli anni Ottanta, intitolato Lesson of the pencil, in cui Friedman spiega che, della matita che tiene in mano, il legno arriva dallo Stato di Washington, la grafite dal Sud America, la gomma dalla Malesia, etc.: per cui alla realizzazione della matita hanno collaborato migliaia di persone in tutto il mondo, e ciò è stato reso possibile non dalla pianificazione di un qualche ufficio centrale, ma, piuttosto, dal sistema dei prezzi, che come per magia ha fatto sì che il lavoro di tutte queste persone si coordinasse spontaneamente.

Però sempre sul web si trova facilmente anche un articolo pubblicato nel 2011 sul Sole24ore da un economista dell’Università di Harvard, Dani Rodrik, Il pensiero magico di Milton Friedman, che spiega che forse le cose non sono proprio così semplici, perché a trent’anni di distanza dalla trasmissione di Friedman la maggior parte delle matite veniva prodotta in Cina, grazie all’intervento dello Stato, che aveva investito nella formazione della mano d’opera addetta alla realizzazione delle matite, aveva gestito le foreste da cui viene il legno delle matite, aveva dato sussidi alle esportazioni, etc. Per cui mi è difficile liberarmi dall’impressione che probabilmente anche il principio del mercato concorrenziale, su cui si vuole basare l’economia neoclassica, non si salva dall’applicazione di quella che un altro economista, Luigi Einaudi, nelle sue Lezioni di politica sociale, definiva teoria del punto critico: in sostanza, qualsiasi idea, per quanto buona, se viene portata all’estremo, o se viene applicata acriticamente, finisce con l’essere dannosa.

E forse è quello che è accaduto anche nel caso dell’abolizione delle tariffe professionali. Mi pare che alla fin fine di questa misura non si siano avvantaggiati più di tanto i singoli “cittadini consumatori” ai quali si fa cenno nel decreto-legge del 2006: d’altro canto, per usare ancora una volta il linguaggio dell’economia, talvolta nei rapporti con questi soggetti l’asimmetria informativa – purtroppo – continua a esserci, ma è a favore degli avvocati.

Vantaggi invece li hanno avuti senz’altro le banche, le assicurazioni, e in genere le grandi imprese: sicché l’abolizione delle tariffe sembrerebbe quasi essere stata il risultato di quella che una volta si sarebbe definita come una dialettica interna alla borghesia italiana, in cui la borghesia imprenditoriale ha prevalso su quella professionale. E ho qualche dubbio anche sul fatto che questa misura sia stata effettivamente utile al fine di favorire “la crescita economica e la competitività del Paese”: come dicevo, le grandi imprese ne hanno certo tratto dei vantaggi, ma non penso che questi vantaggi abbiano inciso significativamente sulla loro competitività – e mi verrebbe anche da pensare che durante lo scorso decennio la crescita economica della Spagna, che come s’è detto non ha abbandonato il sistema delle tariffe professionali, in genere è stata maggiore di quella dell’Italia: ma ovviamente non so bene quali altri fattori abbiano giocato sugli andamenti dell’una e dell’altra economia.

Qualche dubbio sembrerebbe averlo avuto anche il nostro legislatore. Cinque anni or sono nell’art.19-quaterdecies del decreto-legge 148/2017 è stato previsto il cosiddetto principio dell’equo compenso, e dunque con il primo comma di questa disposizione è stato inserito nella legge professionale forense 247 del 2012 un nuovo articolo, l’art.13-bis, intitolato “Equo compenso e clausole vessatorie”. L’art.13-bis prevede che banche, assicurazioni e grandi imprese devono garantire agli avvocati un compenso conforme ai parametri ministeriali. Detto in sintesi, questa disposizione prevede che innanzitutto che “ai fini del presente articolo, si considera equo il compenso determinato nelle convenzioni di cui al comma 1 quando risulta proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, nonché al contenuto e alle caratteristiche della prestazione legale, tenuto conto dei parametri previsti dal regolamento di cui al decreto del Ministro della giustizia adottato ai sensi dell’articolo 13, comma 6”. Eppoi che le convenzioni stipulate tra questi soggetti e gli avvocati si presumono “unilateralmente predisposte dalle imprese”, salvo prova contraria, e le clausole sul compenso che non sono conformi ai parametri vengono considerate vessatorie e nulle.

In sostanza, per usare il lessico del diritto dei contratti dei consumatori, l’impresa viene considerata il contraente cosiddetto forte, e il professionista il contraente cosiddetto debole. Anche se poi il quinto comma dell’art.13-bis della legge professionale forense prevede un’eccezione a questa regola: “salvo che (le clausole) siano state oggetto di specifica trattativa e approvazione” – e il settimo comma precisa che “non costituiscono prova della specifica trattativa ed approvazione di cui al comma 5 le dichiarazioni contenute nelle convenzioni che attestano genericamente l’avvenuto svolgimento delle trattative senza specifica indicazione delle modalità con le quali le medesime sono state svolte”. Inoltre l’art.19-quaterdecies nel comma 2 prevede che le disposizioni dell’art.13-bis della legge forense si applicano pure agli altri liberi professionisti. E nel comma 3 che la pubblica amministrazione “in attuazione dei principi di trasparenza, buon andamento ed efficacia delle proprie attività, garantisce il principio dell’equo compenso in relazione alle prestazioni rese dai professionisti in esecuzione di incarichi conferiti dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”.

A questo punto si potrebbe pensare che i principali problemi che erano venuti dalla abolizione delle tariffe in sostanza sono venuti meno, perché riguardo ai compensi degli avvocati che sono a carico delle grandi imprese e della pubblica amministrazione si è tornati a un sistema che nella sostanza è analogo a quello delle vecchie tariffe professionali. Ma le cose non sono andate proprio così.

Una volta forse si sarebbe detto che, a voler pensar male, facendo peccato, etc., si potrebbe immaginare che qui il legislatore del 2017 abbia dettato norme del tipo di quelle delle cosiddette leggi-manifesto, che danno solo l’impressione di voler risolvere un problema, perché in realtà servono a poco o a niente – anche perché il decreto-legge 148 è del mese di ottobre, ed è stato convertito in legge a dicembre, ossia quando la XVII Legislatura volgeva al termine, e dunque si sarebbe votato di lì a poco: e in Italia i liberi professionisti, anche senza considerare i loro familiari, sono circa un milione e mezzo di elettori. Ma dato il livello di preparazione non eccelso di una buona parte dell’odierna classe politica non si può escludere che il legislatore sia stato solo un po’ ingenuo – detto incidentalmente, anche l’ipotesi del legislatore incompetente non è particolarmente rassicurante, più o meno come quella del legislatore malizioso: e la preferenza per l’una o per l’altra ipotesi può avere implicazioni assiologiche, culturali, etc., che sono abbastanza interessanti; com’è interessante pure che dopo mezzo millennio ci si stia ancora interrogando su quali debbano essere le qualità del Principe, ma ovviamente non è il caso di occuparcene in questa sede. E ciò perché ho l’impressione che, per come sono formulate, le disposizioni sull’equo compenso si prestino a essere aggirate senza grandi difficoltà.

Per le grandi imprese, che in genere sono dotate di un qualche tipo di ufficio legale interno, probabilmente non dev’essere particolarmente difficile redigere un contratto in cui viene derogato validamente l’equo compenso, tramite delle clausole (magari asseritamente) “oggetto di specifica trattativa e approvazione”, e con “specifica indicazione delle modalità” con cui le trattative si sono (o magari si sarebbero) svolte, magari allegando anche scambi di note o verbali di riunioni – dato l’argomento di cui ci stiamo occupando, i due o tre lettori di questo scritto (se ci sono) hanno una laurea in giurisprudenza, e con tutta probabilità mentre leggevano il periodo precedente mentalmente sono già riusciti a redigere una clausola più o meno inoppugnabile. Ma non solo. Poniamo che un avvocato prima sottoscriva con un’impresa un contratto che non rispetta l’equo compenso, ma senza derogarvi validamente, eppoi ne faccia valere la nullità. Così ne ottiene un vantaggio economico immediato, magari anche considerevole, ma quasi sicuramente perde per sempre il cliente: il quale (dato che, come ha osservato la Corte di giustizia già quasi vent’anni fa, nel nostro paese gli avvocati non mancano) sicuramente non ha problemi a rimpiazzare l’avvocato che ha preteso l’applicazione dell’equo compenso con un altro legale, con il quale questa volta curerà senz’altro di stipulare un contratto in cui l’equo compenso viene derogato validamente.

Per quanto poi riguarda i rapporti degli avvocati con la pubblica amministrazione, a complicare le cose negli scorsi anni è intervenuta anche la prassi di diversi enti pubblici, che ritengono di essere obbligati a svolgere un qualche tipo di gara o di procedura comparativa anche per affidare gli incarichi di assistenza legale: prassi questa che origina dai dubbi sul fatto che anche i relativi contratti possano considerarsi appalti di servizi, in quanto tali soggetti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici del 2016. Questi dubbi già in passato avevano indotto alcuni tra i funzionari amministrativi più prudenti a indire senz’altro gare o procedure comparative. Poi nel 2018 l’ANAC in proposito ha emanato un atto di soft law, le linee guida 12, in cui si riconosce che l’art.17 del Codice dei contratti chiarisce in modo univoco che gli incarichi in parola non sono soggetti all’applicazione delle disposizioni del Codice. Ma ciò nondimeno queste linee guida dall’art.4 del medesimo Codice, secondo cui l’affidamento dei contratti esclusi avviene “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica”, vogliono desumere che la cosiddetta best practice in materia consiste proprio nello svolgimento di una gara. 

Il che pare frutto di una buona dose di quello che potremmo definire un eccesso di costruttivismo, perché gare etc. in realtà non sono una inferenza necessaria di questi principi. E forse in questo caso – e non solo in questo caso – l’Autorità anticorruzione si è dimostra sinceramente e generosamente dedita alla sua mission istituzionale, ma ha affrontato la questione in un modo per così dire ottimalista, ovverosia indicando uno schema di azione che ritiene quello in assoluto più adeguato a detta mission. Si tratta di un approccio ai problemi che in definitiva non è insolito anche in altre authorities (anche senza stare a pensarci troppo, vengono subito in mente diversi casi in cui pure l’AGCM si è comportata nello stesso modo), e che probabilmente discende dal fatto che ogni autorità è stata istituita per perseguire un unico specifico scopo. Ma un’eccessiva concentrazione su unico obiettivo talvolta (come capita anche a ciascuno di noi) può recare a una sorta di restringimento del campo visivo, per cui non viene percepito null’altro all’infuori di questo obiettivo, né gli altri interessi pubblici, e neppure le implicazioni negative di quanto viene fatto al fine di conseguire l’obiettivo medesimo – e magari a volte si dimentica pure che a Costituzione invariata le authorities sono pur sempre tenute (quanto meno) a rispettare il vecchio principio della preferenza di legge.

Ma per quanto qui interessa va detto che la posizione di ANAC per alcuni anni ha indotto un buon numero di funzionari amministrativi a ritenere che la gara sia divenuta un adempimento ineludibile. D’altro canto non si può pretendere che i funzionari si appassionino più di tanto a quei distinguo tra hard lawsoft law, e tra i veri e propri precetti normativi e le best practices, che tanto piacciono ai giuristi accademici. Se infatti si prova a mettersi nei panni dei funzionari, ci si rende conto che dal loro punto di vista le linee guida in definitiva sono qualcosa di analogo ai regolamenti, o quanto meno alle circolari: sempre da questo punto di vista in definitiva non è scontato che le linee guida equivalgano in tutto e per tutto a quelle norme che in diritto romano si definivano minus quam perfectae, completamente prive di sanzione, perché non si può escludere che, davanti a questo o a quel giudice, anche la soft law, a torto o a ragione, venga utilizzata come parametro per valutare la correttezza o meno del comportamento amministrativo.

Da ultimo però la Sezione giurisdizionale del Lazio della Corte dei Conti nella sentenza 59 del 2021 dovrebbe aver fugato i timori dei funzionari, dato che ha chiarito che l’art.4 del Codice dei contratti “più che delineare una vera e propria procedura comparativa (ha) inteso invocare il rispetto generale dei principi generali che regolano l’azione amministrativa in materia di imparzialità, trasparenza e adeguata motivazione, non escludendo la possibilità di un affidamento diretto e fiduciario dei servizi legali” – alcune interessanti considerazioni sugli antecedenti nel diritto europeo, o eurounitario, o comunitario (scegliete voi come chiamarlo, dato che mi pare che non ci si sia ancora messi d’accordo una volta per tutte su come vada indicato il diritto dell’Unione europea) di questa sentenza si possono leggere in una nota redazionale che è stata pubblicata nello scorso mese di settembre su Giustamm.it, intitolata L’affidamento degli incarichi <fiduciari> agli avvocati non richiede il procedimento di gara.

Giunti a questo punto i due lettori (il terzo, se c’era, non ha resistito, e se n’è già andato) si staranno chiedendo il perché di quella che potrebbe sembrare una digressione inutile, e abbastanza noiosa, dato che questa prassi di per sé sola non dovrebbe incidere sull’applicazione o meno del c.d. principio dell’equo compenso. E in effetti anche le linee guida 12 dell’ANAC non sostengono che questo principio vada, o possa essere derogato, e, anzi, richiamano espressamente il rispetto dei parametri ministeriali, e affermano che “in considerazione della natura dei servizi in questione e dell’importanza della qualità delle relative prestazioni, il risparmio di spesa non è il criterio di guida nella scelta che deve compiere l’amministrazione”.

Sennonché, vuoi perché anni di spending review non sono trascorsi invano (beninteso: dare attuazione al principio di economicità è senz’altro un’ottima cosa, ma anche qui mi pare che spesso ci si sia dimenticati della teoria del punto critico), vuoi perché non è facile trovare un criterio di affidamento alternativo (l’avevo ipotizzato anch’io una decina di anni fa, in un articolo su L’affidamento degli incarichi legali delle pubbliche amministrazioni pubblicato nel 2013 su Urbanistica e appalti), le pubbliche amministrazioni che indicono una gara sinora hanno quasi sempre affidato gli incarichi legali al minor prezzo, e senza prendere in nessuna considerazione i parametri ministeriali.

Per cui sinora le gare hanno dato un notevole contributo a rendere ineffettivo il principio dell’equo compenso – anche se dopo che la Corte dei Conti (che preoccupa i funzionari ben più dell’ANAC) ha chiarito che la legge non prevede nessun obbligo di gara per affidare gli incarichi legali, probabilmente le cose cambieranno. E’ ovvio infatti che, in una gara in cui i parametri ministeriali non fungono da limite minimo per i ribassi, i concorrenti, per aumentare le chances di vedersi aggiudicato l’incarico, tendono a presentare delle offerte con importi che sono sensibilmente inferiori a quelli previsti nei parametri.

Peraltro, dato che la stessa legge professionale forense del 2012 nell’art.13 afferma la regola secondo cui “la pattuizione dei compensi è libera”, e dato che l’art.13-bis fa sì riferimento ai parametri ministeriali, ma ne prevede la derogabilità, è da escludere che il legale che nelle offerte si discosta dai parametri possa incorrere in una violazione dell’art.37 del Codice deontologico forense, che prevede il divieto di accaparramento di clientela – ossia l’acquisizione di clienti “con modi non conformi a correttezza e decoro”: in sostanza, tramite una concorrenza sleale. E infatti la giurisprudenza del Consiglio nazionale forense ritiene che si verifichi una violazione dell’art.37 del Codice deontologico solo in casi estremi, ad esempio quando un avvocato stipula una convenzione in base alla quale viene compensato con poco più una decina di euro per ciascuna pratica – negli scorsi anni è capitato anche questo: v., ad esempio, la sentenza 247 del 2017 del CNF. 

Che le gare contribuiscano a vanificare il principio in discorso è confermato da una vicenda di cui sono venuto a conoscenza mentre scrivevo queste pagine, la quale non riguarda le pubbliche amministrazioni, ma, piuttosto, le grandi imprese private, ossia la vicenda del beauty contest.

Questo simpatico anglismo sta a indicare un concetto la cui paternità a volte viene attribuita a John Maynard Keynes.

In realtà Keynes usa il concorso di bellezza solo come metafora del comportamento degli operatori di borsa nel capitolo dodicesimo della Teoria generale dell’occupazione, dell’interesse e della moneta – libro che ho sfogliato solo per l’occasione, perché mi sembrava strano che K. si fosse occupato dell’argomento: peraltro scoprendo che è una lettura inaspettatamente gradevole, anche perché è stato scritto in un’epoca in cui gli economisti non avevano ancora iniziato a usare grafici, statistiche e modelli matematici a ogni pié sospinto. Questo comportamento può essere paragonato ai concorsi dei giornali, nei quali il concorrente deve scegliere i volti più graziosi di sei ragazze, e viene premiato non se sceglie secondo il proprio gusto, ma se si avvicina alla media fra tutte le risposte: e quindi tra i volti delle fanciulle deve scegliere “quelli che ritiene più probabile attirino i gusti degli altri concorrenti”. E così gli investitori professionali, per decidere di acquistare questa o quell’azione, si basano non tanto sul valore effettivo della società che ha emesso le azioni, ma, piuttosto, su una previsione di quello che faranno gli altri investitori.

Tralasciando ogni considerazione sul fatto che Keynes con tutta probabilità doveva essere un conversatore divertente, e sul fatto che il tipico concorso di bellezza inglese degli anni trenta del secolo scorso doveva essere sensibilmente diverso da quelli a cui siamo abituati, a quanto ho potuto intendere il cosiddetto beauty contest è lo strumento che di recente viene impiegato dalle grandi imprese per confrontare la convenienza dei preventivi richiesti contemporaneamente a più studi legali, ovviamente senza considerare in nessun modo i parametri ministeriali: e quindi anch’esso finisce per essere un’occasione per aggirare le disposizioni sull’equo compenso.

Per cui, da semplice cultore del diritto quale sono, che, come dicevo, non è esperto di economia, e quindi forse non riesce a comprendere certe finezze concettuali, sospetto  che, nei decenni che sono seguiti alla pubblicazione della Teoria generale, qualche aziendalista abbia preso spunto dall’esempio fatto da K. per inventare qualcosa che alla fin fine – beninteso: sempre dal mio angusto punto di vista – sembra molto, ma molto somigliante alle pubbliche gare, o, se si preferisce, alle aste pubbliche che erano  state inventate dagli antichi Romani già due millenni fa, o giù di lì – ma forse mi sbaglio: se però così non fosse avremmo un’ulteriore conferma, abbastanza consolante, del fatto che anche le altre scienze sociali, al pari del diritto, non sono scienze cumulative; e quindi che anche coloro che si occupano di queste altre scienze ogni tanto rischiano di trovarsi a riscoprire la proverbiale acqua calda.

Nella giurisprudenza amministrativa prassi di questo genere spesso non vengono ritenute contrarie al principio dell’equo compenso sulla base di considerazioni di vario genere.

Ad esempio, nella sentenza del 2021 del T.A.R. Lombardia da cui eravamo partiti – e non solo in essa – si riprendono i contenuti dell’art.13-bis della legge professionale forense per affermare che “la disciplina dell’equo compenso non trova … applicazione ove la clausola contrattuale relativa al compenso per la prestazione professionale sia oggetto di trattativa tra le parti”, e che alla trattativa tra le parti sono assimilabili le “fattispecie di formazione della volontà dell’amministrazione secondo i principi della evidenza pubblica, ove l’amministrazione non imponga al professionista il compenso per la prestazione dei servizi legali da affidare”. In sostanza, qui il Giudice si rifà alla funzione delle gare, che come spiegava Maurizio Cafagno ne Lo Stato banditore, è quella di “emulare e riprodurre le dinamiche del mercato”.

Questo ragionamento non pare però del tutto convincente. Gli è che l’equo compenso dovrebbe fungere da limite e da correttivo proprio delle dinamiche del libero mercato – come ad esempio i salari minimi previsti nella contrattazione collettiva. E mi sembra che l’art.19-quaterdecies del decreto-legge 148 del 2017 possa essere letto in modo diverso da come l’interpreta questo orientamento giurisprudenziale anche per altre ragioni. Abbiamo visto più sopra che l’art.19-quaterdecies contiene diverse disposizioni. Ricapitoliamo: nel primo comma ha introdotto nella legge professionale forense l’art.13-bis, intitolato “equo compenso e clausole vessatorie”; nel terzo comma ha previsto che la pubblica amministrazione deve dare attuazione al “principio dell’equo compenso” – peraltro si sa che l’espressione principio in sostanza può voler dire tutto e il contrario di tutto: qui comunque mi pare che vada intesa nel senso di regola generale. Ora, leggendo queste disposizioni – che manco a dirlo sono scritte abbastanza malamente – viene da pensare che, quando viene richiamato il principio/regola generale dell’equo compenso, si vuole fare riferimento solo a quanto è previsto nel comma 2 dell’art.13-bis, secondo cui, nei rapporti con i cosiddetti contraenti forti, si considera equo solo il compenso che rispetta i parametri ministeriali: e ciò perché a ben vedere le altre formule dell’art.13-bis sono riferite all’altra nozione di cui si legge nel titolo dell’articolo, ossia le clausole vessatorie, e dunque la convenzione che viene stipulata tra professionista e impresa – che l’art.13-bis riguardi due diverse nozioni mi pare lo ritenga anche Salvatore Monticelli in un articolo su L’equo compenso dei professionisti fiduciari che si può leggere sul n.2/2018 de Le nuove leggi civili commentate.

Sicché per le pubbliche amministrazioni la regola dell’equo compenso in sostanza dovrebbe consistere nel rispetto dei parametri ministeriali. Vedremo dunque nei prossimi anni come si orienterà la giurisprudenza. Per concludere vorrei però ricordare che a proposito dell’equo compenso nella giurisprudenza amministrativa non mancano pronunce che vanno ben al di là dell’orientamento di cui abbiamo appena detto, e che, magari passando attraverso ragionamenti che sembrano ascrivibili al creazionismo giurisprudenziale di cui ci parla Pier Luigi Portaluri ne La cambiale di Forsthoff, giungono a risultati un poco paradossali.

Il che avviene in particolare nella sentenza 11411/2019 del T.A.R. Lazio, che si è trovata a giudicare della rispondenza o meno alla regola dell’equo compenso di una procedura comparativa avviata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Nella sentenza 11411 si legge che la procedura era intesa a cercare “un supporto tecnico ad elevato contenuto specialistico di professionalità altamente qualificate per svolgere consulenze … sul diritto nazionale ed europeo societario, bancario e dei mercati e intermediari finanziari, in vista anche dell’adozione o integrazione di normative primarie e secondarie, ai fini, tra l’altro, dell’adeguamento dell’ordinamento interno alle direttive e regolamenti comunitari. Detto avviso era diretto ad esponenti del mondo accademico e professionisti. Ed infatti, quale requisito di ammissione, veniva richiesta <consolidata e qualificata esperienza accademica e/o professionale documentabile (di almeno 5 anni), anche in ambito europeo o internazionale, negli ambiti tematici del diritto societario, bancario, pubblico dell’economia o dei mercati finanziari o dei principi contabili e bilanci societari; lingua inglese fluente>”. Insomma, un incarico di tutto rispetto, dato che riguardava addirittura l’adeguamento del diritto italiano a quello eurounitario (o europeo, etc.) in diverse materie, che nei programmi universitari in genere sono oggetto di insegnamenti diversi (diritto societario, diritto bancario, diritto dei mercati e degli intermediari finanziari), per il quale era richiesta un’esperienza ancora una volta di tutto rispetto, almeno quinquennale, in dette materie – oltre alla conoscenza dell’inglese, che ovviamente non poteva essere altro che “fluente”. Ma questo incarico doveva essere svolto a titolo gratuito.

Il T.A.R. Lazio ha risolto la questione facendo leva sul fatto che nell’ordinamento vigente l’avvocato può svolgere la propria attività professionale anche a titolo gratuito. In effetti l’art.13 della solita legge forense del 2012 si apre affermando nel primo comma che “l’avvocato può esercitare l’incarico professionale anche a proprio favore. L’incarico può essere svolto a titolo gratuito”. Il primo periodo detta una regola pacifica già prima del 2012 – ma che veniva applicata di rado, dato il vecchio detto che qualifica in termini ben poco lusinghieri il cliente dell’avvocato che difende sé stesso. Il secondo invece risolve una volta per tutte una questione che quand’era vigente l’inderogabilità delle vecchie tariffe forensi non era del tutto chiara – e in questo modo è ormai da un decennio che almeno mi sento più tranquillo quando assisto o difendo gratuitamente (l’elenco che segue non è tassativo) parenti, amici, colleghi avvocati che lavorano nella mia città (assistere gratuitamente i colleghi che si conoscono è una vecchia regola di cortesia degli avvocati di provincia), associazioni benefiche, soggetti che per varie ragioni si trovano in condizioni più o meno drammatiche o disagiate, e che non meritano di vedere aggravato il loro dramma o disagio dalla parcella di un avvocato.

Il giudice capitolino infatti ha sostenuto che la regola dell’equo compenso “deve … intendersi nel senso cheladdove il compenso in denaro sia stabilito, esso non possa che essere equo”, ma che “nulla impedisce, tuttavia, al professionista, senza incorrere in alcuna violazione, neppure del Codice deontologico, di prestare la propria consulenza”. E ha soggiungendo che il professionista “può invece … trarre vantaggi di natura diversa, in termini di arricchimento professionale legato alla partecipazione ad eventuali tavoli, allo studio di particolari problematiche ed altro, nonché quale possibilità di far valere tutto ciò all’interno del proprio curriculum vitae”.

Il ragionamento è lineare, e all’apparenza anche perfettamente logico – e peraltro nella giurisprudenza amministrativa non è privo di precedenti, come ci dice Anna Rota nel commento alla sentenza pubblicato sul n.1/2020 della Rivista italiana di diritto del lavoro. Sennonché esso si rivela essere una sorta di paralogismo se solo si considera in primo luogo che cozza un po’ troppo vistosamente con la ratio della regola dell’equo compenso. E in secondo luogo che, se l’art.13-bis della legge forense deroga alla regola, sancita nell’art.13, secondo la quale la pattuizione dei compensi è libera, a fortiori deroga anche alla regola, dettata da questa stessa disposizione, per cui gli incarichi degli avvocati possono essere svolti anche a titolo gratuito – anche perché è intuibile che, per affetto, cortesia, solidarietà o altruismo, si può voler far dono delle proprie competenze, e, soprattutto, del proprio tempo, ad amici, parenti, enti benefici, o al nostro prossimo che si trova nei guai; ma non si vede perché si debba (e si possa) volerlo fare a favore delle banche, delle assicurazioni, delle grandi imprese, o dei ministeri, che di affetto, amicizia, solidarietà, etc., non hanno granché bisogno.

Peraltro il riferimento alla possibilità di conseguire “arricchimenti professionali”, e a quella di far valere il lavoro gratuito “all’interno del proprio curriculum vitae”, con cui si chiude il ragionamento del T.A.R. Lazio, per certi versi mi pare anche abbastanza inquietante. Vedete, ho amiche, amici e conoscenti (tra i quali anche ex-studenti ai quali anni fa, in corsi di laurea diversi da quello di giurisprudenza, ho insegnato istituzioni di diritto pubblico) che sono dotati di lauree che hanno degli sbocchi occupazionali che si potrebbero definire un po’ problematici. E che dunque per anni e anni hanno continuato a vagare da un’azienda all’altra tra stage, tirocini, sostituzioni di maternità, e vari altri tipi di contratti a tempo determinato: in sostanza, una vita da precari, costellata appunto da offerte di sempre nuovi lavori precari, che vengono presentate dai funzionari dell’ufficio personale di questa o di quell’impresa sottolineando che il lavoro offerto – anche se temporaneo e sottopagato – è un’imperdibile occasione di arricchimento professionale, e, soprattutto,  (per riprendere l’espressione colloquiale che viene usata da coloro che si occupano delle c.d. risorse umane) “fa curriculum”.

Ora, lungi da me mettermi a fare discorsi da Addio mister Chips (di cui conosco solo la versione cinematografica del 1969, che per i miei gusti è decisamente troppo sdolcinata), però quando guardo i miei studenti del corso di giurisprudenza (il che, dopo un paio d’anni di lezioni “da remoto”, è un’esperienza tutt’altro che sgradevole) mi sentirei di augurare loro un destino migliore di quello di una vita da precario.

Anche perché la sentenza del T.A.R. Lazio che ho appena citato, a proposito della possibilità di svolgere l’attività forense gratuitamente, richiama sì il Codice deontologico forense in modo corretto. Ma riguardo all’asserita possibilità di far valere questo lavoro “all’interno del proprio curriculum vitae”, non considera che l’art.35 del Codice deontologico ha confermato la regola per cui “nelle informazioni al pubblico l’avvocato non deve indicare il nominativo dei propri clienti o parti assistite, ancorché questi vi consentano”. E così alla fine si scopre che per i laureati in giurisprudenza il lavoro gratuito non può neppure servire a “fare curriculum”.

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Poteri privati e diritto pubblico

Il Seminario di presentazione del n. 3/2021 della rivista Diritto Pubblico dedicato ai poteri privati si terrà Venerdì 6 maggio 2022 alle ore 14.30, nell’aula D4/1.15 del Campus di Novoli, via delle Pandette 35, Firenze.

Sarà possibile partecipare all’evento anche da remoto sulla piattaforma WebEx (pw, ove richiesta: uzKJWvpu243).

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Ordinamento del calcio e Stato di diritto

La Tavola Rotonda “Ordinamento del calcio e Stato di diritto” si terrà Mercoledì 6 aprile 2022 alle ore 17.00, sulla piattaforma Microsoft Teams.

Per partecipare è necessaria l’iscrizione entro il 04/04/2022, collegandosi all’indirizzo http://spisaweb.unibo.it/iscrizioni/. Verrà successivamente trasmesso un link via mail.

Per ulteriori informazioni: spisa-direzionesegreteria@unibo.it (mail); 051.2094053/35 (tel.).

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L’imparzialità amministrativa come diritto. Epifanie dell’interesse legittimo


Il convegno di presentazione della monografia “L’imparzialità amministrativa come diritto. Epifanie dell’interesse legittimo” si terrà Lunedì 11 aprile 2022 alle ore 15.30, presso la Biblioteca Pagliara, Via Suor Orsola 10, Napoli, con ingresso su invito.

Sarà possibile partecipare all’evento anche da remoto sulla piattaforma G-Meet e seguirlo in diretta all’indirizzo https://www.facebook.com/unisob/live.

Sarà presente l’Autore.

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G. Gardini, C. Tubertini, “L’amministrazione Regionale”, Torino, Giappichelli, 2022

GIANLUCA GARDINI, CLAUDIA TUBERTINI, L’amministrazione Regionale, Torino, Giappichelli, 2022.

Questo volume nasce anzitutto da una constatazione relativa alla produzione scientifica riguardante il diritto regionale. Sin da quando si è iniziato a riflettere sulla fisionomia e sulle funzioni delle Regioni, ossia ben prima della loro effettiva istituzione, l’attenzione della dottrina italiana si è concentrata, in massima parte, sul profilo costituzionale di questi enti: il potere legislativo regionale, l’autonomia statutaria, i rapporti tra le fonti, la forma di governo, e più in generale i limiti derivanti dall’innesto delle Regioni all’interno di uno Stato che aveva da poco, e faticosamente, raggiunto la propria unità politica. La riprova di ciò si può ottenere da una rapida disamina della letteratura giuridica in tema di Regioni, in massima parte alimentata da studiosi di diritto costituzionale e, per tradizione, delimitata dagli argini robusti – quantomeno nel nostro sistema giuridico e universitario – del relativo settore disciplinare. In quest’ottica, le Regioni sono state percepite principalmente come articolazioni istituzionali della Repubblica, nel loro rapporto di permanente tensione con il centro e con la spinta centripeta che da esso proviene, nell’ambito di una più generale riflessione sulla forma di Stato italiana e sui suoi elementi differenziali rispetto ai più consolidati ordinamenti federali.

Questo approccio ha finito per lasciare parzialmente in ombra un aspetto che ha assunto crescente importanza: la natura di grandi apparati amministrativi delle Regioni, che occupano una parte rilevante, in termini di competenze e mezzi, della vasta galassia delle pubbliche amministrazioni. La crescita costante delle dimensioni dell’apparato amministrativo regionale diretto e indiretto, sintomo evidente di una torsione amministrativa rispetto al modello politico originario, è divenuto un elemento chiave, che non può più essere ignorato né sottovalutato per comprendere a fondo il funzionamento reale del nostro ordinamento. La progressiva affermazione delle Regioni come enti di amministrazione oltre che come centri di produzione legislativa, la loro attitudine a proporsi come rappresentanti degli interessi generali della comunità regionale, il rapporto (non sempre agevole) con gli enti territoriali minori, impongono all’analisi scientifica un diverso approccio. Il difficile equilibrio tra poteri autonomi, la complessità dei livelli di governo compresenti all’interno nel medesimo ambito territoriale, la formazione di nuove organizzazioni per la rappresentanza e la cura degli interessi delle collettività, rappresentano oggi la ricchezza e, al tempo stesso, uno dei principali fattori di complessità dell’ammini­strazione italiana.

Un simile quadro è ben diverso da quello che si offriva ai Costituenti al momento di disegnare la fisionomia delle Regioni. Questa diversità ci ha spinto a proporre un’analisi dell’ordinamento regionale che pone al centro l’amministrazione nelle sue principali declinazioni (principi, organizzazione, attività, relazioni intersoggettive), pur senza trascurare la forma di governo e i tratti costituzionali delle Regioni, tradizionalmente oggetto dell’attenzione dottrinale. L’analisi si è concentrata prioritariamente sul­l’esperienza delle Regioni a statuto ordinario, tenendo però in considerazione anche le principali differenze (e le relative criticità) derivanti dalla loro coesistenza con le Regioni speciali.

La seconda ragione che ha ispirato questo lavoro è legata all’ondata di critiche che, negli ultimi dieci anni, ha investito e continua a investire le Regioni italiane.

A far data dall’inizio della violenta crisi finanziaria che, nel secondo decennio del XXI secolo, ha travolto l’economia globale, tutte le autonomie territoriali, incluse quelle regionali, sono state sottoposte a un ripensamento radicale, e l’intero fenomeno che va sotto il nome di decentramento autonomistico è stato messo in discussione nella propria ragione di esistenza.

Sferzati dalla crisi, gli Stati sono stati costretti a operare drastiche misure di razionalizzazione, che hanno determinato una massiccia fuga di investimenti e fiducia dalle autonomie in direzione del centro, in particolare verso gli esecutivi. Il fenomeno non ha riguardato solo l’Italia, ma l’in­tera Eurozona: osservando le riforme messe in atto in paesi come Grecia, Portogallo, Spagna, Francia, si percepisce in modo evidente il movimento in senso ascensionale del potere pubblico, che risale i diversi livelli di governo nella speranza di incontrare nello Stato un soggetto politico fornito di una visione unitaria, in grado di contenere la frammentazione delle sedi decisionali e di esercitare un controllo più efficace sulla spesa. Il «dilagante neocentralismo della legislazione della crisi» ha trovato in Italia un terreno particolarmente fertile, e il recupero da parte dello Stato di molte politiche, sia congiunturali che strutturali, già devolute alle autonomie territoriali, è divenuta la “ricetta nazionale” per la cura dei problemi economici del Paese. Le Regioni sono uscite fortemente indebolite dalla crisi, sia sul versante finanziario che nella loro capacità di legiferare, al punto che oggi molti sostenitori e promotori del regionalismo teorizzano, se non la riconfigurazione in apparati amministrativi privi di potestà legislativa, quantomeno un forte ridimensionamento del ruolo politico delle Regioni.

La battuta di arresto subita dal decentramento autonomistico non sfuma con l’attenuarsi del ciclo della crisi economica, ma viene anzi ulteriormente acuita e aggravata dall’emergenza sanitaria che si accende nel 2020, per la diffusione del virus Covid-19. Sin dall’esordio della Pandemia, molti studiosi e commentatori, con la stessa fermezza con cui in passato avevano sostenuto il progetto autonomistico, hanno evidenziato l’inadeguatezza del­l’articolazione dei poteri tra centro e periferia, nonché le eccessive differenziazioni regionali e locali (non solo nella sanità), considerate un intralcio per la guida unitaria del Paese dinanzi alle emergenze.

Tenendo conto di questi elementi, questo volume cerca di riportare il dibattito sulle Regioni e sul regionalismo entro binari più certi, più oggettivi e meno condizionati dall’emotività che inevitabilmente è associata al verificarsi di fasi storiche avverse. Alzando lo sguardo oltre il dato congiunturale, si è provato a ripercorrere la parabola istituzionale di questi enti, mettendo a confronto il progetto originario con l’immagine attuale che le Regioni proiettano nella società. Il giudizio comunemente diffuso sulle Regioni e sulla classe politica regionale, questa è stata la premessa del nostro ragionamento, è spesso acriticamente negativo, e le Regioni vengono solitamente ricordate più come centri di spesa – e di spreco – che come enti cui sono ormai da tempo intestati la regia e lo sviluppo delle politiche territoriali.

In realtà, gli Autori del volume ritengono che non sia possibile immaginare un ritorno al passato, ad uno Stato centralizzato e uniforme che dall’alto governa i territori, amministra le risorse, gestisce i servizi pubblici, cura l’interesse delle persone che abitano le diverse aree del nostro Paese.. I singoli, le collettività, le istituzioni, oggi, non potrebbero più immaginare se stessi senza le Regioni, perché il regionalismo contiene un’intuizione formidabile, vitale, che riempie di significati nuovi il concetto di cittadinanza, intercettando il bisogno di fondo delle comunità di praticare la democrazia rappresentativa nei territori e a partire da essi. Il fatto che il “tipo di Regione” sin qui realizzato, tanto al Nord quanto al Sud del Paese, non abbia corrisposto alle aspettative, non autorizza a scartare questo modello di amministrazione, bollandolo come inutile, ma deve semmai spingere ad avviare un processo di riforma e rifondazione del regionalismo. L’effi­cienza dei servizi pubblici, l’effettività delle prestazioni e la soddisfazione dei diritti dipendono in gran parte dalla capacità delle Regioni di trasformarsi in enti di governo, di assumere la funzione di agenzie per lo sviluppo dei territori, di fornire un indispensabile contributo per l’innova­zione delle regole. Senza le Regioni, questo è il senso ultimo dell’analisi svolta, viene meno la possibilità di realizzare il concetto stesso di democrazia.

All’esito di un lavoro di ricostruzione storica e giuridica, che ripercorre gli ostacoli, esogeni ed endogeni, che l’attuazione delle Regioni ha incontrato in questi cinquant’anni di esistenza, vengono formulate alcune proposte per una possibile rifondazione del regionalismo, inteso come spirito più che come architettura istituzionale. La speranza che anima quest’opera è quella di riaprire un dibattito costruttivo sulle Regioni, che non abbia come obiettivo ultimo quello di assimilarle alle altre autonomie territoriali attraverso un processo di mero downsizing di funzioni e apparati, ma di riportare questi enti al­l’originario ruolo di regia del sistema territoriale, contenendone gli eccessi di burocratizzazione e valorizzandone al contempo il profilo rappresentativo e democratico.

Gli autori

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Second digital day. At the roots of sustainability

Italian version

L’11 e il 12 marzo p.v. si svolgerà, in modalità webinar, il Convegno mondiale “Second Digital Day’22 (SDD’22), che, sulla scia della prima edizione (il First Digital Day’21), rappresenta il secondo momento di una serie di giornate digitali e globali che, tenute ogni anno, vedranno i più importanti rappresentanti di varie aree (accademica, giuridica, imprenditoriale, economica e socio-politica) ragionare e discutere sui più rilevanti e attuali temi giuridico-socio-economici.

L’obiettivo che, per tal via, ci si propone è quello di dare vita e corpo a un autentico Umanesimo digitale che possa avere una costante fonte di energia e diffusione in quella che è già stata, a livello planetario, la culla dello Umanesimo: Firenze.

La filosofia che è dietro questa iniziativa, che beneficerà anche della “sponsorizzazione morale” della Harvard Law School Association of Europe e che sarà sempre digitale, si coglie già nel titolo 

Die Jurnada Globalny de les Liberties Tecnologiche: Para a Digital Humanismus

che, nell’uso sincretico di sintagmi di otto lingue diverse (tedesco, spagnolo, russo, francese, italiano, portoghese, inglese e latino), vuole evidenziare, sin dal suo atto genetico, il carattere globale e pienamente aperto al dialogo delle culture che si pone alla base del Digital Day (DD)

English version

On 11 and 12 March 2022 the World Conference “Second Digital Day’22” (SDD’22) will be held, as webinar as usual. Indeed, in the wake of the first edition (the First Digital Day’21 – FDD’21), it represents the second edition of a series of digital and global days which, held every year, will have the most important representatives of various areas (academic, legal, entrepreneurial, economic and socio-political) as participants to reason on the more relevant and current legal-socio-economic issues.

The target of this global event is to structure an authentic digital Humanism that benefiting of a continuous source of energy can be spread all around the planet from the cradle of Renaissance: Florence.

The philosophy behind this initiative, which will also benefit of the “moral sponsorship” of the Harvard Law School Association of Europe, is already clear looking at its title

“DIE JURNADA GLOBALNY DE LES LIBERTIES TECNOLOGICHE: PARA A DIGITAL HUMANISMUS”

This syntagm is, indeed, the syncretic result of the use of eight different languages (German, Spanish, Russian, French, Italian, Portuguese, English and Latin), and it wants to highlight, since the beginning, the global character and oppenness to the dialogue of cultures. It is not by accident, that this feature is at the basis of any Digital Day (DD).

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Ripensare l’amministrazione pubblica al servizio del cittadino: problemi e prospettive

di Marco Bevilacqua

ABSTRACT: I recenti interventi del «governo legislatore»[1] testimoniano l’assenza di una vision di come dovrà essere l’amministrazione pubblica del futuro, e certificano invece l’apprensione di garantire l’efficiente gestione dei fondi derivanti dal NgEu. In luogo di una riforma in senso tradizionale, sarebbe opportuno un cambio di prospettiva affinché sia assicurato il diritto al buon governo.

L’esigenza di riformare la pubblica amministrazione costituisce, da almeno mezzo secolo, uno degli argomenti più discussi sia a livello mediatico che sul piano accademico. Ci si deve chiedere, invero, se l’amministrazione pubblica, così come è oggi strutturata, sia idonea a soddisfare i bisogni dei cittadini e soprattutto se, in situazioni emergenziali, sia in grado di fornire risposte celeri e adeguate.

Nel corso degli ultimi decenni si possono registrare diversi tentativi di apportare un miglioramento alla macchina dello Stato. Tuttavia è con la “riforma Bassanini” (1996-2001) che venne operato un significativo cambiamento dopo oltre cento anni di stazionamento della pubblica amministrazione. La riforma venne attuata in un contesto socio-politico in cui l’azione pubblica era governata dalla principale esigenza di ridurre il debito pubblico – che nel 1994 ammontava al 124,9% del Pil. La situazione drammatica di allora non sembra essere più grave di quella odierna, considerato che il rapporto debito pubblico/Pil per il 2020 si è assestato al 155,6%, mentre per il 2021 si è registrato un lieve calo (154,8%).

Con la riforma in parola si contribuì a gettare le basi per una rivoluzione culturale nella pubblica amministrazione perfomance-oriented, sostituendo all’approccio giuridico- formale, in cui contano solo regole e procedure, il servizio al cittadino-fruitore dell’attività amministrativa. Tuttavia, l’attività di ridefinizione del «dover essere»[1] d’intere organizzazioni pubbliche ha trascurato l’esigenza di accompagnarvi il riordino dei mezzi finanziari e la riqualificazione delle risorse umane.

La più recente “riforma Brunetta” del 2009 non fu così innovativa rispetto al precedente intervento normativo in quanto si limitò a recuperare princìpi già presenti nell’ordinamento, come quelli della performance e del merito, per porli nel prisma della responsabilità dei funzionari pubblici.

In parziale discontinuità con l’intervento normativo del 2009, la “riforma Madia” (2015-2017) confluì nel processo, particolarmente diffuso in Francia, detto di codificazione, di cui se ne rinviene traccia nei decreti di riordino dell’organizzazione amministrativa. Si pensi, ad esempio, al testo unico sulle società a partecipazione pubblica (d.lgs. n. 175 del 2016), al codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50 del 2016) e al codice della giustizia contabile (d.lgs. n. 174 del 2016). Tuttavia, a causa dei numerosi dubbi interpretativi, la giurisprudenza amministrativa e contabile è intervenuta, a più riprese, per porvi rimedio.

Con il Next Generation EU e con il conseguente Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, l’impellenza di rafforzare la capacità amministrativa dell’apparato burocratico è divenuta ancora più cogente. In tale ottica, il governo ha adottato il decreto-legge n. 80/2021, convertito nella legge n. 113/2021, su cui si rinvia al contributo pubblicato in questo Blog, di Antonella Bianconi, Ancora su PNRR e PA: Il Piano integrato (?) di attività e organizzazione. Si tratta, tuttavia, di un intervento normativo dettato dall’esigenza di porre fine a un’idea di pubblica amministrazione assente, inerte, lontana dalle esigenze dei cittadini, che non corrisponde interamente al vero. 

Il principale problema che attiene al PNRR, ad avviso di chi scrive, è quello gestionale, non già sotto il profilo delle ingenti risorse derivanti dai fondi europei – che di per sé costituisce un nodo alquanto complesso da sciogliere – bensì soprattutto rispetto ai singoli ambiti delle riforme e investimenti programmati. Permangono, infatti, molteplici dubbi circa l’adeguata separazione della politica dai processi decisionali. Ciò rileva al fine di scongiurare il rischio che i governi del futuro possano “stravolgere” quanto già progettato in precedenza. Purtroppo questo rischio è più concreto di quanto si possa immaginare, per due ordini di motivi: da un lato, l’instabilità politica che caratterizza il nostro Paese da più di un decennio; dall’altro, il disegno del sistema di governance del PNRR, che prevede una cabina di regia politica al centro e due snodi tecnici: la Segreteria tecnica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, a supporto diretto della cabina di regia politica e il Servizio centrale del PNRR presso il Ministero dell’economia e delle finanze, con un ruolo di coordinamento operativo generale e di punto di contatto unico con la Commissione europea.

In generale, le misure che il governo sta adottando in vista della gestione del PNRR sembrano siano volte a elidere la figura del «funzionario fannullone», in un inquadramento errato e miope dell’apparato burocratico.

Difatti, la burocrazia è una presenza inevitabile in ogni società organizzata. Si pensi all’iniziativa economica dei privati: se non si ponessero limiti e confini all’azione privata si rischierebbe di cadere in uno stato di anarchia in cui l’effettività della tutela dei diritti fondamentali risulterebbe fortemente compressa. Così descritta, la burocrazia assume la forma di controllo essenziale alla garanzia dei diritti fondamentali. 

Orbene, resta il problema, non di poco conto, di come riavvicinare l’amministrazione alle esigenze della collettività e non già a quelle del singolo amministrato.

Di recente, Carlo Cottarelli qualificò la pubblica amministrazione come un coacervo di procedure farraginose e complesse che contribuiscono a disegnare un apparato burocratico elefantiaco e lontano dai bisogni dei cittadini, avanzando alcune proposte di riforma. Ciò è evidentemente vero, ma non si può pretendere di riformare l’ordinamento burocratico con un solo intervento legislativo. La classe politica attuale risulta, in effetti, priva di una visione chiara di come dovrà essere la pubblica amministrazione del futuro. E ciò incide sull’esigenza di rimuovere gli ostacoli, economici e sociali, affinché possa essere garantita l’eguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 della Costituzione. 

Pertanto, quando si parla di riformare l’apparato burocratico in realtà si dovrebbe tenere a mente l’opportunità di garantire il diritto a una buona amministrazione, che implicitamente si ricava dalla lettura combinata tra l’art. 97, terzo comma, della Costituzione, l’art. 1, comma 1 della legge n. 241 del 1990, nonché l’art. 41 della Carta di Nizza. Queste norme debbono essere interpretate nell’ottica di assicurare certezza ed efficienza nei rapporti col cittadino. Più precisamente, la funzione pubblica assume il ruolo di depositaria della fiducia degli amministrati in quanto si ingenera automaticamente, nel rapporto Stato-cittadino, l’affidamento sull’impegno di perseguire l’interesse generale con imparzialità, efficienza, efficacia, economicità, ma soprattutto secondo l’etica ed equità.

Non può dirsi concretamente riuscito il tentativo di Franco Bassanini di portare al centro dell’attività amministrativa le esigenze del cittadino, in un contesto socio-economico-politico, come quello attuale, in cui il ritorno dell’intervento pubblico in taluni settori del mercato si è reso più pressante a fronte dell’inefficienze dei gestori privati.

Prima la crisi economica del 2008, poi quella dovuta all’emergenza epidemiologica da COVID-19, hanno dimostrato che taluni servizi debbono rimanere essenzialmente pubblici e che privatizzare non ne garantisce l’erogazione efficiente. Si pensi, a titolo esemplificativo, agli strumenti di partenariato pubblico-privato disciplinati dal d.lgs. n. 50 del 2016 (c.d. codice dei contratti pubblici): il fatto che gli enti locali possano affidare la gestione di un servizio essenziale a un privato, proponendogli a titolo di corrispettivo degli sconti fiscali (come nel baratto amministrativo) o altri “trattamenti di favore”, non è invero sintomo dell’inefficienza dell’azione amministrativa? 

Alla (rischiosa) tendenza a una massiccia privatizzazione dell’apparato burocratico debbono necessariamente corrispondere controlli più intransigenti sulla funzione pubblica assolta dai privati. Difficilmente si possono ritenere adeguati gli uffici di auto-controllo (o controlli interni) strutturati nell’ambito delle amministrazioni stesse, dato che sono ontologicamente privi di autonomia e indipendenza. 

In conclusione, l’efficienza della pubblica amministrazione non dipende solo da una riorganizzazione degli uffici, bensì anche dei mezzi finanziari. Sicché, per uscire dall’impasse, l’amministrazione non necessita di essere “distrutta” ma di essere riqualificata; non serve sostituire, semplificare o “tagliare”; occorre integrare. Ciò in quanto, le riforme di pubbliche amministrazioni da sole non basteranno: come anticipò Massimo Severo Giannini nel suo Rapporto del 1979, «occorrerà che [le riforme] siano accompagnate da modernizzazione delle leggi regolative dell’azione amministrativa[, affinché sia garantita] la pace tra pubbliche amministrazioni e cittadini. La pace, non la fiducia, perché questa non dipende da leggi».


[1] R. Cavallo Perin, Dalle riforme astratte dell’amministrazione pubblica alla necessità di amministrare le riforme, in Dir. pubbl., 1, 2021, p. 74.


[1] S. Cassese, Il governo legislatore, in Giorn. dir. amm., 5, 2021, p. 557 ss.

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Diritti individuali e “separatismo religioso”: qualche considerazione su una legge francese e un caso giurisprudenziale greco

di Marco Rizzuti

Introduzione

L’approvazione della recentissima legge francese “contro il separatismo religioso”, accompagnata da veementi polemiche, ha riproposto in tutta la sua attualità la dialettica storica e giuridica che contrappone, da un lato, le aspirazioni dello Stato moderno a imporre, anche e soprattutto nell’ambito dei rapporti familiari e successori, il rispetto dei principi di laicità ed eguaglianza, e, dall’altro lato, la resistenza opposta da ordinamenti particolari di comunità minoritarie connotate in senso religioso, oggi soprattutto quelle islamiche. Fino a che punto, dunque, le identità religiose di tali gruppi possono essere tutelate o devono invece soccombere per consentire all’ordinamento statale di proteggere effettivamente i diritti dei loro membri considerati come singoli individui? Una possibile risposta, non priva a sua volta di problematicità, ci può arrivare da un recente intervento della Corte EDU, che, pur essendo riferito a una peculiare vicenda greca, affronta questioni di rilievo molto più generale. Come vedremo, infatti, secondo i giudici europei certe forme di pluralismo giuridico a tutela delle comunità minoritarie sono ammissibili, purché sia però sempre garantito il diritto del singolo individuo di scegliere di non appartenervi.

La legge francese “contro il separatismo religioso”

Nella scorsa estate la vita politica francese è stata segnata dal dibattito, con significative ricadute anche internazionali, relativo all’adozione della Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, più nota come “legge contro il separatismo religioso”, dibattito che ha probabilmente superato in intensità pure quelli, certo non banali, che nelle stesse settimane riguardavano la prima introduzione del cd. passe sanitaire e la definitiva approvazione della nuova legge sulla bioetica. Il punto è che quello della (mancata) integrazione delle comunità religiose immigrate, ovvero essenzialmente di quelle islamiche, sembra aver assunto un rilievo fondamentale sia nel clima ormai quasi preelettorale in cui versa l’opinione pubblica d’oltralpe, sia ai fini della stessa tenuta geopolitica dello Stato francese e del suo moderno regime repubblicano. E proprio al rispetto dei principi fondamentali della Repubblica è infatti intitolata la nuova legge, formula che parrebbe avere quasi un sapore paracostituzionale in un contesto ordinamentale in cui la Costituzione vigente è molto più concentrata sul versante dello Stato-apparato. Non si tratta però di una dichiarazione di principi, ma di una serie di norme specifiche che mirano al ripristino della concreta osservanza dei valori repubblicani di eguaglianza e laicità in una serie di settori (servizi pubblici, istruzione, sport, rapporti con associazioni e fondazioni, esercizio dei culti), nonché alla repressione anche penale di fenomeni come l’hate speech, le mutilazioni genitali femminili, i matrimoni forzati, le “certificazioni” di verginità, etc. Tra le disposizioni specificamente dedicate all’eguaglianza tra uomo e donna rientrano poi varie norme che prendono di mira i rapporti familiari poligamici, sia impedendo l’immigrazione e soggiorno dei soggetti interessati sia denegando la rilevanza di tali rapporti ai fini previdenziali, ma ci sembra significativo osservare che questo capo della legge è aperto da un articolo che modifica il Code Civil in materia successoria.

Infatti, per i casi in cui a una successione transnazionale si applichi, in forza delle regole di diritto internazionale privato ormai uniformate a livello europeo, una legge straniera che non preveda la tutela dei figli come legittimari, si introduce un meccanismo che consente al figlio pregiudicato, o ai suoi aventi causa, di ottenere un prelievo compensativo sui beni relitti in Francia, mentre viene al contempo previsto un obbligo per il notaio di informare i legittimari lesi sul loro diritto di chiedere la riduzione delle liberalità poste in essere dal defunto. L’obbiettivo della novella, evidenziato dalla sua collocazione nella sistematica della legge, è evidentemente quello di intervenire in quelle situazioni in cui alla successione del de cuius immigrato si applica un diritto di matrice islamica che avvantaggi i figli maschi rispetto alle figlie femmine, e l’intento della riforma è per l’appunto quello di offrire a quest’ultime uno strumento che consenta un riequilibrio patrimoniale per mezzo del prelievo compensativo da realizzare sui beni relitti in Francia.

Un confronto con altri ordinamenti

Quello della conformità all’ordine pubblico internazional-privatistico degli effetti dell’applicazione di leggi successorie discriminatorie è un tema già ampiamente dibattuto anche in altri ordinamenti, come può dimostrare la vicenda evolutiva della giurisprudenza tedesca. In un primo e discusso caso, deciso dal Landgericht Hamburg il 12 febbraio 1991, si era ritenuta conforme con l’ordine pubblico l’applicazione della legge iraniana in parte qua lascia al figlio maschio una quota maggiore rispetto a quella della femmina, in quanto l’esito concreto appariva identico a quello che si sarebbe realizzato se il padre avesse lasciato per testamento l’intera disponibile allo stesso figlio maschio, come certamente sarebbe stato possibile sotto la legge tedesca. Sembrava dunque darsi per presupposta una piuttosto convinta adesione del de cuius ai valori dell’ordinamento di provenienza, assunto peraltro discutibile con riferimento a un’iniziale emigrazione spesso di matrice politica, conseguita ad esempio proprio all’avvento in Iran del nuovo regime islamico in luogo della deposta monarchia laicista. Successivamente però la giurisprudenza tedesca si è invece orientata nel senso di distinguere fra il potere del testatore di discriminare, evidentemente ammissibile anche alla stregua del diritto interno e invero di ogni diritto in cui si ammetta la successione testamentaria, istituto che ha senso in quanto consenta di prevedere una ripartizione in una qualche misura differenziata rispetto a quella che deriverebbe dall’applicazione delle quote ereditarie legali, e la diversa ipotesi di una norma straniera che sia essa stessa discriminatoria e come tale insanabilmente contrastante con l’ordine pubblico nazionale. E a questo punto è divenuta meno rilevante pure l’eventuale adesione del padre immigrato al sistema valoriale del Paese d’origine, paradossalmente oggi più probabile nel contesto delle migrazioni di massa di matrice economica e/o connessa a crisi umanitarie. D’altronde, l’inammissibilità della discriminazione successoria di determinate categorie di figli, come i naturali o gli adottivi, era già emersa con tutta la sua rilevanza in vari interventi della Corte EDU su cui non possiamo ora soffermarci.

La novità legislativa francese, con il suo retroterra problematico, non sono certo privi di interesse nemmeno dal punto di vista dell’ordinamento italiano, e non solo con riguardo a problemi specificamente connessi al diritto di famiglia dell’immigrazione quali appunto la questione delle famiglie poligamiche oppure il recente contrasto giurisprudenziale sugli effetti riconoscibili allo scioglimento del matrimonio per ripudio, ma anche con riferimento al nostro annoso dibattito sulla riforma della successione necessaria. Invero, si tende spesso a percepire la tutela dei legittimari come un gravame da ridimensionare, in quanto residuo di una concezione tradizionale della famiglia oppressiva dell’autonomia dei singoli e pregiudizievole per la libera circolazione dei beni. Sono quindi numerose le proposte di revisione legislativa intese a superare l’attuale assetto, ed è ampiamente accettato che le leggi straniere che non prevedano il livello italiano di tutela dei legittimari, ovvero quasi tutte quelle con cui può capitare di confrontarsi, non vadano considerate in quanto tali contrarie all’ordine pubblico. Alla luce della vicenda francese, che, come abbiamo visto, del contrasto all’applicazione di leggi successorie straniere carenti sul piano della tutela dei figli come riservatari ha fatto addirittura un baluardo dell’ordine repubblicano, forse un qualche ripensamento di siffatti assunti può rendersi opportuno. Anzitutto ne emerge rischiarata la stessa origine e ratio dell’istituto, che si imponeva, guarda caso proprio nella Francia rivoluzionaria e napoleonica, non già allo scopo di rafforzare il patriarcato tradizionale e i connessi legami di solidarietà, ma tutt’al contrario per abbatterli in nome dell’eguaglianza successoria di tutti i figli valorizzati come singoli individui, e non più funzionalizzati alle esigenze di continuità del patrimonio familiare dall’operare del maggiorasco e del fedecommesso oppure premiati o puniti a seconda del loro grado di obbedienza ai voleri del pater: è del resto ben noto l’aforisma per cui il partage égal sarebbe stato più efficiente della ghigliottina nel destrutturare le basi patrimoniali del potere delle grandi famiglie feudali. Ed è fondamentalmente alla stessa logica, se vogliamo giacobina, che si ispira la nuova legge repubblicana francese quando si propone di imporre così l’eguaglianza tra figli maschi e figlie femmine nelle successioni delle famiglie islamiche immigrate. Certamente, dunque, si possono nutrire le più ragionevoli perplessità sulla quantificazione delle quote di riserva nel sistema italiano, in particolare su quella abnorme del coniuge per non parlare dell’assurdità del separato che rimane legittimario, ma non riteniamo che ci si possa nascondere il rilievo anche costituzionale, e quindi d’ordine pubblico, della garanzia di un certo grado di eguaglianza successoria tra i figli, né la perdurante attualità di tale esigenza.

Ad ogni modo, il richiamo al nesso storico fra tali regole successorie e l’affermazione rivoluzionaria dello Stato moderno vale a porne ulteriormente in evidenza il rilievo nell’odierna dialettica francese, che vede scontrarsi la riaffermazione dell’ordine repubblicano laico e unitario con le istanze di pluralismo giuridico delle comunità religiose separate. La problematica travalica evidentemente i confini dei singoli sistemi giuridici e si pone oggi come uno dei grandi temi a livello globale. Può essere interessante considerare le recenti vicende di ordinamenti extraeuropei che avevano conservato una maggior dose di particolarismo premoderno a livello interno ma oggi avvertono l’esigenza di contrastarne alcune manifestazioni, sul piano anzitutto simbolico come nel caso della controversa legge israeliana sullo Stato-Nazione, che mira a costituzionalizzare l’identità ebraica, ovvero al livello concreto dell’operatività di certi istituti nel campo assai sensibile del diritto delle relazioni familiari, come nel caso della sentenza della Supreme Court of India del 22 agosto 2017, Shayara Bano vs. Union of India & Others, che ha dichiarato illegittimo lo statuto personale della minoranza musulmana in parte qua consente il ripudio per triplo talaq. In ambito europeo è invece, come si è visto, soprattutto il radicamento di comunità di origine migrante a dare risalto a queste tematiche, ma può essere interessante considerare come la Corte EDU, con la sentenza del 19 dicembre 2018, Molla Sali vs. Greece, abbia invece avuto occasione di intervenire per la prima volta ex professo in materia con riferimento a un frammento di particolarismo premoderno, estraneo alle vicende migratorie ma portato alla ribalta da un caso giudiziario greco che, ancora una volta, ci riconduce all’ambito del diritto successorio.

La posizione della Corte EDU

La peculiare vicenda riguardava un de cuius che aveva nominato sua erede universale la vedova, con un testamento in forma notarile conforme al Codice Civile greco, impugnato però dalle di lui sorelle in base alle regole islamiche che riservano loro i tre quarti dell’eredità. I giudici nazionali avevano finito per accogliere l’impugnativa in ragione dell’appartenenza degli interessati alla minoranza turca della Tracia Occidentale, cui risalenti Trattati internazionali avevano garantito la possibilità di continuare a vivere in Grecia soggetti, quanto alla materia familiare e successoria, non al diritto civile comune ma a quello musulmano, quasi come una sorta di fossile del pluralismo giuridico ottomano dei millet, per il resto spazzato via dalla pulizia etnica con lo “scambio dei popoli” e dall’affermazione dei moderni Stati nazionali con il loro monismo giuridico territoriale. La vedova adiva dunque la Corte di Strasburgo, facendo valere il carattere discriminatorio della lesione dei suoi diritti patrimoniali determinata dalla decisione dei giudici greci. Nel procedimento intervenivano anche alcune organizzazioni non governative, preoccupate non solo dalla peculiare vicenda greca ma soprattutto dai suoi riflessi ulteriori, specie con riguardo allo sviluppo dei tribunali arbitrali islamici nell’ambito di ormai radicate comunità immigrate nel Regno Unito (cioè in un contesto storicamente propenso, a suo tempo nella gestione delle colonie e oggi in territorio metropolitano, molto più verso il multiculturalismo comunitario che non verso l’assimilazione alla francese), e quindi essenzialmente interessate a ottenere una generale dichiarazione di incompatibilità dell’applicazione della sharia rispetto ai diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione EDU.

In questa prospettiva, dunque, il profilo più interessante della sentenza ha finito per essere rappresentato da ciò che la Corte non dice. I giudici europei, infatti, dopo aver atteso anni prima di pronunziarsi, non si sono espressi nel senso propugnato dagli intervenienti ma hanno condannato la Grecia per aver reso l’applicazione del diritto islamico necessaria a prescindere dalla sussistenza di una “voluntary basis”. Invero, nella prospettazione della vedova ricorrente il de cuius non era un musulmano osservante e redigendo un ordinario testamento secondo il diritto civile greco avrebbe implicitamente manifestato una volontà contraria all’applicazione della sharia nella vicenda ereditaria. La sentenza non pone dunque particolari problemi allo Stato greco condannato, in quanto poco prima della sua emissione l’ordinamento interno era stato riformato in maniera tale da rendere l’applicazione del diritto islamico per i musulmani traci solo opzionale, e attribuendo quindi alla connessa giurisdizione dei muftì un carattere sostanzialmente arbitrale. Da un punto di vista europeo però l’impatto è notevole, in quanto, come è stato evidenziato dai commentatori più critici, la sentenza sembrerebbe aver così indirettamente legittimato l’applicazione della sharia in Europa laddove quella “voluntary basis” ci sia, come può appunto accadere in ipotesi di rilevanza internazional-privatistica, a seguito poniamo di un atto di optio legis in favore di un ordinamento straniero, oppure anche in situazioni puramente interne, a seguito dell’elaborazione nel seno delle comunità immigrate di autonomi ordinamenti non statuali, come nel caso dei tribunali arbitrali islamici britannici. Beninteso, nel caso di specie la Corte non aveva ragione di porsi problemi ulteriori a quello affrontato, anche perché il contenzioso che aveva dinanzi non poneva evidentemente problemi di eguaglianza di genere, essendo tutte donne le litiganti, né chiamava in causa altri principi di fondo, in quanto il conflitto culturale era semmai tra una prevalente rilevanza successoria del parentado d’origine, tipica di società premoderne, e la valorizzazione occidentale della libertà testamentaria e della famiglia nucleare, profili che per l’appunto possono non apparire attinenti alla sfera dei valori irrinunziabili. Peraltro, in una successiva risoluzione dell’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa emergeva invece un ben diverso approccio, nel senso di un dichiarato contrasto fra la Convenzione EDU e le regole islamiche in materia familiare e successoria, ma il rilievo meramente politico di tale atto beninteso nulla toglie alla rilevanza giuridica della posizione della Corte, anzi per certi aspetti la mette ancor più in risalto. Secondo l’argomentazione dei giudici europei, dunque, uno Stato può legittimamente prevedere l’applicazione di un diritto particolare a una minoranza religiosa allo scopo di meglio proteggerla, ma dovrà allora riconoscere agli individui che ad essa appartengano il diritto di optare invece per l’applicazione del diritto comune, onde evitare che risultino violati i loro fondamentali diritti alla libera autoidentificazione e alla non-discriminazione. In altri termini, e per richiamare il dibattito francese da cui abbiamo preso le mosse, nella prospettiva che parrebbe essere stata fatta propria da Strasburgo un “separatismo religioso” potrebbe pure avere una valenza positiva, anche come strumento di mediazione culturale, ma il punto essenziale diventa il diritto del singolo individuo di scegliere di non appartenere alla “comunità separata” in questione, e l’effettiva garanzia di questo diritto da parte dello Stato, specie con riguardo ai soggetti più vulnerabili. E non è affatto detto che tale garanzia non possa passare proprio per un certo grado di riconoscimento di determinati istituti alieni all’ordinamento statuale, come nel caso della recentissima pronunzia, non a caso francese (Cass. Civ. 1re, 17 novembre 2021, n° 20-19.420), che apre al riconoscimento di una qualche efficacia del matrimonio poligamico celebrato all’estero, allo scopo di consentire alla seconda moglie di agire per il divorzio e le connesse tutele.

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L’eccesso di velocità nelle recenti riforme legislative: la legge n. 156/2021 e la predisposizione del decreto sugli autovelox

di Benedetta Vivarelli

Un nuovo tassello va ad aggiungersi nel panorama della legislazione sulla circolazione stradale. Anzi, a dire il vero i tasselli sono due: uno vigente, l’altro ancora potenziale. Il riferimento è, da un lato, alla recente riforma normativa entrata in vigore a novembre del 2021 con la legge n. 156, che ha introdotto rilevanti novità nel Codice della Strada, e dall’altro lato al decreto di riforma degli autovelox, che dovrebbe vedere la luce nei primi mesi di questo nuovo anno.

Molteplici sono i profili di cambiamento introdotti dalla riforma, ma quello che emerge in prima battuta è l’implementazione dei principi ispiratori dell’intera disciplina del Codice della Strada: alla tutela della sicurezza sono adesso equiparate la tutela della salute delle persone e dell’ambiente nella circolazione stradale, quali “finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato” (art. 1 Codice della Strada). Ciò, tuttavia, non costituisce un’asserzione meramente teorica o ideologica, ma trova sfogo concreto in istituti e articoli ben determinati, modificati o riscritti per valorizzare e perseguire le finalità suddette.

Soffermandosi, in questa sede, sugli aspetti collegati al tema dell’eccesso di velocità, si osserva che la novella legislativa ha in parte modificato gli oneri a carico degli enti coinvolti nell’accertamento delle relative violazioni (art. 142, comma 12quater Codice della Strada).
Più nel dettaglio, agli enti locali, al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’Interno è adesso imposta la pubblicazione telematica della relazione annuale sui proventi derivanti da sanzioni per violazione di limiti di velocità (oltre che più in generale sui proventi derivanti dall’accertamento di violazioni del Codice della Strada); la stessa relazione deve altresì illustrare gli interventi connessi all’utilizzo di tali risorse.

Nello stesso senso rileva la nuova definizione di utente vulnerabile della strada (art. 3, comma 1, n. 53bis Codice della Strada), comprensiva di categorie di soggetti a cui il Legislatore dedica una tutela particolare dai pericoli connessi alla circolazione stradale.
Come spesso accade in altri settori, le anzidette modifiche derivano, in larga misura, dall’ordinamento europeo, ove il problema della sicurezza stradale assume sempre più rilievo anche in un’ottica di integrazione ed omogeneità tra gli ordinamenti degli Stati membri.

L’inosservanza dell’obbligo suddetto comporta una riduzione del 90% della percentuale dei proventi spettanti agli enti locali.
Si tratta, in linea generale, di una modifica diretta a incrementare gli obblighi di trasparenza delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei privati. Tuttavia, nel settore specifico in esame, a tale riforma può essere attribuito un significato ulteriore e più forte: l’accesso da parte di ogni cittadino ai dati sui proventi di violazioni dei limiti di velocità configura una volta per tutte i controlli, specie se derivanti da autovelox, quali strumenti a tutela della sicurezza stradale.

Si tenga conto, in questa prospettiva, che per legge le somme connesse alle sanzioni per violazione dei limiti di velocità devono essere impiegate dagli enti per interventi di manutenzione e messa in sicurezza delle infrastrutture stradali e dei relativi impianti, oltre che al potenziamento delle attività di controllo.

Ognuno, pertanto, con il semplice accesso al sito internet dell’ente (o del Ministero) potrà verificare l’effettivo impiego delle cifre anzidette secondo le destinazioni di utilità pubblica imposte dalla legge.

E veniamo adesso all’altro tassello citato, e quindi alla novità de jure condendo.
Dopo anni di attesa il Governo ha recentemente annunciato l’elaborazione entro i primi mesi del 2022 di un decreto sui sistemi di rilevazione automatica della velocità: la bozza dovrà essere sottoposta alla valutazione della Conferenza stato-città-autonomie locali.
Il testo normativo è ancora in fase di scrittura, ma il Ministero delle Infrastrutture ha anticipato alcuni dei principali profili di intervento.
In via preliminare è prevista una valutazione di adeguatezza dei limiti di velocità vigenti, ad opera degli enti gestori stradali: tale operazione sarebbe prodromica all’installazione dei dispositivi automatici di rilevazione della velocità.
Per quel che attiene, più specificamente, gli autovelox, l’intervento normativo si propone di individuarne in modo chiaro e omogeneo le regole di collocazione e di utilizzo.
Secondo le prime anticipazioni ministeriali, il posizionamento delle postazioni fisse di rilevazione della velocità dovrà essere concertato con il coordinamento tra i diversi organi di polizia preposti al controllo per scongiurare sovrapposizioni, interferenze e pluralità di sanzioni nell’ambito del medesimo tratto stradale.
In quest’ottica, il decreto avrà l’obiettivo di superare le attuali criticità connesse alla collocazione degli autovelox, peraltro oggetto di ampio contenzioso giudiziario.
Ad oggi, queste sono le sole informazioni che sono emerse.

A uno sguardo attento, tuttavia, non può sfuggire che le criticità dei sistemi di rilevazione automatica della velocità non sembrano limitarsi all’installazione degli apparecchi, ma investono, altresì, le procedure di approvazione e omologazione, nonché la disciplina sulla segnalazione degli stessi.

Quanto al primo profilo, l’installazione di nuovi dispositivi di misurazione della velocità segue una procedura eccessivamente complicata: è prevista infatti l’adozione di un decreto prefettizio con cui individuare le strade, diverse dalle autostrade o dalle strade extraurbane principali, in cui installare i dispositivi. E ciò sulla base di parametri quali il tasso di incidentalità, le condizioni strutturali, plano-altimetriche e di traffico per le quali non è possibile il fermo di un veicolo senza arrecare pregiudizio alla sicurezza della circolazione, alla fluidità del traffico o all’incolumità degli agenti operanti e dei soggetti controllati.

Quanto al secondo aspetto, gli apparecchi dedicati alla misurazione della velocità sono solitamente approvati e non omologati dal Ministero e tale circostanza contrasta con la legislazione che sul punto presenta ambiguità interpretative. Sulla distinzione tra omologazione e approvazione si è peraltro formato un ampio contenzioso, fondato sull’invalidità delle sanzioni elevate da dispositivi di misurazione della velocità non omologati, ma semplicemente approvati. Quanto, infine, alla segnalazione, il vigente obbligo di presegnalamento e visibilità delle postazioni di controllo per la misurazione della velocità costituisce una limitazione all’effetto deterrente e preventivo del controllo della velocità. Oltre a ciò, è la stessa formulazione delle previsioni relative alla segnalazione ad aver generato un ampio contenzioso: in esse sono infatti disciplinati nei dettagli le caratteristiche (grafiche, di misura, di collocazione) dei segnali, nonché le distanze tra i segnali e i dispositivi. Ogni minima divergenza da siffatti modelli legali comporterebbe illegittimità della sanzione.

Con la conseguenza che i contenziosi instaurati – e la relativa giurisprudenza che va consolidandosi – finiscono per tutelare chi, pur avendo violato le regole della circolazione stradale, sfrutta a proprio vantaggio i cavilli della legge. Un risultato paradossale e palesemente in frizione con le finalità di sicurezza preventiva a cui è improntato il Codice della Strada.

Emerge, dalle brevi notazioni esposte, che il comune denominatore su cui sarebbe auspicabile un intervento legislativo è soprattutto l’estrema complessità e stratificazione delle discipline e delle procedure attualmente vigenti.
Non resta quindi che attendere l’annunciata emanazione del decreto ministeriale, con l’auspicio che con esso vengano risolte le più gravi problematiche attuali che rendono complesso l’utilizzo degli autovelox per un’effettiva funzione di tutela preventiva.

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Chi di self-preferencing ferisce, di self-preferencing perisce: così l’AGCM ha condannato Amazon per abuso di posizione dominante

di Anna Licastro

ABSTRACT: Non puoi spingerti oltre. È questo il monito che reca con sé la decisione di 250 pagine con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito, AGCM) ha sanzionato Amazon per abuso di posizione dominante, condannandola a pagare oltre 1 miliardo di euro (1.128.596.156,33, per essere precisi).
L’AGCM ha ritenuto che la posizione di dominanza guadagnata nel mercato dell’e-commerce sia stata strategicamente utilizzata dall’ecosistema digitale per favorire illecitamente il proprio servizio di gestione, spedizione e consegna della merce (denominato «Logistica di Amazon» o «Fulfillment by Amazon») nonché limitare la libertà di scelta dei venditori terzi su Amazon.it rispetto alla possibilità di scegliere operatori di logistica esterni alla società. Si è trattato, dunque, di self-preferencing, o per meglio dirla all’italiana, di trattamento preferenziale.

AGCM vs AMAZON: le origini.

Il 10 aprile 2019 l’AGCM deliberava l’avvio del procedimento istruttorio (provvedimento n.27623) a carico di Amazon perché nella doppia veste di intermediario online e di venditore di prodotti e servizi propri avrebbe conferito « unicamente ai sellers che aderiscono al servizio di logistica offerto da Amazon stessa vantaggi in termini di visibilità della propria offerta e di miglioramento delle proprie vendite sul marketplace Amazon.com, rispetto ai venditori che non sono clienti di Logistica di Amazon».
In sostanza, l’Autorità sospettava che l’elevata quota di mercato della società digitale conquistata nel settore del commercio elettronico fosse indice di una posizione di forza tale da renderla un partner obbligato per i suoi retaliers e danneggiare gli operatori concorrenti nel servizio di logistica per e-commerce. Sospetto più che fondato. La decisione su questo punto è dirimente perché ha ribadito ciò che era già stato sostenuto con l’avvio del istruttoria.
La condotta di Amazon è da qualificarsi come trattamento preferenziale da intendersi con tale termine quel comportamento mediante cui i gestori delle piattaforme online favoriscono i propri prodotti o servizi, a discapito dei concorrenti. In tal senso, anche la proposta di Regolamento UE «Digital Markets Act» (noto anche con l’acronimo DMA) – approvata in plenaria dal Parlamento Europeo il 15 dicembre scorso – che all’articolo 6, lett. d) vieta forme di ingiusto favoritismo, obbligando i giganti dei mercati digitali ad astenersi dal garantire, nel posizionamento online (c.d. ranking), un trattamento più favorevole ai propri servizi e prodotti rispetto a quelli analoghi offerti da società terze.
Nella vicenda in esame, le indagini hanno accertato che la società ha indotto i venditori terzi ad adottare il proprio servizio di logistica, preferendolo a quello di operatori concorrenti, pena l’esclusione da vantaggi esclusivi, danneggiando così anche le piattaforme concorrenti di commercio elettronico, come Ebay, non in grado di offrire la stessa visibilità e gli stessi benefici.

Come costruire un ecosistema digitale che guadagni la market leadership nell’e-commerce.

Facciamo un passo indietro e vediamo come opera l’ecosistema concepito nel lontano 1994 da Jeff Bezos.
Innanzitutto, va premesso che Amazon come operatore del commercio elettronico incarna alla perfezione quella particolare tipologia di piattaforma informatica denominata marketplace. Si tratta di piattaforme a due versanti in grado di favorire l’incontro fra la domanda di beni da parte dei consumatori e l’offerta dei venditori. L’intermediazione all’interno dello spazio virtuale costituisce un mero servizio di base che la società offre, ma il numero e la tipologia di servizi si è notevolmente allargata col tempo. Difatti, ai venditori che si iscrivono sulla piattaforma, previo pagamento di una quota di iscrizione, Amazon offre una pagina prodotto che è il primo luogo in cui i clienti possono venire a conoscenza delle offerte e il perfetto abbinamento delle preferenze dei consumatori ai prodotti offerti dai venditori (servizi di listing & matching). In aggiunta, la possibilità di concludere la transazione senza essere reindirizzati sul sito web del venditore, sempre previo pagamento al marketplace di una commissione sul valore della medesima (servizi di selling) ed infine, il servizio di logistica Fulfillment by Amazon (in seguito, FBA).
Ai consumatori non viene chiesto di pagare nulla, ma per i mercati data-driven è sempre valida la celebre frase del documentario The Social Dilemma: «Se il servizio è gratis, il prodotto sei tu» o meglio, lo sono i tuoi dati.
Tralasciando questo aspetto, seppur essenziale nella costruzione delle barriere all’ingresso per i mercati digitali e venendo ai vantaggi, la società ha offerto ai consumatori che acquistino sulla piattaforma la possibilità di avvalersi di un’ampia scelta di prodotti, prezzi bassi, semplicità e rapidità di acquisto, affidabilità delle vendite, consegne accurate e transazioni immediate. Vi è più. È stata prevista anche la possibilità di tutelare i propri diritti, laddove questi fossero stati lesi, mediante la presentazione di reclami ed un apposito meccanismo di risoluzione arbitrale online delle controversie. Sembrerebbe il paese dei balocchi per venditori e consumatori, ma come ben insegna il famoso romanzo di Collodi, a credervi c’è rischio di diventare asini.
L’istruttoria, conclusasi con la condanna della società californiana, ha dimostrato che il sistema congegnato dal conglomerato per alterare la concorrenza e guadagnare la market leadership nel settore dell’e-commerce poggia su un legame a doppio filo fra l’utilizzo del servizio di logistica di Amazon e l’accesso ad un insieme di vantaggi esclusivi per ottenere visibilità e migliori prospettive di vendita sulla piattaforma, concessi unicamente ai venditori terzi che decidano di acquistare il servizio « facoltativo » di logistica, divenendo così retailers FBA.

La decisione.

Al fine di dimostrare tale legame, l’istruttoria ha concentrato la sua attenzione sul meccanismo di funzionamento di Amazon FBA definito come un servizio di logistica completo in grado di offrire:
a) stoccaggio e gestione dell’inventario del venditore, con evasione degli ordini ricevuti, conseguente imballaggio ed etichettatura presso i centri di distribuzione Amazon (c.d. fulfilment centre);
b) spedizione, trasporto e consegna;
c) gestione dei resi;
d) assistenza ai clienti.
L’Autorità ha evidenziato, inoltre, che ad oggi non vi sono operatori del settore che siano in grado di proporre sul mercato un servizio simile «in termini di completezza, estensione e integrazione con la piattaforma». Si tratta, dunque, di un meccanismo irreplicabile proprio in ragione «dell’integrazione verticale tra marketplace e logistica e dell’elevato numero di vendite realizzate dai retailers terzi sulla piattaforma», che consente solo al colosso dell’e-commerce di offrire un servizio di logistica monocanale ossia in grado di gestire ed evadere solo ordini provenienti da Amazon.it. . Gli operatori di logistica concorrenti possono proporre unicamente un servizio multicanale perché, privi della forza economica dell’ecosistema digitale, sono costretti ad evadere gli ordini che derivano da altri canali di vendita, come il sito e-commerce o altri marketplace (ad esempio Ebay) in cui il venditore si è registrato per l’offerta dei prodotti.
C’è da notare che il riferimento all’integrazione verticale tra marketplace e logistica pone l’accento sulla struttura verticalmente integrata che connota ogni tipo di piattaforma digitale. Nel caso specifico, sta ad indicare che Amazon ha conquistato un potere di mercato assoluto nel settore dell’intermediazione ed è stata in grado di sfruttarlo sapientemente mettendo in atto comportamenti anticompetitivi escludenti, per guadagnare un vantaggio competitivo sui concorrenti anche laddove dominante non era, ossia nel mercato dei servizi di logistica.
L’effetto escludente della condotta si è realizzato nei riguardi dei fornitori di servizi di logistica concorrenti e si è concretizzato nel momento in cui ha consentito esclusivamente ai venditori iscritti al servizio FBA di conseguire una serie di benefici:
a) non essere inclusi nelle metriche di valutazione delle performance cui, invece, sono sottoposti i venditori non-FBA su Amazon.it, per ognuna delle quali sono state stabilite arbitrariamente soglie critiche il cui superamento può addirittura comportare la sospensione dei privilegi di vendita o il cambio dei fornitori dei servizi di logistica;
b) ottenere l’etichetta Prime al fine di vendere con più facilità ai consumatori aderenti all’omonimo programma di fidelizzazione di Amazon Prime che permette agli abbonati di usufruire, senza costi aggiuntivi, di una consegna rapida che può avvenire nello stesso giorno dal perfezionamento dell’ordine;
c) guadagnare la Buy Box e, dunque, maggiori probabilità che l’algoritmo FMA (Featured Merchant Algorithm) selezioni il proprio prodotto per l’Offerta in Vetrina, ciò comportando la visualizzazione della stessa nel riquadro posto in alto a destra da cui il consumatore può perfezionare l’acquisto direttamente, senza dover visualizzare le altre offerte;
d) partecipare ad eventi-pilastro organizzati da Amazon, come il Black Friday, Prime Day, Cyber Monday durante i quali il numero dei visitatori sul marketplace è maggiore e la possibilità di presentare offerte speciali viene concessa solo ai venditori in possesso dell’etichetta Prime.
È evidente che conseguire questi vantaggi avrebbe significato per i venditori ottenere una maggiore visibilità sulla piattaforma ed aumentare il volume delle proprie vendite. Dunque, perché rinunciare, si saranno domandati. D’altronde, Amazon gli stava offrendo la possibilità di incrementare le vendite e se avessero fatto diversamente avrebbero rischiato di non poter accedere a vantaggi considerevoli per i propri introiti. Come ricordato dal Regolatore italiano, il rapporto fra venditori FBA e utenti Prime è di stretta interdipendenza ed è plasmato sugli effetti di rete tipici di ogni mercato online a due versanti. Tuttavia, non è stato considerato (oppure se lo si è fatto, si è scelto di adeguarsi) che il prezzo chiesto in cambio da Amazon sarebbe stato alto, perché la strategia abusiva ha sacrificato la libertà di scelta dei venditori indipendenti che, per effetto del trattamento preferenziale – ben celato dietro la promessa dei vantaggi esclusivi – hanno rinunciato a scegliere altri operatori di logistica, magari più adatti alle proprie esigenze; rendendo, di fatto, la piattaforma online controparte commerciale obbligata.
Nel condannare Amazon per trattamento preferenziale, l’AGCM ha ritenuto che l’integrazione verticale è stata per Amazon un punto di forza irrinunciabile nella corsa alla monopolizzazione del mercato dei servizi di intermediazione, mentre per gli operatori concorrenti di logistica per e-commerce ha rappresentato un connubio mortale.
Riguardo al primo aspetto, la condotta escludente ha accresciuto il divario tra il potere di Amazon e quello dei marketplace concorrenti perché i venditori che hanno adottano la logistica della società sono stati scoraggiati dall’offrire i propri prodotti su altre piattaforme. Difatti, godevano di una visibilità che le altre infrastrutture digitali non erano in grado di offrire, non venivano giudicati in base alle loro performance e per di più non dovevano supportare la duplicazione dei costi connessi all’integrazione di diversi magazzini e corrieri. In tal modo, Amazon ha raggiunto la super dominanza nel mercato dei servizi di intermediazione stracciando la concorrenza di altre piattaforme e-commerce.

Avuto riguardo al secondo aspetto, la strategia abusiva ha ridotto la capacità competitiva e l’equilibrio concorrenziale nel mercato della logistica. Forse, verrebbe da domandarsi, nel tentativo di conquistare anche questa parte del mercato? Il forse è d’obbligo, perché la decisione che ha sanzionato Amazon non si è spinta sino a questo punto. D’altro canto, non sarebbe errato ritenerlo visto che, seppur velatamente, si sarebbe mossa in tale direzione la recente sentenza con cui la Corte Generale dell’Unione Europea ha confermato per intero la sanzione comminata dalla Commissione Europea a Google per aver favorito il suo servizio di comparazione dei prezzi «Google Shopping», nel mercato della ricerca generica in cui detiene una posizione di dominanza assoluta.
L’ultimo tassello di quella articolata vicenda concerne l’imposizione ad Amazon di misure comportamentali con conseguente affidamento ad un soggetto terzo (monitoring trustee) il compito di verificarne il rispetto. Amazon dovrà definire e pubblicare standard di evasione degli ordini richiesti uguali per tutti i venditori terzi in modo tale da qualificare tutte le offerte con etichetta Prime al fine di garantire un eguale trattamento a tutti i retaliers. Inoltre, dovrà astenersi da ogni forma di intermediazione e gestione diretta del rapporto commerciale fra venditori ed operatori di logistica concorrenti, lasciando le parti libere di concordare tariffe ed altre condizioni contrattuali.

La ormai arcinota critica alle decisioni contro le piattaforme digitali e la «pia» difesa di Amazon.

Dal canto suo Amazon ha contestato la decisione ritenendo che gli obblighi imposti siano ingiustificati e sproporzionati ed ha annunciato – ma c’era da aspettarselo – che presenterà ricorso. La critica mossa al provvedimento da parte di Amazon è ormai arcinota perché è quella che i signori della rete fanno valere più spesso.

In primo luogo, sostengono che le sanzioni irrogate dalle Autorità della Concorrenza siano eccessive. Ebbene, non sembra esserci nulla di eccessivo, visto che per una delle società più redditizie al mondo un miliardo di euro rappresenta un’inezia. Si pensi che a luglio 2020 il Time riportava che Jeff Bezos (oramai ex CEO di Amazon) aveva aumentato il suo patrimonio in un solo giorno di 13 miliardi di dollari. Tralasciando tale aspetto, la sanzione non sembra ingiusta, bensì in punto di diritto si rileva che l’AGCM si è attenuta alla legge ed a quanto sancito all’articolo 15, comma 1 bis della Legge n.287/1990 a mente del quale «Tenuto conto della gravità e della durata dell’infrazione, dispone inoltre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa». Verrebbe da dire da grandi volumi di fatturato derivano grandi sanzioni.

In secondo luogo, la società, a propria discolpa, ha voluto far emergere il suo ruolo di volano nella crescita economica del Paese ed ha dichiarato: «Investiamo costantemente per sostenere la crescita delle 18mila piccole e medie imprese italiane che vendono su Amazon e forniamo molteplici strumenti ai nostri partner di vendita, anche a quelli che gestiscono autonomamente le spedizioni». Sarebbe da domandarsi se i benefici concessi – sotto ricatto di una maggiore visibilità sul marketplace – possano effettivamente considerarsi un sostegno all’economia della piccola e media impresa che è stata, invece, costretta a piegarsi al volere della piattaforma per mancanza di alternative economiche equivalenti. Non va dimenticato che le commissioni sulle transazioni versate dai venditori indipendenti alla società e-commerce sarebbero passate – secondo il recente studio dell’ILSR (Institute for Local Self-Reliance), ente americano per la promozione dell’economia locale –  dal 19% nel 2014 al 30% nel 2018 fino al 34% proprio quest’anno. Tutto sembra, tranne che sostegno alla crescita della piccola e media impresa.

Quindi, a chi ha di recente sostenuto che «l’adesione al programma sarebbe incentivata, ma non obbligatoria», si dovrebbe rispondere mettendosi nei panni di un piccolo imprenditore. Cosa potrebbe fare per incrementare le proprie vendite sulla piattaforma, se non accettare il servizio logistica di Amazon. Se non lo facesse, sarebbe escluso dal programma Prime, non guadagnerebbe la Buy Box e verrebbe tagliato fuori dal sistema del commercio online in cui la visibilità è tutto. Un’ulteriore critica comparsa sulla stampa nazionale nei giorni successivi alla condanna ha posto l’accento sul fatto che la decisione non abbia salvaguardato gli interessi dei consumatori, bensì quello delle piattaforme e-commerce concorrenti. Una considerazione di questo tipo non appare condivisibile, soprattutto se si conoscono in modo approfondito le dinamiche che la società americana mette in atto per conquistarsi la fiducia dei venditori e dei consumatori. Si tenga conto che dal momento in cui l’ecosistema consente al venditore terzo di guadagnare la Buy Box, il consumatore verrà indotto ad acquistare, come opzione di default (preimpostata, si badi bene, per volere dell’algoritmo), il prodotto che visualizzerà nell’Offerta in Vetrina, piuttosto che quelli dotati delle medesime caratteristiche, ma retrocessi nei risultati di ricerca ed esclusi dalla Buy Box. Pertanto, non comprerà il prodotto che ha guadagnato la priorità sugli altri per la sua alta qualità ed il minor costo, ma quello che viene offerto dal venditore che ha accettato di adeguarsi al servizio FBA. Si consideri che le indagini hanno provato che i venditori FBA possono beneficiare della rimozione delle eventuali recensioni negative che hanno ricevuto dai consumatori. Un bel vantaggio per i venditori aderenti alla logistica di Amazon, peccato che lo sia meno per i consumatori che avrebbero diritto a visualizzare sia le recensioni positive sia quelle negative al fine di compiere una scelta di acquisto effettivamente consapevole.

Il provvedimento, dunque, tiene conto dell’interesse dei consumatori perché, nel sanzionare il trattamento preferenziale riservato solo ad alcuni dei venditori, è riuscito a ripristinare il processo competitivo, vero faro del diritto antitrust, salvaguardando, di conseguenza, anche il benessere dei consumatori. Pare di poter dire che, sino ad oggi, l’interesse di questi ultimi non sia stato tenuto in debito conto dalla piattaforma. Il consumatore generico non ha realmente scelto in modo libero e non ha acquistato il miglior prodotto sul mercato, ma quello che Amazon ha scelto per lui, inducendolo a scegliere solo quanto mostrato nella Buy Box. Esemplificative, in tal senso, si rivelano le parole dell’AGCM che a pagina 212 del provvedimento ha così statuito: «I consumatori devono avere la possibilità di beneficiare del massimo grado di concorrenza possibile sul mercato e, al tempo stesso, i concorrenti essere in grado di competere sui meriti per l’intero mercato e non solo una parte di esso, senza che l’impresa dominante possa giustificare la propria condotta con la circostanza per cui i suoi concorrenti sono liberi di competere su altri segmenti del mercato». Pertanto, se Amazon avesse selezionato i venditori indipendenti mettendoli nella condizione di poter «duellare» ad armi pari sulla base dei propri meriti, anche i consumatori ne avrebbero tratto vantaggio indirettamente perché sarebbero stati in grado di acquistare in modo consapevole ciò che ritenevano più confacente ai propri bisogni e non solo quanto visualizzato nella Buy Box senza indagare sulle altre possibilità di acquisto.

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Registrazione del Webinar “Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?”

E’ disponibile la registrazione del Webinar Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 20 dicembre 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Stefano Civitarese Matteucci (Università Chieti-Pescara); Maria Rosaria Marella (Università di Perugia); Fausta Guarriello (Università Chieti-Pescara); Stefano Toso (Università di Bologna); Claudio Franchini (Università Tor Vergata, Roma); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara); Matteo Falcone (Università di Perugia).

Buona visione.

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I Confronti di Orizzonti: “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”

Primo appuntamento con il format “I Confronti di Orizzonti” curato dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

I Confronti di Orizzonti” vogliono essere uno spazio dinamico, agile, disancorato dalle consuete ritualità convegnistiche, nell’ambito del quale giovani studiosi possano confrontarsi sui principali temi dell’attualità giuridica, economica, sociale, istituzionale e culturale.

In questo primo appuntamento si sono confrontati Oscar Genovesi (Assegnista di Ricerca in Diritto del Lavoro presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara) e Giacomo Cucignatto (Dottore di Ricerca in Economia presso l’Università Roma Tre), i quali hanno dibattuto sul tema “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”.

Hanno moderato il confronto Carlo Alberto Ciaralli (UdA) e Matteo Falcone (Unipg) della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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Ancora su PNRR e PA: Il Piano integrato (?) di attività e organizzazione

di Antonella Bianconi

La riforma della pubblica amministrazione, come quella della giustizia, vengono definite “riforme orizzontali” nel PNRR in considerazione del loro impatto generale rispetto alla ripresa nazionale. Con il DL 80/2021 convertito nella L. n. 113/2021, il governo ha previsto delle misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa della PA funzionale all’attuazione del PNRR. Tra queste misure è previsto che le pubbliche amministrazioni “per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso …..adottano il Piano integrato di attività e organizzazione

Si tratta di uno strumento molto articolato e complesso. Un piano di durata triennale, che deve essere aggiornato ogni anno, in cui si definiscono: a) gli obiettivi programmatici e strategici della performance; b) la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali; c) gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne; d) gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di contrasto alla corruzione; e) l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno; f) le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità; g) le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere.

Questo livello di complessità richiederebbe da parte delle pubbliche amministrazioni un impegno concreto per mettere in chiaro i processi decisionali e rendere accessibili gli snodi relazionali che permettono il fluire delle attività amministrative.

Le previsioni astratte, però, devono fare i conti con la realtà della pubblica amministrazione italiana, in cui generalmente le pianificazioni imposte dalla legge vengono scritte in stanze solitarie senza un reale coinvolgimento dei diversi attori dell’organizzazione che dovrebbero intervenire. “La politica” che scrive la norma, è triste a dirsi, in linea di massima non sembra credere negli strumenti di programmazione che vorrebbe mettere in campo, e tanto meno ci credono i diversi organi di indirizzo delle amministrazioni destinatarie, con un effetto a cascata che investe in primo luogo i vertici della PA per poi colpire tutti coloro che ne fanno parte.

La scarsa fiducia nell’utilità della pianificazione, nel caso del PIAO, si mostra in tutta la sua evidenza nelle notizie di questi giorni, in cui il Governo, di fronte ai ritardi nell’emanazione dei provvedimenti attuativi, ha annunciato la proroga del termine del 31 gennaio per l’adozione del PIAO alla fine di aprile dell’anno prossimo. Pensare di adottare una pianificazione da cui fare discendere le azioni concrete per tutti gli ambiti previsti nel Piano (performance, anticorruzione, trasparenza, smartworking, fabbisogno del personale, formazione) praticamente a metà anno manda un messaggio inequivocabile: anche questa volta si tratta di un mero adempimento formale. Meglio sarebbe stato rinviare l’adozione del PIAO di un anno, dando effettivamente il tempo alle amministrazioni di costruire modelli di pianificazione frutto di reali analisi e riflessioni interne e, magari, anche confronti tra amministrazioni diverse, per produrre qualcosa di utile sul fronte della chiarezza, della trasparenza e della consapevolezza organizzativa. La scelta affannosa di inseguire gli adempimenti per dire di avere compiuto la missione non mostra alcun cambio di passo rispetto a quanto siamo abituati ad aspettarci.

Le linee guida per la compilazione del piano integrato, elaborate dal Dipartimento della funzione pubblica, non sembrano aggiungere contenuto rispetto ai titoli delle diverse sezioni del PIAO. Non viene toccato, ad esempio, il nodo centrale di come pianificare in modo integrato, aspetto che avrebbe rappresentato la vera portata innovativa dello strumento. Perché integrare non significa fare la somma di diverse parti, ma rendere coerenti tutte le parti riconducendole ad un comune denominatore. La vera sfida per le amministrazioni dovrebbe essere proprio quella di disegnare strategie di miglioramento sul fronte dell’organizzazione e sul fronte della trasparenza ed integrità, mettendo a sistema progetti di digitalizzazione, di formazione e programmando il turn over del personale cercando di acquisire quelle competenze che mancano nella PA per rispondere alle esigenze della collettività; in una parola, dare senso ad uno strumento dentro il quale dovrebbe potersi ritrovare quasi tutta l’attività amministrativa e gestionale di un ente.

Dalla prima lettura dell’elenco delle sezioni che dovrebbero formare il PIAO siamo presi quasi da una vertigine. La vertigine che potrebbe assalirci se ci venisse dato il compito di infilare tutto il nostro guardaroba invernale, compresi gli stivali, nel bagaglio a mano per un volo aereo. Tutti sappiamo che è molto più difficile preparare un bagaglio piccolo che uno grande. Per contenere in poco spazio ciò che serve occorre un grande sforzo organizzativo: prevedere (cioè vedere prima) cosa ci servirà e cosa invece lasceremo languire nella nostra valigia per tutta la vacanza. Pensare quindi di adottare un documento di programmazione comprimendo in un unico atto i diversi strumenti pianificatori, senza altro che una razionalizzazione formale (limitandosi ad esempio a non ripetere per ogni parte le stesse informazioni o scrivendo una introduzione con l’indice delle diverse parti di cui si compone il piano), non porterà a nessuna reale integrazione. Certo il fatto che il PIAO 2022, secondo la prevista proroga, verrà adottato praticamente in concomitanza con l’approvazione del bilancio consuntivo dell’anno precedente e, quindi, scollegato temporalmente dal bilancio di previsione che si approverà entro il 2021, non aiuta. E’ difficile dare effettività ad obiettivi e misure previste in un paino che per la sua realizzazione ha così poco tempo a disposizione.

Tuttavia, volendo fare un esercizio di ottimismo, si potrebbe immaginare comunque di costruire un documento utile, individuando pochi ma significativi obiettivi strategici in cui le diverse parti immaginate dal legislatore possano integrarsi mediante misure e target, mettendo in chiaro come raggiungere gli obiettivi mediante l’utilizzo delle competenze presenti e delle risorse da acquisire con reclutamento o la formazione. Ma per questo occorre un grande lavoro da parte delle amministrazioni e un esercizio di fiducia sulla possibilità di cambiare, con fatica e con impegno, il modo in cui oggi si pianifica. Del resto, come ha di recente scritto Mario Bertolissi nel suo editoriale “Riformare la pubblica amministrazione”, pubblicato in Federalismi.it, «semplificare è operazione complessa ed è il riflesso non di azioni esteriori, ma di una atteggiamento spirituale, che corrisponde ad una vocazione».

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La via maestra per combattere la povertà

di Giacomo Cucignatto

Il contributo di Giacomo Cucignatto, Dottore di Ricerca in Economia con indirizzo in Sistemi produttivi e Politiche Pubbliche presso l’Università di Roma Tre, si inserisce all’interno di una serie di contributi organizzati dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00. Giacomo Cucignatto, inoltre, sarà nostro ospite alla tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive?, organizzata dalla Redazione di Orizzonti ed in programmazione nei prossimi giorni.


In vista della tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive? organizzata da Orizzonti del Diritto Pubblico, mi è stato chiesto di introdurre il Job Guarantee, una misura di politica economica diversa dal Reddito di Cittadinanza, con cui condivide tuttavia uno dei suoi obiettivi, ossia la riduzione della povertà.[1]

Il Job Guarantee è una misura che affonda le sue radici nella storia del pensiero economico del Novecento e nel corso del tempo è stata più volte rielaborata. Ciò spiega, almeno in parte, la varietà di denominazioni che ha caratterizzato tale proposta. Se rimaniamo nel framework inglese, la proposta originale di Hyman Minsky dello Stato come Employer of Last Resort è stata sostituita negli ultimi anni con espressioni quali Public Service Employment (PSE), Buffer Stock Employment (BSE) e soprattutto Job Guarantee (JG). Nel contesto italiano, uno dei primi promotori della proposta fu Federico Caffè e si è spesso utilizzato espressioni quali Datore di Ultima istanza e Lavoro garantito. Negli ultimi anni è stata anche avanzata una proposta ibrida denominata lavoro di cittadinanza. Riteniamo tuttavia che Garanzia universale di lavoro sia una denominazione più rispondente alle caratteristiche teoriche della misura.

La misura consiste infatti in un programma pubblico di creazione diretta di lavoro, che impiega su base volontaria tutte le persone che siano in grado di lavorare, così come sono, a prescindere dalle loro competenze e senza alcun tipo di condizionalità. In altre parole, una garanzia universale di lavoro fornita dallo Stato.

La Garanzia di lavoro consentirebbe da un lato il raggiungimento e il mantenimento della piena occupazione, dal momento che eliminerebbe la disoccupazione involontaria offrendo a chiunque sia alla ricerca di un impego un lavoro retribuito. Dall’altro, questa misura comporterebbe anche l’introduzione di un salario minimo sostanziale in corrispondenza del salario di base orario stabilito dallo Stato all’interno del programma, poiché nessun lavoratore sarebbe più disposto a percepire una retribuzione inferiore presso altri datori di lavoro, una volta introdotta tale garanzia.[2]

Dopo decenni di bombardamento mediatico da parte degli economisti mainstream – riconducibili all’approccio della Nuova Sintesi Neoclassica, tutto questo sembra fantascienza. Il mantra secondo cui è solo l’impresa che crea lavoro viene demolito all’interno di questo approccio, che promulga l’idea di uno Stato che crea tutti quei posti di lavoro che sono necessari a eliminare definitivamente la disoccupazione involontaria. Tale proposta va interpretata come una delle risposte economiche all’abbandono generalizzato, a partire dagli anni ‘80, della piena occupazione tra gli obiettivi politici essenziali perseguiti dall’intervento dello Stato. In quanto tale, la proposta non può che essere valutata simpateticamente da coloro che ritengono tale obiettivo una condizione imprescindibile al fine di garantire condizioni materiali dignitose al maggior numero di persone possibile.  Le domande che a questo punto potrebbero assalire i lettori sono molteplici.

Come si finanzia?

Il finanziamento avverrebbe come tutte le altre politiche pubbliche, ossia attraverso uno stanziamento che grava sul bilancio dello Stato e stabilito dal Parlamento. Nonostante un costo lordo iniziale ingente – oltre 90 miliardi di euro per l’economia italiana, dieci volte il costo del Reddito di Cittadinanza, secondo le mie stime – le risorse finanziarie nette oscillano intorno a un punto di Pil (18 miliardi), una volta considerato il moltiplicatore.

In altre parole, il programma si pagherebbe in gran parte da sé. La temporanea sospensione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) in seguito alla crisi pandemica dimostra dunque che la questione del finanziamento non costituisce un ostacolo tecnico insormontabile, anche nel contesto europeo, qualora maturi la volontà politica di estendere in modo permanente la sospensione del PSC. 

Quali impieghi sono previsti nel programma?

Già Minsky individuava nei servizi ad alta intensità di lavoroi settori maggiormente interessati da questa strategia per l’occupazione pubblica, in particolare quelli che danno luogo a benefici pubblici visibili nel breve periodo. I moderni sostenitori della proposta – in particolare gli economisti della MMT – hanno elaborato una classificazione precisa di quali impieghi dovrebbero essere generati nel programma, includendo tra questi iservizi di cura dell’ambiente, della persona e delle comunità. Il ribaltamento di paradigma rispetto all’approccio odierno non potrebbe essere più evidente.

Se il sistema economico deve essere costruito intorno alle esigenze delle persone, e non viceversa, il programma è costruito per generare impieghi che diano risposte alle domande sociali più urgenti: un rapporto più equilibrato con l’ambiente che viviamo in termini di ripristino del verde, qualità dell’aria e sicurezza idrogeologica, l’assistenza delle persone anziane, dei bambini e dei disabili, il rafforzamento delle comunità locali.

Quali i principali beneficiari?

Va segnalata dunque la funzione che la Garanzia di lavoro potrebbe svolgere rispetto a un processo di transizione ecologica davvero rispondente all’interesse generale. Posto che tale transizione genererà anche ripercussioni occupazionali negative in comparti finora centrali (si pensi al settore auto dopo il superamento dei motori termici o al comparto energetico, che vedrà la chiusura degli impianti a carbone a stretto giro e la graduale riduzione del settore del gas), il programma potrebbe rappresentare un’ancora di salvezza per tutti quelli che perderanno il proprio posto di lavoro.

Infine, il Mezzogiorno, i giovani e le donne possono essere individuati come i principali beneficiari del programma, poiché questo configura una politica fiscale espansiva concentrata nelle aree economiche con maggiore disoccupazione e si concentra in particolare sui servizi di cura della persona, principalmente a carico delle donne.

Ma se fosse davvero così facile, perché nessuno lo propone?

Di fronte a un libro dei sogni, i più pragmatici potrebbero storcere il naso. Ci sono due modi di rispondere a questo interrogativo. Il primo riguarda i diversi interessi sociali in gioco. Da molti decenni la piena occupazione non è più un obiettivo prioritario di politica economica nei paesi avanzati, poiché comporta rapporti di forza eccessivamente favorevoli al mondo del lavoro, dal punto di vista delle imprese. Queste ultime, qualora il programma fosse implementato, dovrebbero peraltro affrontare un rialzo generalizzato dei salari, che rientrano tra i propri costi di produzione. Senza organizzazioni partitiche e sindacali che abbiano la piena occupazione come stella polare del proprio agire politico, difficilmente proposte come questa potranno uscire dal dibattito accademico.

Un secondo modo di rispondere è quello di introdurre alcune delle problematiche economiche associate alla proposta, le quali devono essere tenute in considerazione per non cadere in facili entusiasmi. Inflazione, vincolo estero ed efficienza della Pubblica Amministrazione, solo per menzionare quelle prioritarie. Significa dunque che la Garanzia di lavoro non è davvero realizzabile? Tutto il contrario, questo programma deve essere inserito all’interno di un disegno complessivo di riforma del sistema economico in grado di fronteggiare tutti gli ostacoli che si frappongono al raggiungimento della piena occupazione.

Come si lega la Garanzia di Lavoro al Reddito di cittadinanza?

Il reddito di cittadinanza è un sostegno pubblico al reddito alle famiglie sotto una certa soglia ISEE. In ambito economico, tale misura rientra nella categoria del Reddito minimo garantito, presente nella stragrande maggioranza degli Stati membri dell’Unione europea.

La tendenza nel dibattito economico è quella di polarizzare il discorso intorno a due bandiere: reddito contro lavoro, redditisti contro lavoristi. Dal nostro punto di vista, invece la Garanzia di lavoro – e più in generalele politiche per il pieno impiego – e il Reddito minimo rappresentano due misure economiche del tutto complementari. Storicamente, infatti, sono le economie con strutture produttive e occupazionali solide che hanno sviluppato forme avanzate di welfare; più persone lavorano e hanno salari dignitosi, maggiore sarà il sostegno che le finanze pubbliche potranno dedicare al sostegno al reddito per i cittadini più bisognosi.

In secondo luogo, gli stessi dati relativi ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza in Italia ci dimostrano che non tutti sono “attivabili” sul mercato del lavoro, ossia in grado di lavorare. Su più di 3 milioni di beneficiari, poco più di 1 milione è tenuto a sottoscrivere un Patto per il lavoro e anche tra questi ultimi solo una quota parte ha qualche possibilità di trovare effettivamente un impiego. In società complesse e composte da milioni di persone vi sarà sempre una certa quota della popolazione che per svariate ragioni rimarrà al di fuori del mercato, pur essendo in età da lavoro. Nessuna società civile può pensare di permettersi di lasciare tali persone sprovviste del minimo indispensabile per la propria sopravvivenza.


[1] Per una trattazione estesa e una valutazione d’impatto del Job Guarantee sull’economia italiana rimando alla mia tesi di dottorato, Un’analisi input-output del Job Guarantee e della Strategia nazionale per l’idrogeno nell’economia italiana (Cucignatto, 2021).

[2] Parafrasando Minsky, nel caso del salario minimo legale – di cui si discute in questi anni in Italia – il salario minimo effettivo è pari a zero, dal momento che sussiste la disoccupazione involontaria.

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ODP intervista il Prof. Claudio Franchini (L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Editoriale Scientifica, 2021)

Claudio Franchini è professore ordinario di diritto amministrativo nell’Università Tor Vergata di Roma. È autore di molteplici contributi scientifici, fra cui si segnalano quelli in tema di diritto pubblico dell’economia, diritto amministrativo europeo, organizzazione e funzionamento dell’amministrazione, giustizia amministrativa e diritto sportivo. Ha collaborato con vari Ministri, è stato componente del Comitato nazionale dei garanti della ricerca e ha rivestito numerosi incarichi istituzionali, fra i quali quelli di Preside della Facoltà di Scienze politiche “Cesare Alfieri” dell’Università di Firenze, di Direttore del Dipartimento di diritto pubblico, di Presidente della Conferenza dei direttori di dipartimento e di Prorettore vicario dell’Università di Roma Tor Vergata, nonché di Presidente del Consorzio per lo sviluppo delle metodologie e delle innovazioni nelle pubbliche amministrazioni.

Il Prof. Claudio Franchini ha recentemente pubblicato una monografia intitolata L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Napoli, Editoriale Scientifica, 2021. La redazione ha deciso di chiedergli una intervista sul tema in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, dal Comitato di direzione, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00.


Prof. Franchini, Lei si è occupato, nel volume di cui discutiamo, dell’intervento pubblico sulla povertà. Si tratta di un tema centrale e di estrema attualità, benché forse non sempre studiato in modo approfondito nella letteratura giuridica. Quali sono le ragioni che l’hanno spinta ad occuparsi di questo tema e qual è il rilievo del fenomeno della povertà?

L’idea mi è venuta assistendo alla presentazione del rapporto della Caritas sulla povertà a Roma. D’altra parte, è un tema che ci tocca da vicino, perché lo si tocca con mano camminando per strada. Si, basta camminare per strada. Ma bisogna farlo con un grande attenzione e sensibilità. E osservare bene le persone. Non solo i mendicanti (che tutti noi siamo capaci di vedere, se non altro perché talvolta ci importunano) e i senza tetto (che quasi tutti noi siamo capaci di vedere), ma le persone comuni: guardandole negli occhi, vedendo come vestono, come fanno la spesa, come si comportano e ascoltando quello che dicono.

Infine, ci sono una serie di dati che attestano la rilevanza e la complessità del fenomeno.

Secondo i dati messi a disposizione da Eurostat, nel 2020 il tasso di rischio di povertà si aggirava intorno al 21,9 per cento della popolazione dell’Unione europea[1]. Ciò significa che più di 95 milioni di persone era a rischio. È un dato significativo. Dagli anni a ridosso della crisi economica del 2008 fino al 2019 è stata misurata una progressiva decrescita del tasso (nel 2019 si aggirava intorno al 21,1 per cento). Ora, anche tenendo conto delle conseguenze della nuova crisi economica connessa alla diffusione del virus Sars-Cov-2, pare attestarsi una tendenza di segno opposto.

I dati messi a disposizione Istat, poi, ci offrono un quadro più dettagliato. Confrontando i dati del 2019 con quelli del 2020[2], ad esempio, si registra una maggiore incidenza delle famiglie in povertà assoluta nel Mezzogiorno (9,4% nel 2020 e 8,6% 2019), anche se il tasso di crescita più elevato si registra nel Nord dove la povertà familiare sale dal 5,8% al 7,6%. Dai medesimi dati si possono ricavare ulteriori indicazioni, come la maggiore incidenza della povertà su minori e stranieri o il ruolo del titolo di studio come fattore di abbattimento del rischio di povertà.

Nel suo libro Lei denuncia l’insufficienza dei provvedimenti con cui, specie negli ultimi anni, si è intervenuti sulla povertà. Essi si traducono spesso in mere erogazioni di denaro, senza essere inserite entro un disegno politico a carattere generale. Nel tempo, come si è evoluto l’approccio del legislatore italiano rispetto al contrasto del fenomeno della povertà?

Dei poveri il legislatore italiano si è occupato sin dall’unificazione del Regno, ma nella prospettiva della carità. Soltanto a partire dagli anni Venti dello scorso secolo, si è passati da un sistema fondato sulla beneficenza a uno fondato sull’assistenza. Con la realizzazione dell’ordinamento costituzionale, poi, viene introdotta una visione globale del problema della povertà, che viene affrontato con i provvedimenti di carattere sia generale, sia specifico. Rientrano tra i primi quelli che incidono, in modo sostanziale ancorché non sempre diretto, sulla condizione di povertà (cioè quelli in materia di sanità, di istruzione, di previdenza e di avviamento al lavoro, nonché di edilizia residenziale pubblica). Sono riconducibili ai secondi quelli che hanno ad oggetto il settore dell’assistenza sociale. Tuttavia, al di là del reddito minimo di inserimento, è solo dal 2015 che sono state introdotte misure particolari, quali il sostegno per l’inclusione attiva (Sia), che si affiancava alla carta acquisti, il reddito di inclusione (Rei), il reddito di cittadinanza (Rdc) e il reddito di emergenza.

Il reddito di cittadinanza è una misura che ha fatto e fa molto discutere. Nel suo libro Lei evidenzia come la misura abbia dato risultati limitati. Come potrebbero essere assicurati in modo più efficace gli obiettivi previsti? 

Nel gli ultimi anni vi è stata una serie di interventi legislativi che si sono susseguiti in modo alluvionale e non lineare. Il risultato è che i provvedimenti adottati si sono rivelati poco efficaci per la riduzione della povertà e del tutto inadeguati per gestire una situazione che è divenuta emergenziale. Le ragioni sono diverse. Tra le principali se ne possono indicare sette. Primo: si è ragionato esclusivamente nella prospettiva del sostegno individuale, prevedendo forme di reddito minimo garantito senza inserirle in un disegno complessivo di assistenza fondata su misure non economiche. Secondo: nei recenti provvedimenti legislativi che hanno previsto forme di sostegno economico è cambiata la denominazione delle misure adottate, ma non la loro struttura: si è ripetuto lo stesso schema di attuazione, in quanto sono sempre stati previsti sussidi monetari, di certo in un’ottica di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, ma anche in una prospettiva lavoristica, che emerge principalmente dall’organizzazione e dalla strumentazione previste. Terzo: non vi è stata completa coincidenza tra i beneficiari delle misure adottate e le persone in condizione di povertà assoluta, perché non si è considerato che gli uni e le altre fanno parte di due universi solo parzialmente sovrapponibili. Quarto: è mancata del tutto la fase di controllo, con la conseguenza che l’efficacia e l’efficienza delle misure sono state fortemente limitate. Quinto: il modello fondato sulla suddivisione delle attribuzioni tra Stato ed enti locali non ha prodotto risultati soddisfacenti, perché vi sono molti decisori che si devono confrontare nella ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di uniformità tutelata dallo Stato e quella di autonomia rivendicata dagli enti territoriali. Sesto: sul piano finanziario, ci si è avvalsi di molti fondi, spesso appositamente istituiti, creando sovrapposizioni e dispersioni. Settimo: si è registrato un difetto di coinvolgimento del terzo settore e dei privati (ancor più grave se si pensa che di recente è stato approvato il codice del terzo settore). In conclusione, occorre adottare politiche sociali che siano dirette a rimuovere le cause della povertà e non solo a sopperire a situazioni contingenti, con provvedimenti temporanei: politiche tali da consentire il passaggio dallo Stato assistenziale allo Stato innovatore, che utilizza la spesa come moltiplicatore di opportunità, grazie a una valutazione integrata dei bisogni e dei benefici, e che interviene così in tutti i settori necessari all’emancipazione delle persone, dall’assistenza sociale alla sanità, dall’istruzione alla previdenza, dall’avviamento al lavoro all’edilizia residenziale pubblica.

Nel volume Lei richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, intervenuta sul rapporto tra enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni, enfatizzandone la logica collaborativa. Attraverso strumenti collaborativi come la coprogettazione e la coprogrammazione dei servizi sociali, gli enti del terzo settore possono avere un ruolo significativo, in sinergia con le amministrazioni, nel contrasto alla povertà. Secondo Lei, che spazio può esserci per questo modello all’interno di un disegno politico generale di contrasto alla povertà?

Sino ad oggi, non si è considerato che gli enti del terzo settore e i privati sono centri di osservazione privilegiati, perché sono in grado di valutare e di intercettare le singole necessità del territorio. In una prospettiva di lotta alla povertà, solo attraverso una stretta conoscenza della realtà è possibile individuare i bisogni e facilitare il contatto con i centri comunali dei servizi sociali per l’attivazione delle risorse disponibili. Occorre, dunque, pensare a un nuovo modello di welfare, fondato su un insieme di protezione e di investimenti sociali a finanziamento non pubblico, che deve progressivamente affiancarsi al modello tradizionale di natura pubblica e obbligatoria. E in proposito non possiamo non riflettere su quanto scrisse Alexis de Tocqueville nel saggio sulla povertà presentato alla Società accademica di Cherbourg nel 1835. Il politologo e storico francese affermò che il problema della povertà non poteva essere risolto solo attraverso l’intervento dello Stato: occorreva, invece, ricorrere anche all’azione e all’aggregazione spontanea degli individui, perché questi ultimi possono perseguire l’interesse generale in modo più efficace e meno invadente di quanto non possano farlo le istituzioni pubbliche. Oggi le parole di Tocqueville, a lungo inascoltate, si rivelano profetiche.

Nel suo libro Lei presta attenzione anche alla prospettiva sovranazionale, tenendo conto della necessità di inserire la riflessione relativa all’intervento sulla povertà entro il quadro tracciato dal diritto eurounitario e dal diritto internazionale. Con riguardo al primo, come Lei stesso rileva, emerge uno sbilanciamento a favore delle esigenze di mercato e a scapito dei diritti sociali, anche tenendo conto degli orientamenti della Corte di giustizia. In questa prospettiva, che ruolo possono avere le istituzioni europee per muoversi in modo più marcato nel segno di un’autentica economia sociale di mercato?

Nei rispetti dell’Unione europea per lungo tempo si è contestata una scarsa attenzione, se non proprio un’indifferenza, nei rispetti dei diritti sociali. E, in effetti il quadro attuale risulta deludente, perché la dimensione sociale dell’integrazione europea stenta ad affermarsi. Da ultimo, il Pilastro europeo dei diritti sociali del 2017 ha delineato una serie di principi diretti a rafforzare la dimensione sociale dell’Unione europea e concepiti come diritti sociali degli individui nei confronti degli Stati: si tratta complessivamente di venti principi che riassumono l’aspetto sociale dell’acquis communautaire. Per quanto, purtroppo, l’affermazione di tali principi non determini effetti sostanziali, si può ritenere che essi possano servire almeno come indirizzo e guida nella ricerca di convergenze per quanto riguarda le condizioni di vita e di lavoro, così da attivare un processo virtuoso a dimostrazione dell’importanza sociale dell’Europa.

Il PNRR, nella missione 5, affronta il tema dell’inclusione sociale. Qui sono previste misure di diverso tenore che vanno da investimenti sull’housing sociale (M5C2.1), anche attraverso la rigenerazione urbana (M5C2.2), a interventi socio-educativi per combattere la povertà educativa (M5C3). L’approccio seguito nel PNRR, a suo avviso, riesce a intercettare le varie forme di povertà di cui Lei parla nel volume e può rivelarsi sufficientemente incisivo per fronteggiarle?

La povertà ha un carattere multiforme e pluridimensionale. Per questo, va misurata non solo in termini strettamente economici, ma soprattutto in termini sociali, sanitari, culturali e, in senso più ampio, relazionali e umani. Ogni intervento che incida positivamente su uno di questi aspetti non può che essere bene accetto. Deve essere chiaro, però, che l’azione di contrasto alla povertà non può che essere espressione di una politica pubblica mirata: è una scelta necessaria.

Come Lei evidenzia nel Suo volume, le politiche di contrasto alla povertà soffrono di un sovraccarico di disorganicità e di parcellizzazione. Ritiene di attribuire una qualche responsabilità all’attuale riparto delle competenze costituzionali?

Come ho detto, oggi vi sono molti soggetti che decidono in materia. Questa situazione ha comportato che, nella pratica, regioni e comuni hanno esercitato un ampio margine di discrezionalità negli interventi, con conseguente spiccata disomogeneità di regolazione e di gestione, specie per quel che riguarda il contenuto dei piani e il coinvolgimento del terzo settore.

Il vincolo di bilancio è stato da tempo elevato a valore costituzionale da osservare. Questo nuovo orizzonte giuridico pone nuove sfide ai c.d. diritti di prestazione, che implicano costi anche notevoli a carico dei bilanci pubblici. Qualcuno ha sostenuto che lo scontro tra diritti e compatibilità di bilancio è reale, sicché non può trovare forme armoniche di composizione: in questo scontro qualcuno vincerà e qualcun altro perderà, senza ipotizzare che il risultato finale, per il suo intrinseco equilibrio, soddisfi tutti. In questo scontro, quale ritiene debba essere la sorte da accordare al sistema di contrasto alla povertà?

La Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che i diritti sociali, così come tutti gli altri, sono condizionabili, ha precisato che essi vanno valutati in modo puntuale. Ma attenzione: la circostanza che i diritti sociali siano condizionabili non ha impedito alla Corte di specificare che essi sono comunque incomprimibili e intangibili. Di conseguenza, ne ha delineato il contenuto minimo, giungendo ad affermare che il legislatore deve prescindere dalla disponibilità delle risorse economiche. Dunque, il legislatore deve assoggettarsi a un “autovincolo”, in quanto l’incomprimibilità dei diritti sociali va intesa come limite generale a incidere sul loro nucleo centrale. Ne deriva che la Costituzione impone ai pubblici poteri un “compito promozionale” (uso le parole della Corte), il quale si concretizza in un obbligo, da un lato, di definizione degli interventi da parte del legislatore e, dall’altro, di esercizio della funzione per la pubblica amministrazione in modo da predisporre quella organizzazione e quei servizi idonei a consentire l’emersione dei diritti in un contesto di solidarietà e di uguaglianza.


[1] Dati contenuti nel documento di Eurostata denominato “EU-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) survey”, disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/visualisations.

[2] Dati contenuti nei documenti di Istat denominati “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2020” e “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2019” rispettivamente disponibili ai link: https://www.istat.it/it/files/2021/06/REPORT_POVERTA_2020.pdf e https://www.istat.it/it/files/2020/06/REPORT_POVERTA_2019.pdf.

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Corso di perfezionamento in “Sport Law. Key Issues in U.S. and Italian Law”

Il corso di perfezionamento post lauream in “Sport Law. A Comparison between Italy and the US” ha per oggetto lo studio comparato del diritto dello sport in Italia e negli Stati Uniti.

Quest’iniziativa didattica, in particolare, si inserisce nell’ambito di un accordo di collaborazione bilaterale tra l’Università di Firenze e la University of Miami School of Law, con il quale le parti si sono reciprocamente impegnate a realizzare un corso di perfezionamento di durata settimanale in ciascun ateneo.

Nella prima settimana, dal 31 gennaio 2022 al 5 febbraio 2022, gli iscritti frequenteranno da remoto un corso di 6 lezioni frontali per circa 8 ore complessive, denominato A Representing the Professional Atlethe, tenuto dal prof. Peter A. Carfagna, presso la University of Miami School of Law. Queste lezioni saranno precedute da due incontri telematici, anch’essi fruibili da remoto, nell’ambito dei quali i Direttori del Corso e i loro corrispondenti americani illustreranno ai corsisti le modalità organizzative e li introdurranno agli argomenti trattati.

Nella seconda settimana, dal 7 marzo 2022 all’11 marzo 2022, i corsisti frequenteranno in presenza presso il Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università di Firenze un corso articolato in quattro lezioni monografiche, di due ore ciascuna, tenute da docenti dell’Università di Firenze.

L’accordo tra la University of Miami School of Law e l’Università di Firenze prevede che al corso partecipino al massimo venti studenti, provenienti per metà da ciascun ateneo. Pertanto, i sei corsisti provenienti dall’Ateneo fiorentino formeranno un’unica classe con i colleghi di Miami, sia per il modulo americano che per quello italiano.

All’esito del primo modulo, ciascun corsista sarà accoppiato con un collega americano assieme al quale dovrà realizzare una ricerca su uno degli argomenti che saranno indicati da esporre brevemente alla classe durante il secondo modulo.

Il corso si terrà interamente in lingua inglese. Per informazioni è possibile rivolgersi a segreteria.corsiperfezionamento@dsg.unifi.it

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Ciclo di seminari su Green Deal, Next Generation EU, PNNR

Presentazione a cura del Prof. Francesco Bilancia, Ordinario di Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara e coordinatore scientifico, insieme con la Dott.ssa Marta Ferrara, del ciclo di conferenze.


Presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara, nell’ambito del Dipartimento di Scienze giuridiche e sociali, in collaborazione con il Corso di dottorato di ricerca in Business Institutions Markets e con il Dipartimento di Economia, ha preso avvio un Ciclo di Seminari in tema di Green Deal, Next Generation EU, PNRR

Gli incontri, condotti da studiosi di diverse discipline e con competenze scientifiche interdisciplinari, prendono avvio dall’inquadramento tematico mosso dalla crisi climatica e dal riscaldamento globale, per definire significato e valore dei paradigmi dello “Sviluppo sostenibile” e della c.d. Economia circolare, allo scopo di misurare l’impatto di questi obiettivi sull’evoluzione delle politiche pubbliche, compresi i concreti profili applicativi della “transizione ecologica”.

Seguendo il flusso degli argomenti dei numerosi seminari previsti, ci si renderà conto che, lungo le linee degli investimenti e lo sviluppo delle principali riforme imposte quali condizioni dell’intervento finanziario previsto, saranno oggetto di riflessione quasi tutti i complessi paradigmi teorici toccati dal recovery fund

A partire dall’impatto delle nuove “European policies” e delle nuove forme di intervento pubblico nell’economia sul regime della concorrenza. Da qui ci si muoverà lungo l’asse delle riforme della governance economica e degli assetti di governo nazionale, comprendente una visione di impatto sul sistema delle autonomie, sulle fonti del diritto e sull’organizzazione amministrativa. Per procedere con riflessioni in materia di proprietà industriale, processo civile, informatizzazione della pubblica amministrazione e semplificazione dei procedimenti. 

L’articolazione delle competenze coinvolte apre lo sguardo anche sui profili della comunicazione istituzionale e pubblica, sui temi dell’equità e della solidarietà sociale, della parità di genere, della giustizia tributaria, della digitalizzazione dell’economia e delle amministrazioni pubbliche, fino alla riforma delle procedure fallimentari in relazione alle crisi aziendali. 

La questione degli assetti istituzionali e del sistema delle relazioni sociali ed economiche a valle dell’emergenza pandemica – presente in tutti gli ambiti tematici richiamati – nella prospettiva di ipotizzare previsioni su cosa potrà condurre con sé l’auspicato “ritorno alla normalità”, aprirà infine la riflessione sull’intreccio dei mutamenti in atto nel contesto istituzionale con il dibattito relativo al “Futuro dell’Unione europea”. 

NdR: Qui di seguito pubblichiamo le singole locandine ed ogni informazione utile per seguire i seminari.

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Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?

Il Webinar Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico, si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00, e potrà essere seguito mediante le piattaforme Zoom e Facebook.

Interventi:

Per seguire l’evento su Zoom è richiesta la registrazione tramite la piattaforma Eventbrite.

Si potrà assistere ai lavori, senza necessità di registrazione, attraverso la pagina Facebook di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Per informazioni e aggiornamenti sul Webinar si invita a consultare l’evento Facebook.

Sono altresì disponibili sul blog di Orizzonti del Diritto Pubblico le registrazioni dei primi due seminari telematici “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” e “Le riforme orizzontali previste dal PNRR“.

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Le prime polpette avvelenate del PNRR. Verso la definitiva privatizzazione del servizio idrico?

di Stefano Civitarese Matteucci

Il 4 novembre 2021 il Consiglio dei Ministri ha approvato il Disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (ddl concorrenza). Come previsto da una legge del 1999, questo serve a “rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, promuovere lo sviluppo della concorrenza e garantire la tutela dei consumatori”. Tra le numerose misure, l’art. 6 del disegno di legge prevede una “delega in materia di servizi pubblici locali”. Il Governo, vale a dire, chiede al Parlamento, che dovrà trasformare in legge il disegno di legge, di delegarlo a riordinare i servizi pubblici locali, anche tramite l’adozione di un apposito testo unico. Vengono elencati ben ventuno principi e criteri direttivi ai quali il futuro decreto legislativo/testo unico dovrà ispirarsi. Tra questi spiccano quelli di cui alla lettera f) dell’articolo 6, ove si stabilisce che gli enti locali debbano giustificare in modo “anticipato e qualificato” (sic) il mancato ricorso al mercato, ossia le ragioni per cui scelgano o confermino il “modello dell’autoproduzione”. In parole più semplici, se un comune o un gruppo di comuni vogliono continuare a fornire l’acqua potabile, smaltire i rifiuti, gestire i trasporti pubblici e l’igiene urbana attraverso proprie aziende (quelle che vengono chiamate società in house) dovranno darne conto all’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Dovranno, vale a dire, spiegare le ragioni che giustificano la gestione pubblica “sul piano economico e della qualità, degli investimenti e dei costi dei servizi per gli utenti … anche in relazione ai risultati conseguiti nelle pregresse gestioni in autoproduzione”. In termini ancora più espliciti, la regola diventerà quella della concessione ai privati dei servizi pubblici. La gestione pubblica sarà l’eccezione da motivare ‘qualificatamene’.

Vi è persino di più. Si intende anche revisionare la “disciplina dei regimi di proprietà e di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni”. Frase quantomai ambigua, che diventa più chiara continuando a leggere che si prevederà la “cessione dei beni in caso di subentro, anche al fine di assicurare un’adeguata valorizzazione della proprietà pubblica, nonché un’adeguata tutela del gestore uscente”. Insomma, siamo alla politica di ‘valorizzazione’ del patrimonio pubblico dei primi anni Novanta del secolo scorso, la vendita dei gioielli di stato per fare cassa, che qualcuno, meno pudicamente, chiama la svendita dei beni pubblici. In pratica, si apre la strada, per esempio, alla privatizzazione degli acquedotti.

Quali sono le ragioni di questa scelta, che riguardo al servizio idrico è in contrasto sia con il referendum, che nel 2011 vide un successo schiacciante dei promotori dell’acqua come bene comune, sia con il disegno di legge Daga presentato alla Camera all’inizio della legislatura e sottoscritto da 205 deputati? Non ci eravamo lasciati alle spalle la stagione del neoliberismo e dello smantellamento dello stato? Non ci avevano insegnato il Covid e i fallimenti delle privatizzazioni (si pensi alle autostrade) che il settore pubblico è strategico e che gli interessi e i beni pubblici essenziali non devono essere ‘messi a profitto’?

Nessuno può negare che molte amministrazioni e aziende pubbliche non funzionano o che esistono fenomeni di clientelismo e corruzione (come se nel privato non ve ne fossero). Il punto, però, è che i fatti hanno mostrato che la soluzione non è certo quella di ricorrere al mercato per supplire ai ‘fallimenti dello stato’, la faccia nascosta dell’ambigua teoria dei market failures, secondo cui lo stato esisterebbe per rimediare ai problemi lasciati insoluti dal mercato. Come se il ‘mercato’ fosse una sorta di problem solver, un’entità metafisica, con fini suoi propri, cui di tanto in tanto va fatto un ‘tagliando’. E non invece un complesso fatto istituzionale operante in virtù di un insieme di regole sociali, giuridiche, pratiche conflittuali, eccetera. Se si vogliono far funzionare le istituzioni pubbliche, occorrono politiche, azioni e misure – e soldi – in luogo delle vacue riforme degli ultimi trent’anni, dettate dall’agenda della semplificazione e del “meno stato più mercato”.

Italia Domani, ossia il PNRR, enfatizza ripetutamente la necessità di “assicurare la costruzione di una capacità amministrativa stabile all’interno delle PA. Questa deve consentire non solo di realizzare in maniera efficace ed efficiente i progetti di riforma e di investimento previsti dal Piano, ma di fornire strutturalmente beni e servizi pubblici adeguati alle esigenze di cittadini e imprese” (p. 45). Basta scavare un poco, però, per scoprire che il PNRR è in piena continuità con le idee di semplificazione, snellimento, liberalizzazione, figlie dei ruggenti anni Novanta. Non è un caso, tornando all’oggetto di questo articolo, che le disposizioni sui servizi pubblici locali del ddl concorrenza siano tratte di sana pianta dal PNRR stesso. In una sezione intitolata “Concorrenza e valori sociali” leggiamo che “una parte importante del disegno di legge sarà diretta a promuovere dinamiche competitive finalizzate ad assicurare anche la protezione di diritti e interessi non economici dei cittadini, con particolare riguardo ai servizi pubblici, alla sanità e all’ambiente” (pag. 76). Curiosamente, però, per proteggere gli interessi ‘non economici’ dei cittadini si prescrive un “ricorso più responsabile da parte delle amministrazioni al meccanismo dell’in house providing”, cioè al meccanismo del servizio pubblico. E così, “andranno introdotte specifiche norme finalizzate a imporre all’amministrazione una motivazione anticipata e rafforzata che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato”, eccetera, eccetera. A parte qualche vocabolo (“qualificata” ha preso il posto di “rafforzata” nel ddl concorrenza) le specifiche norme sono ora arrivate sugli scranni parlamentari.

Che farà il nutrito pacchetto di parlamentari firmatari della proposta di legge Daga? La proposta si ispira a “una gestione pubblica partecipativa e trasparente del bene comune costituito dall’acqua” (p. 3). Il suo art. 9 prevede che il “servizio idrico integrato è considerato servizio pubblico locale di interesse generale non destinato ad essere collocato sul mercato in regime di concorrenza” e che “la gestione del servizio idrico integrato è realizzata senza finalità lucrative, mediante modelli di gestione pubblica, e persegue finalità istituzionali e di carattere sociale e ambientale”. Basta che votino contro il disegno di legge governativo, si dirà, e Draghi se ne dovrà fare una ragione. Dopo tutto, salve le intoccabili regole sulla concorrenza del mercato interno (per i beni e i servizi che sono offerti dal mercato), nessuna legge europea impone agli stati di mettere sul mercato la somministrazione dell’acqua potabile.

Ma qui scatta un vero e proprio cortocircuito. La preferenza per la gestione privata dei servizi pubblici locali è una ‘riforma’ del PNRR e questo cambia le carte in tavola. Il governo italiano ha approvato il PNRR nell’aprile 2021, poi inviato alla Commissione Europea il 30 aprile 2021. Il Parlamento lo ha visto solo passare. I parlamentari ne discussero una bozza nel gennaio 2021, quella del governo Conte poi riformulata da Draghi, e si limitarono ad alcune generiche linee guida. Il PNRR, quindi, è formalmente una decisione del Consiglio dei Ministri privo di forza di legge. In linea di principio, il Parlamento non è vincolato a seguirne le direttive, che in molti casi consistono nell’approvare atti aventi forza di legge: 53, tra leggi, decreti-legge, decreti legislativi, da portare a termine tra il 2021 e il 2026. Qualunque studente del primo anno di giurisprudenza direbbe che è un nonsenso ipotizzare che il Parlamento sia obbligato ad approvare un disegno di legge elaborato in attuazione di un programma deciso dal Governo, salvo il meccanismo politico della fiducia.

Se, però, consideriamo il problema dal punto di vista dell’Unione Europea le cose cambiano. I piani di ripresa e resilienza sono i capisaldi di una complessa procedura prevista dal Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021 (regolamento RRF), attraverso cui gli Stati membri ricevono gli ingenti finanziamenti del Next Generation EU. Il fulcro di questa procedura è l’accordo tra la Commissione e ciascuno Stato membro beneficiario che suggella il sostegno finanziario dell’UE e sancisce l’obbligo degli Stati membri di realizzare tutti gli obiettivi e le misure previste dai piani. In breve, la natura di tali piani secondo il diritto nazionale (in Italia una decisione del Governo) è irrilevante per l’Unione. Se uno Stato membro desidera accedere (e mantenere nel tempo) i finanziamenti Next Generation UE deve obbligarsi a eseguire quanto contenuto nell’accordo firmato con la Commissione UE.

Secondo il Regolamento europeo i piani nazionali stabiliscono in primo luogo e principalmente un percorso di riforma. Come spiegato nel documento di lavoro della Commissione europea del 22 gennaio 2021, l’elemento principale su cui si impernia un piano di ripresa e resilienza è denominato “componente”: “Ogni componente dovrebbe riflettere le relative priorità di riforma e investimento in un settore o in settori, attività o temi correlati, mirando ad affrontare sfide specifiche, formando un pacchetto coerente”. In breve, investimenti, progetti e riforme sono inestricabilmente legati. Il rispetto di questo ‘pacchetto’, riforme legislative comprese, è monitorato e verificato dalla Commissione. Non attuare una delle riforme promesse nel piano, secondo i tempi indicati, mette in pericolo l’ottenimento dei fondi europei su cui ruota l’intera tenuta del Paese nei prossimi anni.

Il Parlamento sembra, dunque, in un cul de sac, messo nell’angolo dalla decisione presa dal Presidente del Consiglio di inserire nel PNRR la riforma mercatistica dei servizi pubblici locali. Si profila, allora, all’orizzonte una nuova campagna referendaria promossa dal movimento “Acqua bene comune”, quando le nuove disposizioni vedranno la luce? Anche questa, si perdoni la battuta scontata, rischierebbe di produrre un buco nell’acqua. Le nuove regole sui servizi pubblici locali potrebbero essere escluse dal referendum abrogativo se ritenute disposizioni indispensabili per evitare il concretizzarsi di una «responsabilità dello Stato italiano per inadempimento di uno specifico obbligo comunitario, con conseguente violazione dell’art. 75, secondo comma, Cost.» (Corte cost. sent. n. 45/2000).

Il problema qui discusso mostra che la democrazia è un po’ in affanno. A costo di essere tacciato per il solito petulante nostalgico del defunto stato-nazione e della moribonda democrazia rappresentativa, credo che congegni come il PNRR per imporre in modo verticistico decisioni che calpestano la volontà popolare su questioni fondamentali (come l’acqua bene comune) non facciano il bene del Progetto Europeo.

Il modo per uscire dal cul de sac sarebbe per la ‘politica’ di riappropriarsi delle sue prerogative e – invece di appiattirsi sull’Agenda Draghi – decidere se la prospettata riforma dei servizi pubblici locali sia o meno compatibile con la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite del 28 luglio 2010 (GA/ 10967) che dichiara «il diritto all’acqua un diritto umano universale e fondamentale». L’accordo sul PNRR non è inciso nella roccia e non si può credere che un governo munito di un chiaro mandato parlamentare non abbia la possibilità di rinegoziare aspetti di dettaglio di un piano estremamente complesso. Possiamo, però, seriamente pensare che questo Parlamento abbia la forza e l’autorevolezza per assumersi questo compito?

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Un divertente viaggio nella burocrazia nazional-popolare che non farò mai più

di Gianluca Gardini

Alla Cortese attenzione del Direttore Generale

per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio,

Dott.ssa M. G.

MIUR – Ministero dell’università e della ricerca

Oggetto: Ricorso in via gerarchica contro il silenzio-inadempimento dell’Ufficio VI– EX DGSINFS, Direzione generale degli ordinamenti della formazione superiore e del diritto allo studio.

Gentile Direttore,

mi permetto di rivolgermi a lei dopo aver sperimentato, a più riprese e in un arco temporale ormai prossimo ai sei mesi, il contatto diretto con il “regime burocratico”, caratterizzato da insondabilità e opacità dell’agire pubblico.

La sensazione che ne ho riportato è quella tipica di chi si trova a vivere, in prima persona, i topoi della letteratura anti-utopica, universalmente noti (dal Castello di Kafka al Grande fratello di Orwell). Novello Joseph K., dopo aver insegnato per decenni a studenti e funzionari i pericoli di una burocrazia nascosta, incomprensibile, alienante e disumanizzante, ho potuto toccare con mano – quasi che la sorte mi volesse concedere, dopo tante prediche, l’opportunità di arricchire l’analisi teorica con l’esperienza pratica – lo stretto legame che unisce segretezza e potere, di fronte al quale il cittadino torna ad essere suddito e precipita, d’un sol colpo, indietro di due secoli.  Un potere minore, sia chiaro, poco più che borgataro, esercitato in virtù di una conoscenza “propria” di qualche funzionario che male accetta la condivisione delle informazioni ed è spinto ad operare in un ambiente “opaco”, dove il segreto non è più segreto di Stato di massonica memoria ma, più banalmente, segreto di ufficio.

Purtroppo mi rincresce doverle dire, giunto a questo punto della narrazione, che i funzionari al centro di questa anacronistica e odiosa vicenda di arcana imperii sono incardinati in una delle strutture da lei dirette (Direzione generale degli ordinamenti della formazione superiore e del diritto allo studio, Ufficio VI – EX DGSINFS), e sono quindi posti alle sue dirette dipendenze. Di qui la mia richiesta accorata affinché lei si attivi per risolvere, grazie al suo ruolo e soprattutto al buon senso, quello che non è solo mio problema, ma di tutti i cittadini italiani.

Il punto di fondo di questa missiva, infatti, non è tanto sbrigare una questione personale, quanto mondare l’immagine di inutilità che il Ministero dell’Università (a causa di alcuni elementi che, sono sicuro, essere in via di estinzione in una pubblica amministrazione che si appresta alla sfida europea del PNRR) proietta attualmente all’esterno: presso la comunità dei docenti che rappresenta e presso la società tutta, che pretende oggi un’amministrazione efficiente, trasparente, collaborativa e persino digitale. Un’immagine davvero inaccettabile in periodi di transizione come quello che stiamo attraversando, dove tutte le energie sane – soprattutto quelle pubbliche – devono essere rivolte al cambiamento e nessun sospetto dovrebbe scalfire l’ottimismo necessario alla ripresa.

La vicenda è piuttosto semplice, ma non per questo meno spiacevole. In data 5 agosto 2021 scrissi all’ Ufficio sopra menzionato per richiedere certificazione o copia del mio titolo di Dottore di ricerca (in Diritto pubblico, VI ciclo), ottenuto nel lontano 1995 presso la sede amministrativa dell’Università di Bologna, con esame finale sostenuto presso l’Università di Pisa. La richiesta traeva origine da un invito dell’Università Cattolica di Lima, Perù, che mi proponeva di insegnare ad un master online da essa organizzato, e per formalizzare la mia nomina a docente richiedeva – pena impossibilità di procedere – un attestato ufficiale della mia qualifica di Dottore di ricerca. Un bell’esempio di complessità sudamericana, parente stretta del realismo magico, che rende meravigliosamente intricata la vita sotto l’equatore, visto che il titolo di professore ordinario supera e contiene quello di Dottore di ricerca. Ma tant’è, avevo promesso da tempo ai colleghi la mia disponibilità ad insegnare nel Master.

Avendo smarrito, nel corso degli anni e dei numerosi traslochi fatti, il certificato sostitutivo a suo tempo ritirato presso la biblioteca di Firenze, a fine agosto 2021 mi decisi a scrivere all’Ufficio postlaurea del MIUR per sapere se, cortesemente, fosse possibile spedire via posta la pergamena ufficiale (previo pagamento dei bolli e spese di spedizione, naturalmente) o una attestazione di qualunque genere dalla quale risultasse il mio titolo di dottore di ricerca. “Spedire”, ricordo bene che scrissi, non forgiare nell’acciaio degli altiforni di Arcelor.

Da quel momento inizia il mio viaggio surreale nei recessi della burocrazia ministeriale, un’esperienza kafkiana d.o.c. di alienazione e frustrazione dove l’uomo medio, normodotato, prova a confrontarsi con un apparato che mentre lo invita, contemporaneamente lo allontana, fino ad annichilirlo. La riporto, di qui in avanti, utilizzando il tempo presente, in spregio alla consecutio, perché le sensazioni spiacevoli che ne ho tratto sono ancora vivide nella mia memoria.

Non è esagerato parlare di annichilimento di fronte alla prima reazione dell’“Ufficio VI” (sic! senza alcuna firma o responsabile del procedimento indicati in calce) che, a fronte della mia richiesta di certificare in qualche modo l’esistenza del mio diploma di Dottorato, risponde a stretto giro quanto segue:

“Gent. prof. Gardini,

per il ritiro del diploma di dottorato ma anche per il rilascio di un certificato da parte di questo ufficio, è necessario presentare il certificato sostitutivo rilasciato dall’università sede dell’esame finale. In caso di smarrimento del documento può essere richiesta una copia o l’emissione di un nuovo certificato da parte dell’università”.

Incoraggiato da questa pronta ancorché incomprensibile risposta, scrivo allora altrettanto tempestivamente all’Università di Pisa, sede amministrativa presso cui sostenni all’epoca l’esame finale, per sapere se potesse lei, e non il Ministero, emettere una copia del mio titolo di dottorato. L’università di Pisa, facendo sfoggio di logica ineccepibile, mi risponde che, per scelta coerente ai principi di semplificazione e sburocratizzazione, da anni non rilascia più certificati o attestazioni da presentare ad altre pubbliche amministrazioni (in questo caso il Ministero), in quanto sostituiti completamente dalle autocertificazioni. E, per suffragare questa sua decisione, mi invita leggere alcune disposizioni del Codice della documentazione pubblica (DPR 445/2000), a cui, nella mia qualità di docente di diritto amministrativo, avrei peraltro dovuto pensare da solo.

Non mi resta altro, di fronte a tanta bassaniniana razionalità, che far presente all’Ufficio VI la situazione di stallo (l’università non fornisce al Miur informazioni che quest’ultimo dovrebbe già avere in pancia) e allego via mail la pagina web in cui la posizione dell’Università di Pisa è illustrata con precisione disarmante. Chiedo poi cortesemente all’Ufficio VI, quasi supplicandolo (o supplicandola, non conoscendo il genere preciso dell’umano alla guida della macchina) di aiutarmi ad uscire da questo vicolo cieco, apparentemente senza uscita. La mia tattica di ripiegamento consiste, da questo momento in poi, nel fare appello al buon senso dell’innominato funzionario/a che si cela dietro l’istituzione: chiedo pertanto che, dopo aver verificato la mia identità (anche con SPID, se necessario) e il mio curriculum accademico, l’Ufficio mi consenta di ottenere una copia del Diploma di dottorato anche in mancanza di un certificato sostitutivo che, a questo punto, non mi è più possibile produrre. In chiusura, per aggiungere una nota costruttiva (e anche virile) a una missiva dal tono sostanzialmente remissivo e prono, mi permetto di suggerire all’Ufficio VI di indicare sempre un nome in calce alle risposte, come prevede la normativa sul responsabile del procedimento (legge 241/90), onde evitare al cittadino di scontrarsi con un’entità indefinita e consentirgli una maggiore personalizzazione nelle relazioni con l’amministrazione. Le bacchettate giuridiche dell’Università di Pisa non si erano rivelate inutili, in fin dei conti. Rileggo il tutto, mi sembra uno scritto convincente e equilibrato, per cui lo invio senza ulteriori indugi.

La risposta dell’Ufficio VI, sempre senza firma in calce in sfidante provocazione, non si fa attendere:

Gent. dott. Gardini,

 ai fini del rilascio del certificato di dottorato da parte dell’ufficio, è necessario inviare una richiesta formale all’indirizzo indicato in calce, accompagnata da fotocopia documento di identità e n. 2 marche da bollo da € 16,00 e autocertificazione ai sensi del DPR 445/2000 relativa a: denominazione del corso di dottorato e università sede amministrativa del corso, data di superamento esame finale, università sede esame finale.

Se invece intende ritirare il diploma originale, non potendo esibire il certificato sostitutivo richiesto, dovrà inviare un’autocertificazione come sopra indicato e, previa verifica da parte di questo ufficio presso l’università sede dell’esame finale, potrà ritirare il diploma presso i nostri uffici all’indirizzo in calce (previo appuntamento), presentando documento di identità e una marca da bollo da € 16,00.

Cordiali saluti

Ufficio VI”.

Per prima cosa noto con fastidio che quasi trent’anni di sacrifici e una mezza dozzina di concorsi sono ridotti in poltiglia dalla risposta piccata del funzionario-Ufficio VI, che non deve avere gradito le mie richieste né tantomeno i miei suggerimenti professorali.

Mi toglie infatti i gradi seduta stante (nella prima mail mi apostrofava con “Gentile professore”) e, svilendomi a semplice dottore, punta chiaramente a indebolire la mia autostima. La ostinata mancanza di firma in calce, poi, mi deprime come una sentenza di condanna. La parte che segue, tuttavia, è musica per le mie orecchie: l’autocertificazione esiste ed è praticata anche dall’amministrazione italica, quella statale e non solo quella protetta dell’autonomia universitaria. Non fosse per le marche da bollo di paleolitica memoria, e per l’Ufficio VI naturalmente, sembrerebbe quasi di avere di fronte un’amministrazione moderna e collaborativa, persino capace di abbandonare gli schemi predefiniti dinanzi a circostanze che oggettivamente lo richiedano. Mi chiedo per un attimo perché l’Ufficio VI non mi abbia da subito, spontaneamente, suggerito di percorrere la strada dell’autocertificazione, ma questo sofisticato dubbio viene prontamente ricacciato indietro dalla ragion pratica.

Scrivo allora una bella autocertificazione con tutti i riferimenti normativi, come quelle che si insegnano ai funzionari che vogliono fare carriera, chiamo al telefono un paio di colleghi per ricostruire le date della discussione del dottorato (30 novembre 1995, all’epoca con commissione e sede nazionale), fotocopio il documento di identità, e mi precipito dal tabaccaio per acquistare busta, francobolli e, soprattutto, due marche da bollo da 16 euro. È il 17 settembre 2021, ed io sono molto euforico perché sento avvicinarsi la vittoria sui servizi burocratici. Tuttavia, non mi abbandona la fastidiosa sensazione che in tutta questa produzione di carta bollata e invio di documenti cartacei ci sia qualcosa che non torna, un punto che in qualche modo stride con quanto da anni predichiamo circa l’amministrazione digitale, la semplificazione, la relazione inclusiva con il cittadino e l’inquinamento del pianeta. Ma metto a tacere anche questa stolida vocina, e con spirito franco infilo la busta nella cassetta postale più vicina, destinazione “fuori città”.

A tre settimane dall’invio della carta bollata, in assenza di qualsiasi notizia da parte dell’Ufficio VI, mi assale un orrendo sospetto. E se la busta non fosse mai arrivata? Se avere indicato solamente l’ufficio nell’indirizzo di spedizione non fosse stato sufficiente? Se un postino scaltro e vizioso avesse fiutato la presenza di due preziose marche da bollo da 16 euro all’interno della busta e le avesse rubate?

Preda di questi dubbi notturni, il 4 ottobre decido di scrivere una nuova mail all’Ufficio VI, chiedendo notizie della mia istanza, abbandonata per settimane senza riscontro. Nel frattempo, l’avvio del Master incombe, e la segreteria peruviana mi scrive a intervalli regolari per avere notizie del certificato di dottorato, considerata l’imminenza delle lezioni.

A strapparmi da queste domande angosciose interviene un fatto nuovo, un evento che per un attimo mi induce a credere che la nostra Pubblica amministrazione rappresenti ancora una risorsa, non solo il problema che tutti dicono essere. L’Ufficio VI non solo mi risponde, a distanza di soli due giorni, ma scrive quanto segue:

“Gent. dott. Gardini,

siamo in attesa di conferma di quanto dichiarato con autocertificazione relativamente all’esame finale da parte dell’università di Pisa.

Il certificato sarà inviato all’indirizzo da lei indicato e anticipato via email.

Cordiali saluti.

M….. C…….”

In un primo momento, stento a trattenere le lacrime dall’emozione: non solo hanno ricevuto tutto l’incartamento e i bolli, ma la persona che mi risponde si firma con tanto di nome e cognome. L’Ufficio VI, finalmente, acquista un volto ai miei occhi, un volto femminile e gentile per di più. E probabilmente ha anche deciso di ascoltarmi, penso soddisfatto, visto che la funzionaria si dice pronta a anticipare “via mail” il documento richiesto. Poco importa se continuo a essere per lei un semplice dottore, a dispetto di varie monografie e concorsi accademici, ciò che davvero conta è ottenere l’ambito certificato. Non vale nemmeno la pena di soffermarsi troppo sul paradosso per cui l’Ufficio del Ministero che detiene nei suoi archivi il mio Diploma di dottorato sostiene che, per poter attestare l’esistenza di tale Diploma, deve prima aver conferma del conseguimento del titolo da parte dell’Università di Pisa, presso cui ho discusso la mia tesi trent’anni prima. Posso tornare a dormire sonni tranquilli, mi dico, l’arrivo del certificato è comunque imminente.

Ma le mie speranze sono destinate a essere nuovamente frustrate. Trascorrono altre due settimane, senza segnali di vita. Il mio umore peggiora gradualmente, finché il 21 ottobre sono costretto a importunare di nuovo la gentile funzionaria, visto che il Master dell’Università di Lima inizia di lì a qualche giorno. Le scrivo un sollecito. Passa un’altra settimana. Nessuna risposta, silenzio di tomba.

Forse Pisa ha perso il faldone con i miei dati, penso sgomento.

Nel frattempo i problemi urgenti mi incalzano: 40 studenti peruviani attendono le mie lezioni online che, in assenza di certificato sostitutivo, l’Università di Lima non mi permette di tenere.

Inizia allora un fitto scambio con la segreteria dell’Università sudamericana, che si conclude dopo circa una settimana con una soluzione pragmatica, partorita dal buon senso dei miei interlocutori.  La burocrazia peruviana, cosa difficile da credere, si dimostra più flessibile e efficiente della nostra, e decide di ammettermi, seppure in via eccezionale, tra i suoi “professori visitanti” pur in assenza di una documentazione conforme. Per quest’anno, sia chiaro, in attesa dell’invio di una certificazione ufficiale ex post. Sono salvo, e al contempo incredulo di fronte a questa schiacciante superiorità della creatività latina sulla meccanicità della burocrazia nazional-popolare.

Ma la battaglia di principio con il Ministero resta aperta, il certificato di dottorato non è mai arrivato, nonostante i bolli.  Attendo un altro mese, e il 15 novembre invio l’ennesimo sollecito alla solerte funzionaria dell’Ufficio VI. Da quel momento in poi, silenzio siderale. Nessuna risposta, nemmeno interlocutoria, a tutt’oggi.

Siamo così giunti all’epilogo. In conclusione di questa lunga lettera, gentile Direttore, sono a chiederle di voler intervenire per porre fine a questo prolungato silenzio-inadempimento dell’Ufficio posto sotto la sua direzione, che a distanza di quasi sei mesi dalla prima richiesta (5 agosto) e a distanza di due mesi e mezzo dall’invio della documentazione cartacea richiesta (17 settembre) non è stato in grado di inviarmi un solo messaggio di posta elettronica, un appunto, un dato informale dal quale risulti la presenza presso gli archivi di quell’Ufficio del mio Diploma di dottorato. Termini procedimentali, comunicazione di avvio e responsabile del procedimento, neanche a parlarne. L’aspetto più paradossale della vicenda, a mio avviso, è che l’Ufficio in questione sostiene di dover ricevere conferma dall’Università di Pisa circa l’esistenza di un titolo (diploma di dottorato) che è presente da anni nei propri archivi. Un documento che si trova pertanto nella sua piena e diretta disponibilità, e che tuttavia l’Ufficio VI, dopo avermi costretto ad inviare un plico in carta bollata quasi tre mesi or sono, dice di non essere in grado di attestare autonomamente.

Visti i fatti, gentile Direttore, le chiedo di intervenire per porre rimedio a questa e altre storture simili, per fare sì che i cittadini, partendo dalle piccole cose, possano avere più fiducia nell’amministrazione e per indurre l’amministrazione a tenere un atteggiamento più trasparente, collaborativo, moderno, all’altezza delle sfide che la aspettano.

La prego pertanto di considerare questo scritto come un ricorso a lei rivolto in via gerarchica, cui spero vorrà dare pronta risposta evitandomi il dispiacere, umano e professionale, di ricorrere anche al Ministro competente, al Tribunale amministrativo del Lazio, e, come ultimo ripiego, a qualche organo di stampa o testata televisiva.

Certo della sua attenzione, le porgo i migliori saluti

Gianluca Gardini

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Il processo amministrativo nei recenti manuali

Il convegno “Il processo amministrativo nei recenti manuali” si terrà Venerdì 26 novembre 2021 alle ore 11.30, presso l’aula 210 del Campus di Viale Pola dell’Università LUISS, con la possibilità di seguire i lavori anche da remoto sulla piattaforma Webex.

Nel corso dell’evento verranno presentati i volumi di Marcello Clarich, Manuale di giustizia amministrativa; Fulvio Cortese, Corso di diritto processuale amministrativo; Leonardo Ferrara, Lezioni di giustizia amministrativa. I. Il giudice speciale; e Aristide Police, Lezioni sul processo amministrativo.

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Misurazione automatica della velocità. Comparazione fra legislazioni e regolamenti fra Italia e altri paesi europei

di Benedetta Vivarelli

L’eccesso di velocità rappresenta uno dei principali problemi della sicurezza stradale: questo dato, che emerge da plurimi studi anche a livello sovranazionale, costituisce il punto di partenza della ricerca sul tema della misurazione automatica della velocità, oggetto del paper.
Lo studio mira a fornire un contributo alla sicurezza stradale in un’ottica preventiva, mediante l’osservazione di ordinamenti ed esperienze sovranazionali.

In concreto, è stata svolta un’analisi comparativa tra la regolamentazione italiana e quella dei principali stati europei su specifici profili previamente selezionati e ritenuti rilevanti (sistemi di rilevazione della velocità; sanzioni connesse alla violazione dei limiti; complessiva efficacia deterrente dei singoli ordinamenti). In tal modo è stato possibile individuare modelli alternativi di riferimento da cui prendere ispirazione in vista di un cambiamento delle prassi e normative italiane, caratterizzate da rigidità e ambiguità interpretativa.

Una volta messa a fuoco la problematica e individuati i profili di intervento migliorativo, lo studio si sofferma sulla ricerca delle più adeguate ed opportune soluzioni. Si è pertanto tentato di delineare, in un’ottica costruttiva e de jure condendo, concrete proposte di cambiamento: nella parte finale del lavoro è stata formulata una vera e propria ipotesi di riforma legislativa relativa alla disciplina dei sistemi di misurazione della velocità e il testo è graficamente collocato in un’apposita tabella che consente di cogliere le differenze con le norme attualmente in vigore.

Il lavoro contiene, altresì, una breve analisi delle principali politiche attuate dall’Unione Europea, in vista di una maggiore attenzione alla sicurezza stradale: la prospettiva comparatistica e sovranazionale si rivela quindi essenziale e un eventuale – e auspicato – cambiamento non potrà prescindere da essa.

Studio comparativo fra legislazione e regolamentazione italiana e quella dei paesi esteri (focus Europa) in materia di misurazione automatica della velocità

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Lo sport e una riforma sbagliata nel metodo

di Federico Orso

Con l’approvazione dei decreti legislativi nn. 36-40 del 2021, il Governo ha attuato, ancorché solo parzialmente, la delega contenuta nella legge 8 agosto 2019, n. 86, avente a oggetto la riforma dello sport. Si è trattato di un percorso accidentato, fortemente condizionato per un verso dall’instabilità politica e per l’altro dall’emergenza sanitaria, che ne hanno dilatato i tempi e, in fine, ridimensionato la portata innovatrice. Questo breve commento ripercorre le principali tappe evolutive della riforma, inserendosi nel dibattito che era stato avviato su questo blog da Leonardo Ferrara (Leonardo Ferrara, Sport Juridification as the Hallmark of a Recent Italian Reform).

Tutto può rimproverarsi alla diciottesima Legislatura, tranne di essere stata noiosa. Sebbene infatti l’esito delle elezioni e la solidità della convergenza politica venutasi a creare tra il Movimento Cinque Stelle e la Lega lasciasse immaginare un’andatura a velocità di crociera, lo scioglimento di ben due esecutivi in trenta mesi ha fatto registrare il record di instabilità politica del nuovo millennio.

Ebbene, tra le vicende che hanno animato tale instabilità, un posto di primo piano lo ha avuto senz’altro la (mancata) riforma dello sport.

Avviata nell’autunno 2018 grazie a una solida intesa tra le forze di maggioranza, questa riforma ha difatti determinato una brusca interruzione dei risalenti rapporti di cordialità (e talvolta quasi di reciproca deferenza) tra i vertici delle istituzioni statali e quelli del movimento olimpico nazionale. Né è da attendersi che il conflitto possa rientrare rapidamente.

Il fatto è che si è trattato di una riforma sbagliata. Ma l’errore, è questo quel maggiormente preme sottolineare, è stato di metodo più che di merito, ché anzi, tutto sommato, il programma del Governo appariva in larga parte lodevole.

Ingenuamente, infatti, si è creduto di poter avviare il più grande riassetto del governo dello sport della storia repubblicana partendo dalla riallocazione delle risorse invece che dalla ridistribuzione delle funzioni. Così, prima ancora di decidere quale sarebbe stata la sorte del Coni, che fino a quel momento aveva nei fatti esercitato le funzioni di un ministero dello sport collocato al di fuori del circuito democratico, si è trasferito circa il novanta per cento del finanziamento pubblico destinato alle politiche sportive a Sport e salute s.p.a., società pubblica a tal fine appositamente istituita e partecipata per intero dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Tale scelta si deve probabilmente alla fiducia, finanche eccessiva, che l’Esecutivo aveva riposto nella stabilità degli equilibri politici contingenti e nella possibilità di distendere la propria azione lungo l’intero corso della Legislatura.

Pertanto, sebbene ragioni di logica e di prudenza avrebbero suggerito di invertire l’ordine degli interventi, pensando cioè prima al riassetto istituzionale e poi, solo in seconda battuta, alla ripartizione delle risorse, il Governo preferì utilizzare la prima legge di bilancio a disposizione per mettere al sicuro la parte finanziaria della riforma, rinviando le misure ordinamentali alla legge 8 agosto 2019, n. 86, e ai relativi decreti delegati da approvare a stretto giro.

Sennonché, proprio mentre il Parlamento licenziava la legge delega, inaspettatamente si aprì una violenta crisi politica, dalla quale scaturì nel torno di qualche settimana la migrazione all’opposizione della Lega (la quale, circostanza non irrilevante, era per l’appunto il partito di afferenza dell’on. Giancarlo Giorgetti, Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri al quale era stata assegnata pro tempore la delega in materia di sport).

Si era materializzato insomma il peggiore scenario possibile: il Coni era stato spogliato delle risorse ma continuava ad avere, almeno sulla carta, le stesse funzioni del passato; Sport e salute s.p.a. aveva le risorse ma non era chiaro di che cosa si sarebbe dovuta occupare; chi aveva progettato la riforma era transitato nelle fila dell’opposizione; il nuovo Esecutivo era sostenuto da una maggioranza diversa dalla precedente e la delega in materia di sport, affidata all’on. Vincenzo Spadafora, aveva addirittura cambiato colore politico.

Come se non bastasse, in tale contesto di fragilità si è innescata poi l’emergenza sanitaria, che per un verso ha stravolto, anche nell’ambito delle politiche sportive, l’ordine delle priorità e per altro verso ha determinato un’ulteriore dilatazione dei tempi, con il risultato pratico che gli iniziali dodici mesi stimati per l’attuazione della delega sono divenuti diciotto.

Ma il tempo, è noto, è nemico della politica. Così, proprio quando sembrava che la riforma, avendo superato imponderabili difficoltà, potesse finalmente giungere a conclusione, l’arrivo di una seconda crisi di governo ha stravolto nuovamente lo scenario, costringendo alle dimissioni il Ministro per lo sport in carica e mettendo a rischio l’attuazione della legge n. 86 del 2019.

A un metro dal traguardo, il quadro non era dunque dei più promettenti.

Nella nuova maggioranza multicolore, infatti, l’unico partito che aveva sempre sostenuto la riforma era il Movimento Cinque Stelle. Tutti gli altri, per un verso o per l’altro, l’avevano ostacolata: il Partito Democratico, Italia Viva e Leu avevano sostenuto i decreti delegati, ma si erano opposti all’approvazione della legge delega; la Lega, aveva sostenuto la legge delega, ma non i decreti attuativi; Forza Italia era sempre stata contraria, sia all’una che agli altri.

È già un successo quindi che la riforma non sia stata cestinata. Non si può tuttavia fare a meno di rilevare che l’alternativa escogitata sia stata una vera e propria soluzione al ribasso: non soltanto dei sei decreti attesi ne sono stati approvati solamente cinque, con esclusione proprio di quello più atteso, che avrebbe dovuto provvedere al riassetto istituzionale, ma vieppiù la loro entrata in vigore è stata posticipata, sia pur con qualche eccezione, al 2023, quando però si sarà molto vicini al termine naturale della Legislatura.

Una circostanza, quest’ultima, non priva peraltro di un suo autonomo rilievo: considerata la quantità di atti ministeriali che dovranno essere adottati per dare esecuzione ai decreti attuativi, la riforma dello sport potrà vantare il non invidiabile primato delle quattro paternità, corrispondenti ciascuna ai governi che l’avranno realizzata. A farne le spese, è da temere, sarà la coerenza dell’indirizzo politico e, di conseguenza, la bontà del risultato finale.

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Parola alla Corte costituzionale: legittimi i d.P.C.m. adottati nell’emergenza Covid

di Chiara Gentile

ABSTRACT: Con la sentenza n. 198/2021 la Corte costituzionale salva la linea di Governo seguita dallo scoppio della pandemia ad oggi per contenere la diffusione del virus. I d.P.C.m. attuativi delle misure previste nei decreti-legge non violano la Costituzione: nessuna delega della funzione legislativa al Governo.


Con un’importante e attesa sentenza (n. 198/2021), la Corte costituzionale ha ritenuto legittime le restrizioni imposte durante il lockdown e le sanzioni per la loro violazione previste dai decreti-legge nn. 6/2020 e 19/2020.

Preliminarmente all’analisi della sentenza e al fine di comprenderne meglio la rilevanza, è opportuno fornire il quadro generale delle linee di governo seguite per contrastare la diffusione del virus SARS-CoV-2 (c.d. coronavirus o Covid-19).

Il contesto

In seguito allo scoppio dell’emergenza epidemiologica, a livello statale gli strumenti più utilizzati per contenere la propagazione del virus sono stati due:

  1. il decreto-legge, che è un atto avente forza e valore di legge adottato dal Governo, in casi straordinari di necessità e urgenza, che, secondo l’art. 77, co. 2, Cost., deve essere convertito in legge entro 60 giorni dalla pubblicazione per non perdere efficacia sin dall’inizio;
  2. il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.m.), un atto previsto e disciplinato non dalla Costituzione ma dalla legge (o altra fonte primaria), che è adottato dal Presidente del Consiglio in presenza dei presupposti individuati dalla fonte, la cui efficacia è limitata nel tempo e deve essere precisata all’interno dell’atto stesso.

Come si evince da questa schematizzazione, per il decreto-legge vi è un coinvolgimento almeno successivo del Parlamento, che interviene nella fase della conversione in legge, mentre il d.P.C.m. rimane sottratto all’intervento parlamentare e si configura quale atto interamente governativo.

Sin dai primi decreti-legge il Governo ha rimesso la concreta attuazione delle misure in essi contenute a successivi d.P.C.m., strumenti di più rapida adozione che riescono, perciò, ad adattare le misure disposte in via generale dalla fonte primaria allo sviluppo dell’emergenza.

La gestione della pandemia a colpi di decreti-legge e d.P.C.m. attuativi è stata fortemente criticata per la marginalizzazione del Parlamento, che, in quanto istituzione di massima rappresentanza ed espressione della volontà popolare, avrebbe invece dovuto essere in prima linea, soprattutto perché le misure di contrasto alla diffusione del virus hanno avuto un forte impatto sul godimento e sull’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali (si pensi, per esempio, al divieto di lasciare la propria abitazione e spostarsi nel territorio comunale, all’imposizione di un coprifuoco, all’introduzione di forme di didattica a distanza). Alla luce di queste premesse, è ora possibile esaminare e comprendere meglio la decisione della Corte.

La sentenza

I fatti all’origine della sentenza possono riassumersi come segue.

Il giudice di pace di Frosinone doveva pronunciarsi sull’opposizione proposta da un privato cittadino avverso la sanzione amministrativa di 400 euro, inflittagli per aver violato il divieto di uscire dalla propria abitazione e spostarsi nel territorio comunale, come prescritto dal d.P.C.m. 22 marzo 2020, che, in attuazione del d.l. n. 6/2020, introduceva misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica.

Secondo il giudice di pace, il d.l. n. 6/2020 delegava al d.P.C.m. 22 marzo 2020 la disciplina di nuovi illeciti amministrativi, così attribuendo all’atto la “forza di legge” necessaria richiesta dal principio di legalità delle sanzioni amministrative (art. 1 della l. n. 689/1981), in evidente contrasto con l’art. 76 Cost., che ammette che il Parlamento deleghi al Governo l’esercizio della funzione legislativa solo con apposita legge-delega, e l’art. 77, co. 1, Cost., che specularmente esclude che il Governo possa emanare decreti con valore di legge senza previa delegazione del Parlamento. In sostanza, il decreto-legge, fonte di rango primario, avrebbe rimesso al d.P.C.m., atto di rango sub-primario, l’esercizio della funzione legislativa in violazione del principio di tipicità delle fonti-atto di produzione normativa, al di fuori dell’unica situazione emergenziale in cui la Costituzione prevede una tale delega di poteri al Governo, cioè lo stato di guerra (art. 78 Cost.).

Il nodo centrale della vicenda è dunque la qualificazione amministrativa o legislativa della funzione esercitata dal Presidente del Consiglio dei ministri mediante i d.P.C.m.

In primo luogo, la Corte costituzionale ha dichiarato le questioni di legittimità attinenti al d.l. n. 6/2020 inammissibili per difetto di rilevanza, perché, come evidenziato dal Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato in giudizio dall’Avvocatura di Stato, al momento dell’infrazione del divieto di uscire dalla propria abitazione il d.P.C.m. 22 marzo 2020 non aveva più efficacia: esso era stato sostituito dal d.P.C.m. 10 aprile 2020, attuativo del d.l. n. 19/2020.

In secondo luogo, le questioni di legittimità attinenti al d.l. n. 19/2020 sono state dichiarate ammissibili, ma non fondate, per le seguenti ragioni.

L’art. 1, co. 1, dello stesso decreto prevede espressamente che le sole misure che possono essere adottate sono quelle elencate nel successivo co. 2, e non anche altre misure indefinite; inoltre, sempre l’art. 1 prescrive la temporaneità di tali misure, adottabili per periodi predeterminati e reiterabili non oltre la fine dello stato di emergenza. Non solo: la scelta delle misure attuative deve avvenire nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità, entrambi volti a orientare l’esercizio della discrezionalità amministrativa.

Il d.P.C.m. 10 aprile 2020, nel consentire «solo gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute» (art. 1, co. 1), e nello stabilire che le disposizioni in esso contenute «producono effetto dalla data del 14 aprile 2020 e sono efficaci fino al 3 maggio 2020» (art. 8, co. 1), ha semplicemente adattato all’attuale andamento della pandemia quanto stabilito in via generale dal d.l. n. 19/2020.

Il legislatore pertanto si è limitato ad autorizzare il Presidente del Consiglio ad attuare «mediante atti amministrativi sufficientemente tipizzati» le misure tipiche previste nella fonte primaria.

Infine, la Corte ha tracciato la linea distintiva tra il d.P.C.m. in questione e il modello delle ordinanze libere e contingenti (c.d. extra ordinem), cui sono riconducibili le ordinanze di protezione civile, emanate anch’esse dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi degli artt. 5 e 25 del d.lgs. n. 1/2018 (Codice della protezione civile). Infatti, sebbene entrambi gli atti siano adottati dallo stesso organo, designato da una fonte primaria, nel rispetto dei presupposti in essa individuati, e producano effetti per un periodo di tempo delimitato, il contenuto delle ordinanze extra ordinem è libero e non tipizzato dalla fonte primaria, come avviene per il d.P.C.m.

Il punto

Con la sentenza in esame la Corte costituzionale pone fine al dibattito sulla legittimità costituzionale dei d.P.C.m. adottati per contrastare l’emergenza epidemiologica: nessun conferimento di potestà legislativa al Governo, nessuna violazione del principio di legalità e, di conseguenza, nessuna lesione dei diritti fondamentali per effetto di misure adottate illegittimamente.

Una conclusione con evidenti risvolti positivi, poiché, escludendo che i d.P.C.m. siano incostituzionali, la Corte “salva” la linea d’azione seguita dalle istituzioni sin dallo scoppio della pandemia e, di riflesso, consente di proseguire lungo questa linea senza che ciò determini, di per sé, una illegittima compressione delle libertà e dei diritti dei cittadini. La Corte compie così un passo in avanti e completa la precedente sentenza n. 37/2021, avente ad oggetto la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni nel contrasto alla pandemia, in occasione della quale aveva evitato di affrontare la questione della legittimità dei d.P.C.m., limitandosi a specificare che questi sono atti «comunque assoggettati al sindacato del giudice amministrativo».

In termini analoghi si era precedentemente espresso il Consiglio di Stato nel parere n. 850/2021, rilevando che la linea d’azione governativa è coerente con il sistema delle fonti, nonché enfatizzando che solo lo strumento del d.P.C.m. è in grado di assicurare «la duttilità, l’adattabilità e la flessibilità necessarie ad aderire plasticamente alla continua mutevolezza delle condizioni oggettive di sviluppo e andamento della pandemia».

La sentenza della Corte conduce infine a una riflessione critica. Definendo i d.P.C.m. attuativi della normativa primaria sull’emergenza epidemiologica quali «atti amministrativi» e negando loro la natura di fonti extra ordinem, la Corte prende una posizione netta e condivisibile, non solo per le ragioni suesposte, ma anche perché, visto il carattere meramente “attuativo” di tali d.P.C.m., essi mancano di quella “innovatività” che è propria delle fonti normative di rango primario. Non è chiaro, tuttavia, se il ragionamento della Corte si estenda a tutti i d.P.C.m., come categoria generale, purché «sufficientemente tipizzati» nel contenuto, o si applichi solo a quelli adottati nel contesto dell’attuale pandemia (l’assenza di termini perentori nella decisione della Corte è sottolineata anche da Cavino, 2021). In sostanza, l’interrogativo che sorge è se i d.P.C.m. siano sempre atti amministrativi: ciò rileva, in particolare, dal momento che la posizione espressa dalla Corte si pone in contrasto con quella parte della dottrina che riconduce i d.P.C.m. alla categoria delle ordinanze contingibili e urgenti e, sulla base della capacità di tali ordinanze di derogare alla legge (o ad altra fonte primaria), riconosce loro forza innovativa e quindi natura “sostanzialmente normativa”. 

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ODP intervista Marco Bentivogli (Indipendenti. Guida allo smart working, Rubbettino, 2020)

Marco Bentivogli è un attivista e sindacalista italiano, coordinatore e co-fondatore di BASE ITALIA, già segretario generale della Federazione Italiana Metalmeccanici (FIM CISL) dal 13 novembre 2014 al 13 luglio 2020. In precedenza è stato responsabile nazionale dei Giovani dei metalmeccanici Cisl, tra il 1998 e il 2008 segretario provinciale, prima a Bologna e poi ad Ancona. Dal 2008 è entrato a far parte della Segreteria nazionale. Dal 2018 è componente della Commissione per una strategia Nazionale sull’intelligenza Artificiale presso il Ministero dello Sviluppo Economico e del Gruppo di lavoro sull’intelligenza artificiale presso la Pontificia Accademia per la Vita.

Marco Bentivogli, quali sono le principali motivazioni che l’hanno spinta a scrivere un saggio sullo smart working?

Ho fatto il sindacalista per venticinque anni e mi occupo da sempre dell’impatto della tecnologia sul mondo del lavoro. L’esigenza di scrivere un saggio sullo smart working è nata durante la pandemia (InDipendenti, Rubbettino 2020 e Il lavoro che ci Salverà, San Paolo 2021) durante la quale diversi nodi sono venuti al pettine (parliamo di smart e south working, dei benefici per l’ambiente, per la riqualificazione delle periferie ma anche dell’urgenza di migliorare le infrastrutture ad esempio) ed inevitabilmente alcuni processi sono stati oggetto di una grande accelerazione, un vero e proprio balzo in avanti. L’emergenza Coronavirus è uno spartiacque unico, un punto di non ritorno. Il mondo non sarà più lo stesso e di conseguenza anche il lavoro, crocevia da sempre del cambiamento e delle grandi trasformazioni demografica, climatica e digitale che l’umanità ha davanti. Il dato di fatto reale è che le aziende che già avevano intrapreso un percorso di lavoro agile hanno resistito meglio alla crisi generata dalla pandemia mentre le altre, compresa gran parte della pubblica amministrazione, si sono dovute rapportare alle nuove esigenze con grande difficoltà, potendo ricorrere al massimo a forme di telelavoro piuttosto che di lavoro agile, che invece è il lavoro per obiettivi. Se pensiamo alle aziende più interessanti che assumono giovani talenti, questi chiedono loro un buono stipendio, un buon sistema di welfare ma soprattutto il lavoro per obiettivi e spazi di smart working. 

Guardando all’esperienza pratica dell’ultimo biennio, quali sono stati i principali punti di forza e quali, viceversa, di debolezza nell’utilizzo dello smart working?

Come dicevo tra i punti di debolezza deriva il fatto che in numerosi casi si è messo in atto il telelavoro, cioè lo stesso lavoro svolto in ufficio ma a casa quindi in contesti non idonei, in assenza spesso di una postazione o di una connessione adeguate, lavorando persino più ore al giorno o, viceversa, in altri casi si può parlare di “furbetti” e di vere e proprie smart holidays. I vantaggi dello smart working oltre a riguardare l’ambiente, i costi dei trasporti, il risparmio sulle spese degli edifici destinati agli uffici alla “Fantozzi scrivanocentrici”, sono legati all’opportunità di centralizzare le periferie ma riguardano anche lo sviluppo del dipendente che diventa autonomo nella gestione dei propri spazi e dei propri tempi, con maggiore propensione alla creatività della persona ed in favore di una maggiore conciliazione vita-lavoro. La storia fordista è ormai alle nostre spalle. Bisogna guardare al futuro. Pensiamo ad esempio all’azienda Fastweb, ma sono sempre di più le aziende che adottano questo nuovo alfabeto, dove l’unica scrivania “personale” rimasta è quella dell’Amministratore Delegato.

Nel suo saggio lei evidenza come lo smart working possa consentire anche un’evoluzione nel rapporto tra datore di lavoro e lavoratore dipendente, passando dalla c.d. “cultura del controllo”, in termini di presenza fisica e numero di ore-lavoro, a quella della verifica dei risultati conseguiti: quali sono i principali ostacoli al cambiamento culturale nell’approccio alle nuove modalità di lavoro?

Il cambiamento culturale è appunto più difficile da apportare in quanto la mentalità, devo dire piuttosto italiana, del dipendente “sotto controllo” è difficile da cambiare prima di tutto nei manager che spesso non sono formati al mutamento. Tuttavia, non bisogna lasciarli soli in questa fase di transizione in cui ci troviamo. La mentalità di chi governa l’impresa va cambiata anche perché le nuove tecnologie rendono sempre più complesso misurare la produttività in termini di ore di presenza e di pezzi prodotti dalla singola persona. Per gran parte delle funzioni aziendali questo tipo di calcolo si è fatto praticamente impossibile. I vecchi modelli, quindi, si dimostrano superati. Ma per diffondere nuovi concetti ritengo essenziale la creazione di ecosistemi 4.0, che favoriscano l’incrocio e la crescita dei vari fattori abilitanti, compresa una nuova cultura di gestione delle imprese e di formazione dei lavoratori. Quando parlo di ecosistemi 4.0 penso a realtà capaci di attirare investimenti, perché habitat positivi per l’innovazione, e di favorire l’integrazione delle nuove tecnologie nelle imprese italiane, come invece non è avvenuto con altre iniziative che avrebbero dovuto facilitare questo processo. Mi riferisco, per esempio, ai Competence Center del ministero dello Sviluppo Economico, il cui sviluppo è in forte ritardo rispetto ai tempi previsti, oppure ai Digital Innovation Hub, che sono realtà scarsamente integrate nei territori in cui sono state create. Strutture di questo tipo dovrebbero favorire la sedimentazione delle competenze nel territorio e non essere soltanto interfacce propedeutiche all’innovazione. Cambia l’impresa, la mentalità, le gerarchie, le culture organizzative. Perché la finalità principale della maggior parte delle organizzazioni economiche non è quella di creare valore condiviso attraverso l’azione coordinata e cooperativa di diversi soggetti, ma piuttosto indurre i lavoratori ad agire nell’interesse dei loro datori di lavoro. Questa è l’immagine predominante dei lavoratori, sia nell’ambito di molta ricerca economica, sia, soprattutto, in molte di quelle business school che formano le leve del management del futuro.

Naturalmente questo modello non solo è fattualmente falso, ma soprattutto improduttivo, in particolare, rispetto soprattutto a quei lavori nei quali creatività e iniziativa sono elementi essenziali, lavori che oggi caratterizzano gran parte dell’economia mondiale. Addirittura, le organizzazioni a finalità sociale, i partiti sono spesso intrisi dalla cultura del controllo per l’eterno timore della libertà. E così che non si riesce a capire che accanto alla responsabilità, la libertà e l’autonomia sono le uniche leve di generatività, di creazione di ricchezza umana, sociale ed economica. Lo smart working era una opportunità, ora è una necessità urgente. Dunque, urge “un salto di qualità dei processi di apprendimento: le organizzazioni e le imprese che creano ‘dipendenze’ sono nocive, ingabbiano le energie migliori degli esseri umani. Per questo avere lavoratori in-dipendenti, responsabili e felici deve diventare un obiettivo generale. Certamente non vanno sottovalutati i problemi etici, sociali e di salvaguardia dei diritti dei cittadini, che alcune innovazioni tecnologiche recano con sé. Ma sono problemi che vanno gestiti, mentre abbandonarsi al tecnodisfattismo serve solo a far perdere di vista le opportunità.

Il Ministro della Funzione pubblica Renato Brunetta ha deciso di interrompere l’esperienza del lavoro agile semplificato del periodo pandemico nelle pubbliche amministrazioni, in attesa di una migliore attuazione della legislazione vigente. Secondo il Ministro è stata una modalità di lavoro a domicilio “senza contratto, senza obiettivi e senza tecnologia” che non ha garantito i servizi pubblici essenziali ai cittadini italiani. Cosa ne pensa? 

Penso che tornare indietro è sbagliato e che significa gettare via l’esperienza raccolta in tutti questi mesi. Frasi del tipo “la crescita del Pil é dovuta alla fine dello smartworking” non hanno alcun senso. Certo non dovrà più accadere di vedere cartelli con scritto ‘chiuso per smart working’. Al contrario, bisogna semmai dire: ‘Grazie allo smart working potrai fare tutto online, avere i servizi più celermente, anche quelli per i quali ti rivolgi allo sportello’. Molti servizi della Pa sono in presenza dal decreto di aprile 2021 e i ritardi sono spesso gli stessi. Ecco, servirebbe un osservatorio indipendente sulla Pa e la capacità di individuare e distinguere le cause vere delle diverse problematiche. Durante la pandemia, lo smart working è stato esteso a circa la metà dei lavoratori pubblici e ha consentito alle amministrazioni di continuare a operare evitando la paralisi dei servizi, tutelando al tempo stesso la salute dei lavoratori. Si è trattato di un’esperienza preziosa che ha dimostrato come, anche nella Pa, sia possibile riorganizzare i processi all’insegna della flessibilità e della digitalizzazione, creando servizi più resilienti, sostenibili ed efficienti.

Ciò che serve è un’analisi dei servizi pubblici che identifichi le aree nelle quali la produttività e i livelli di servizio sono scesi per effetto dello smart working e possono essere aumentati con un ritorno al lavoro in presenza; le aree, viceversa, nelle quali produttività e livelli di servizio sono migliorati grazie allo smart working, e nelle quali quindi occorre premiare e consolidare i risultati; le aree, infine, dove un ricorso allo smart working si è dimostrato possibile e potenzialmente efficace, ma che richiedono preventivamente investimenti in termini tecnologici, formativi e di ridisegno di processi e servizi. Solo così sarà possibile esprimere giudizi non affrettati.

Quali sono a suo avviso gli elementi indispensabili per rendere lo smart working una risposta credibile alle sfide della sostenibilità e, per numerosi ambiti e settori, un nuovo modo di svolgere il lavoro dipendente?

Come scrivo anche nel saggio libertà, autonomia e responsabilità sono le grandi chiavi di volta del cambiamento. Si tratta di sfide fondamentali previste dal Pnrr alle quali lo smart working può dare un contributo sostanziale, ma che, sull’altare di un preteso stimolo ai consumi, questo nuovo indirizzo del governo sembra ignorare. Per questo è importante che la trasformazione coinvolga tutti senza lasciare indietro nessuno, per approdare insieme ad un cambiamento culturale prima che organizzativo. Il saggio vuole essere una guida pratica che offre un percorso per realizzarlo nelle organizzazioni e indicazioni utili per regolare meglio diritti e doveri dello smart worker. Il messaggio che vorrei passasse è che lo smart working è un lavoro “intelligente” perchè valorizza la reciprocità e trasferisce quote di responsabilità e libertà alle persone, favorendo il loro benessere e la produttività.

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Legal, Constitutional, and Ethical Principles for Mandatory Vaccination Requirements for Covid-19

Il Gruppo di ricerca Lex Atlas: Covid-19 (LAC19), attraverso una strutturata ricerca in tema di vaccinazione obbligatoria tesa a contrastare la diffusione del Covid-19, ha elaborato delle “linea guida” sui principi legali, costituzionali ed etici che dovrebbero essere presi in considerazione nell’imposizione della vaccinazione obbligatoria Covid-19.

Tali principi, di cui si dà conto mediante il manifesto di seguito evidenziato, rappresentano uno strumento essenziale sotto molteplici punti di vista: per una corretta ponderazione etico-giuridica dell’imposizione dell’obbligo vaccinale, per la comprensione delle molteplici criticità che ammantano il tema della vaccinazione obbligatoria, nonché al fine di costituire un essenziale punto di partenza per stimolare una riflessione collettiva in tema.

In particolare, i principi proposti intendono rappresentare degli standard destinati a stabilire la conformità ideale non solo con le norme internazionali sui diritti umani, ma anche con la migliore pratica democratica costituzionale ed etica che si estende oltre tali norme. L’elaborazione in parola si pone l’obiettivo di supportare gli attori statali e non statali che cerchino di adottare uno schema normativo che si ponga in accordo con la migliore pratica legale ed etica e come tale conterebbe favorevolmente nel test di proporzionalità di qualsiasi requisito di vaccinazione obbligatorio presentato dinanzi a un tribunale all’interno di un sistema democratico.

Una breve presentazione del manifesto, curata da Jeff King e Octavio Luiz Motta Ferraz, illustra altresì lo scopo e la rilevanza della ricerca.

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La contesa del pallone: a proposito di Superlega europea, UEFA e libera concorrenza

di Carlo Alberto Ciaralli

ABSTRACT: Il 19 aprile 2021, dodici fra le più importanti società calcistiche europee hanno tentato di dare vita ad una nuova competizione internazionale per club, svincolata dall’egida dell’UEFA: la Superlega. Il tema del monopolio UEFA nell’organizzazione delle competizioni calcistiche continentali e lo “strappo” prodottosi a seguito della nascita della nuova competizione calcistica sarà oggetto di valutazione da parte della Corte di Giustizia UE, interessata dal Tribunale di Madrid circa il possibile abuso di posizione dominante da parte dell’UEFA.



Il 19 aprile 2021, alcune delle più importanti società calcistiche a livello continentale hanno dato vita ad un progetto “rivoluzionario” nel panorama calcistico internazionale: un nuovo format, una competizione internazionale per club svincolata dalle regole vigenti per le competizioni organizzate dall’organo di governo del calcio europeo, la UEFA, autonoma ed indipendente da quest’ultima ed, anzi, in diretta concorrenza con la maggiore competizione calcistica internazionale tuttora esistente, la UEFA Champions League. Tale nuova, “originale” competizione, denominata European Super League, avrebbe annoverato fra i “soci fondatori” società calcistiche di notevole spessore e blasone, quali Juventus, Milan, Inter, Real Madrid, Barcellona, Atletico di Madrid, Chelsea, Liverpool, Manchester United, Manchester City, Tottenham ed Arsenal, rappresentative dei tre principali campionati nazionali in Europa (Italia, Spagna ed Inghilterra).

Come noto, ogni competizione di rilevanza europea (per rappresentative nazionali e per società calcistiche) viene direttamente gestita ed organizzata, in condizione di sostanziale monopolio, dalla UEFA (Union of European Football Associations), sotto la “supervisione” della FIFA (Fédération Internationale de Football Association), massimo organismo calcistico a livello mondiale, non essendosi sinora create le condizioni per le quali un raggruppamento di società professionistiche, operanti nel mondo del calcio, ponesse direttamente in questione la “legittimità” giuridica e, parimenti, la “sostenibilità” finanziaria della suddetta condizione di monopolio. In particolare, l’adesione delle 55 federazioni calcistiche nazionali tuttora affiliate all’organizzazione UEFA permette loro, sulla base del ranking dei singoli tornei nazionali, nonché dei posizionamenti delle squadre all’interno di essi e nelle stesse competizioni internazionali, la partecipazione alle diverse competizioni per club promosse dalla UEFA (European Super Cup, Champions League, Europa League, Conference League, Youth League). L’adesione di ciascuna federazione calcistica all’UEFA, in sostanza, è una condizione essenziale affinché le squadre nazionali possano, legittimamente, prendere parte alle competizioni internazionali ed essere, al contempo, riconosciute dall’UEFA quali legittime federazioni calcistiche operanti all’interno di una determinata nazione.

Sulla base di quanto sinora descritto, il tema che la Superlega europea pone all’attenzione del dibattito è, quantomeno, duplice: da un lato, la legittimità, in termini giuridici, della condizione esercitata dalla UEFA che, a giudizio dei promotori della Superlega, si atteggerebbe quale ingiustificata posizione di monopolio, specie nel momento in cui FIFA e UEFA possano imporre alle società calcistiche di non promuovere od aderire a competizioni internazionali estranee a quest’ultime (in funzione della affiliazione alle stesse delle federazioni nazionali), pena l’apertura di un procedimento disciplinare comportante, a valle dello stesso, l’esclusione dai tornei nazionali ed internazionali, nonché considerevoli sanzioni di natura economica. Dall’altro lato, ciò che maggiormente richiama l’attenzione si riferisce alla praticabilità, in termini giuridici e finanziari, di una competizione parallela, con regole ed organizzazione proprie, in concorrenza diretta con il principale (finora, unico) player europeo nella gestione ed organizzazione di eventi sportivi.

Vi è da sottolineare come la Superlega europea non sia, almeno in questa fase embrionale, un’unione di federazioni calcistiche nazionali. L’intento, in prima battuta, non sarebbe quello di promuovere una struttura di livello europeo, con un’organizzazione autonoma ed indipendente dalla UEFA, in diretta concorrenza con quest’ultima. L’obiettivo non sarebbe, quindi, quello di annoverare numerose altre federazioni calcistiche nazionali e creare, in sostanza, un reale competitor nell’organizzazione e gestione di tornei calcistici di rilievo internazionale in Europa. Scopo precipuo della Superlega è, viceversa, quello di creare un singolo torneo continentale di “eccellenza”, indipendente dall’organizzazione UEFA ed in competizione, in particolare, con la Champions League. La partecipazione ai singoli tornei nazionali non verrebbe, pertanto, messa in discussione, sul modello di quanto già avvenuto venti anni orsono nel mondo delle competizioni europee di pallacanestro. In quest’ultima esperienza, infatti, l’esempio dell’Eurolega appare piuttosto illuminante: detto format, in sostanza, consiste in un torneo di pallacanestro d’eccellenza, a cui accedere tramite “licenze pluriennali” o wild cards, al fine di “selezionare” i potenziali partecipanti alla competizione, anche sulla base di particolari requisiti di accesso, afferenti persino alle strutture ed alla capacità finanziaria delle squadre. Un sistema tendenzialmente “chiuso”, il quale ha ispirato, piuttosto consapevolmente, il modello di Superlega promosso in ambito calcistico.

In sostanza, nel caso della Superlega calcistica, la partecipazione al torneo d’eccellenza verrebbe “sganciata” (quantomeno in parte) dal parametro di valutazione da sempre adottato nello sport per l’accesso alle manifestazioni sportive continentali, ovvero dal merito sportivo manifestatosi in ambito nazionale. In tal senso, infatti, alla nascente competizione sarebbero abilitate a partecipare venti squadre: dodici società fondatrici (anche se sul sito internet ufficiale della Superlega si parla di quindici squadre partecipanti “di diritto”) e cinque società “invitate” ogni anno, a discrezione del board della Superlega europea. Rispetto a quest’ultimo punto, si deduce agevolmente che le squadre “invitate” alla competizione rappresenterebbero (o meglio, dovrebbero rappresentare) società con un appeal decisamente rilevante quanto a sponsor, fatturati e tifoseria. Tale impresa, sulla base di un preciso accordo contrattuale, verrebbe finanziata tramite sponsorizzazioni della competizione, vendita dei diritti televisivi su scala continentale e, nondimeno, a mezzo di un poderoso investimento iniziale (circa 3-4 miliardi di euro), promosso da una nota banca d’affari internazionale, al fine di garantire la “sostenibilità” finanziaria del torneo e generare ragguardevoli ricavi per le società partecipanti. Su tale crinale, appaiono giustificati il timore e l’apprensione, circolati negli ambienti politico-sportivi e nelle cancellerie europee, che il maggiore appeal del “nuovo” prodotto, caratterizzato unicamente da “supersfide” fra le migliori società europee, a cadenza settimanale, potrebbe condurre al crash economico-finanziario del sistema calcistico europeo consolidato, polarizzando ulteriormente la forza economica nelle mani di pochi top club europei, a discapito, in particolare, delle leghe minori di livello nazionale.

A fronte della nascente competizione d’élite, FIFA, UEFA e federazioni calcistiche nazionali interessate, timorose di una possibile “fuga” delle big dal circuito calcistico sinora dominante, hanno minacciato intense sanzioni di carattere sportivo ed economico (tra le quali, in particolare, la sospensione delle società dalle competizioni internazionali e nazionali), al fine di dissuadere le società “ribelli” dal persistere nell’iniziativa indipendente. A seguito di tali pressioni, nonché dell’ondata popolare di protesta diffusasi rapidamente tra gli appassionati in tutta Europa (la quale ha coinvolto, “sorprendentemente”, anche i supporters delle “Fab 12”), nove delle dodici società fondatrici (ad eccezione di Real Madrid, Juventus e Barcellona) hanno ritirato la loro partecipazione dalla Superlega, venendo così “riammesse” nel consesso unitario europeo. Formalmente, beninteso, la European Superleague Company è tuttora esistente, non essendosi perfezionata la “risoluzione” dei rapporti fra le società, ivi compresa l’eventuale “dissoluzione” del format stesso e della società organizzatrice della competizione.

Nondimeno, l’esercizio di tali, considerevoli, pressioni sono alla base del ricorso, presentato dalle residue società “ribelli” innanzi al Tribunale commerciale di Madrid, avverso il procedimento disciplinare promosso dalla UEFA, con l’intenzione di richiederne l’immediata sospensione. Il Tribunale di Madrid, tuttavia, non si è esclusivamente limitato a diffidare UEFA e FIFA dall’adozione di procedimenti di carattere sanzionatorio a carico delle società aderenti alla Superlega o nei riguardi dei loro tesserati, oltreché di azioni che possano compromettere la nascita della nuova competizione. Con rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ha ventilato l’ipotesi che la situazione di monopolio di cui beneficiano UEFA e FIFA costituisca un “abuso di posizione dominante”, in potenziale violazione degli artt. 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, incidendo così sul principio generale di libera concorrenza vigente nello spazio giuridico europeo.

A fronte dell’importante crescita dimensionale ed economica dello sport in Europa negli ultimi decenni (e, su tutti, del calcio), si è venuta profilando una “coesistenza” fra mondo sportivo e ambito pubblicistico, nel senso che, riconosciuta l’autonomia dell’ambito sportivo, si abbia cura di intervenire laddove detta autonomia possa entrare in rotta di collisione con ambiti e profili di rilevanza pubblicistica. In tal senso, a livello continentale, rilevano le disposizioni del TFUE, in particolare l’art. 6, ove si prevede, da parte dell’UE, un’azione di sostegno, coordinamento e completamento delle politiche statali in materia sportiva, nonché l’art. 165, laddove, più diffusamente, si stabilisce che, tenuto conto della specificità dell’ambito sportivo, l’azione dell’Unione sia tesa a “sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l’equità e l’apertura nelle competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport”. A livello nazionale, parimenti, rilevano le disposizioni contenute nell’art. 117, co. 3, della Costituzione, il quale affida la materia “ordinamento sportivo” alla disciplina concorrente fra Stato e Regioni, nonché la legge n. 280/2003, la quale, a fronte dell’autonomia riconosciuta all’ordinamento sportivo, prevede un’eccezione alla stessa nei “casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.

Su tali profili (in particolare quelli relativi all’ambito continentale) si “gioca la partita” fra Superlega e UEFA. L’eventuale “compressione” dello spazio di autonomia riconosciuto all’ordinamento sportivo potrebbe realmente inverarsi laddove la Corte di Giustizia dovesse individuare un’indebita lesione del principio della libera concorrenza nello spazio UE; principio, come noto, posto quale pilastro fondante della stessa architettura giuridica comune. In sostanza, pur trattandosi di organizzazioni autonome, la lesione di principi fondamentali europei “nell’azione di contrasto” alla nascita di una nuova competizione continentale comporterebbe il divieto di porre in essere azioni svantaggiose (specie dal punto di vista economico) nei riguardi delle società ribelli, nonché di frapposizione di qualunque ostacolo alla nascita del nuovo format. Resterebbe ferma, ad ogni modo, la possibilità per le federazioni nazionali, la UEFA e la FIFA, nell’ambito del loro spazio di autonomia, di non riconoscere la nuova competizione.

Il pronunciamento della Corte di Giustizia UE sarà, indubbiamente, di particolare spessore, in quanto potrebbe realmente favorire una ulteriore rivoluzione nel mondo della governance calcistica, aprendo la strada a nuove forme di organizzazione internazionale fra privati, svincolate dal circuito ufficiale dell’UEFA. L’attività pretoria della CGUE riveste una particolare valenza anche in ambito sportivo, specie considerando il più noto dei precedenti giurisprudenziali in materia, quel “caso Bosman” che ha determinato una mutazione profondissima della quale, a volte con eccessi irrazionali e distorsivi, abbiamo riscontro a tutt’oggi. La Corte, infatti, consegnò ai calciatori un maggiore potere contrattuale nei confronti delle società calcistiche ed eliminò i “calciatori comunitari” dal computo massimo dei giocatori “stranieri” tesserabili da ciascuna società calcistica europea. Anche in tal caso, a ben vedere, la questione, lungi dall’afferire all’ambito meramente sportivo, implicava profonde limitazioni in tema di libera circolazione dei lavoratori e tutela della concorrenza in Europa, le quali hanno legittimato un intervento “invasivo” della Corte nell’ambito dello sport, al fine di tutelare i principi del diritto comunitario.

Ad onor del vero, non può disconoscersi che le nuove tecnologie (social networks, entertainment, console interattive, piattaforme streaming) e alcune formule organizzative sovente stantie (quali, ad esempio, i format delle competizioni internazionali UEFA e i numerosi cambiamenti regolamentari) abbiano, in qualche modo, “raffreddato” l’interesse degli appassionati, come dimostrato dai dati pre-pandemici sull’afflusso di abbonati e tifosi “occasionali” negli impianti per la fruizione degli eventi sportivi. È pur vero che gli argomenti utilizzati in questa tenzone per difendere lo status quo (“il calcio è di tutti”) hanno sovente risuonato quali vuoti espedienti dialettici, a fronte delle criticità di un sistema che ha, nel corso tempo, progressivamente accantonato la figura del “tifoso” e dei “valori” (anche etici) dello sport, a favore della valorizzazione del business indotto “dall’industria del calcio”. In tal senso, la “rivolta” dei tifosi potrebbe essere letta non soltanto quale ferma opposizione al progetto della Superlega, bensì quale “grido di allarme” nei confronti dell’intera struttura di governo del calcio europeo, al fine di recuperare una dimensione maggiormente prossima allo spirito sportivo, svincolando il meccanismo sotteso al funzionamento del calcio da logiche sovente estranee ad esso.

Sostanzialmente, nell’intento dei proponenti, la c.d. “operazione Superlega” si prefiggerebbe lo scopo di “ravvivare” l’interesse popolare nei confronti del calcio (specie al tempo della pay-tv e dei social networks) e, soprattutto, aumentare i ricavi per le società aderenti, a fronte del paventato rischio di “insolvenza” del modello di business calcistico. La sostenibilità finanziaria del “sistema calcio” è oggetto di annoso dibattito, acuitosi esponenzialmente a fronte degli effetti nefasti della pandemia, la quale ha prodotto una drastica riduzione dei ricavi, costringendo le società, anche quelle di maggior seguito, a misure di carattere eccezionale quali, su tutte, la dilazione del pagamento dei gravosi stipendi dei tesserati, in primis i calciatori.

Alcune soluzioni adottate nel passato, su tutte il Financial Fair Play, non hanno prodotto i risultati auspicati, acuendo anzi il divario economico fra le società calcistiche. Si è in sostanza determinato un “circolo ristretto”, capace di maneggiare ingenti somme di denaro, a fronte di una moltitudine di realtà, specie di piccole dimensioni, costrette sovente alla dichiarazione di fallimento o a profondi piani di ridimensionamento. Paradossalmente, lungi dal voler promuovere un modello d’eccellenza fondato sul brand e non sui risultati sportivi, queste sono alcune delle “motivazioni” che hanno indotto i promotori della Superlega allo “strappo”, aprendo un dibattito che la futura pronuncia della Corte di Giustizia non potrà far altro che amplificare.

In conclusione, il punto chiave non si colloca esclusivamente nella polemica relativa alla “esclusività” che il format della Superlega, quasi naturalmente, rappresenterebbe, realizzando così una competizione d’élite e, consequenzialmente, decretando un declino certo, forse irreversibile, per le già barcollanti leghe minori di livello nazionale, a fronte del massiccio spostamento verso la Superlega di sponsorizzazioni e, dunque, risorse finanziarie. Occorre, in definitiva, una profonda e complessiva ridefinizione della governance del “sistema calcio”, il quale, stante gli attuali assetti di vertice, appare chiaramente incapace di autoriformarsi ed instaurare un circuito finanziario virtuoso. Tale ridefinizione della governance dovrebbe imperniarsi su di un duplice versante: in primo luogo, incidere radicalmente sulle voci di spesa maggiormente impattanti sui bilanci delle società (in particolare, emolumenti dei calciatori e commissioni degli agenti); in secondo luogo, limitare o rimuovere pratiche contabili artificiali e capziose, quali, a mo’ di esempio, quella delle “plusvalenze” negli scambi dei calciatori che hanno caratterizzato la gestione finanziaria di svariati club negli ultimi tre decenni, contribuendo ad incrementare l’insostenibilità finanziaria del modello societario calcistico. In altre parole, la riforma, necessaria ed indifferibile, del sistema dovrebbe ispirarsi a un modello (anche di business) sostenibile, inclusivo, equo ed improntato ad un principio “redistributivo” (almeno in parte) nei riguardi della base della piramide.

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Green New Deal, transizione energetica e gasdotti

Perché la sopravvivenza dell’orso bruno marsicano passa anche di qui

di Stefano Civitarese Matteucci

Premessa

Questo post prende le mosse dalla vicenda del gasdotto “linea Adriatica”, in particolare del suo tratto appenninico Sulmona-Foligno, che dovrebbe essere realizzato dalla SNAM nei prossimi mesi e anni per entrare in esercizio nel 2028. La vicenda si presta a vari piani di lettura ed è istruttiva per diverse ragioni. Le decisioni su queste infrastrutture sono il risultato dell’attività di una complessa rete di attori pubblici e privati su scala europea e nazionale di cui è estremamente difficile venire a capo per i non addetti ai lavori. Tale rete è caratterizzata da un’elevata commistione tra dimensione tecnica, spinte del mercato, lobbying, ruolo (rarefatto) dei decisori politici e partecipazione dei cittadini. Il settore del gas deve oggi misurarsi con la sfida epocale della transizione ecologica. Scendendo di livello – alla dimensione domestica – il piano di lettura diviene soprattutto quello del modo come certi interessi si misurano tra loro nel momento in cui devono essere tramutati in fatti (opere). Il procedimento per la valutazione di impatto ambientale (VIA) dovrebbe essere per antonomasia la sede in cui questo avviene. I fatti – almeno quelli che racconterò qui – mostrano che non è così.

Il racconto che segue comincia con alcune informazioni sulla “Linea Adriatica”. Da qui risale al quadro più ampio delle politiche energetiche e ambientali dell’Unione Europea, per tornare poi al rapporto tra la realizzazione di questa infrastruttura e gli “impegni” assunti dal Governo Italiano con il PNRR e suoi annessi e connessi. Bisognerà avere la pazienza di seguire tutto il filo per scoprire che c’entrano gli orsi con tutto questo.

La Linea Adriatica

Il progetto della “Linea Adriatica” (LA) vede la luce nel 2004. Nel Piano decennale di sviluppo della rete di trasporto di gas naturale 2021-2030 della SNAM si legge che

“il progetto comprende la costruzione di circa 430 km di nuova linea di diametro DN1200 lungo la direttrice Sud – Nord e il potenziamento dell’impianto di compressione di Sulmona per circa 33 MW. La Linea Adriatica è funzionale al trasporto di quantitativi di gas provenienti da eventuali nuove iniziative di approvvigionamento dalla Sicilia e dal medio Adriatico. La Linea Adriatica può essere vista come uno sviluppo che ha carattere di generalità e che consente di potenziare le capacità della direttrice di importazione da Sud, favorendo l’interconnessione di nuove iniziative di importazione che insistono sul Corridoio ad alta priorità delle reti energetiche “Southern Gas Corridor”. Gli interventi di potenziamento della rete (metanodotti) necessari per il trasporto dei nuovi quantitativi di gas sono al momento in corso di acquisizione dei permessi” (p. 68).

LA è una porzione di ciò che all’inizio si chiamava “Rete Adriatica” (RA).  Questa include sei tratti divisi in cinque “fasi funzionali”. Le prime due fasi, comprendenti i tre tratti Massafra-Biccari-Campochiaro-Sulmona – per 363 km –, sono state completate e il gasdotto è entrato in funzione dal 2012 sino a Biccari e dal 2016 sino a Sulmona. Quella che viene chiamata Linea Adriatica coincide con le altre tre fasi corrispondenti ai tratti Sulmona-Foligno-Sestino-Minerbio, quindi dall’Abruzzo all’Emilia-Romagna, passando per Lazio, Umbria e Marche.

La cartina mostra il tratto Sulmona-Foligno, lungo 167 Km, che attraversa la dorsale appenninica centrale e lambisce o attraversa vari parchi nazionali e regionali e aree protette di interesse comunitario. 

Tratto Sulmona Foligno del Gasdotto Adriatico

Nei pressi di Sulmona è anche prevista una centrale di compressione. Le centrali di compressione servono a “spingere” il metano lungo la rete. In Italia ve ne sono già 13, come si vede nella cartina qui sotto (pallini scuri). Nella cartina sono mostrati anche i centri di stoccaggio, il più grande dei quali si trova in Abruzzo, presso il fiume Treste.

La rete per il trasporto e la distribuzione del metano è gestita in netta prevalenza da SNAM, e in parte minore da Gasdotti Italia. La Snam possiede 32.643 km di metanodotti tra nazionali e regionali. La rete, stante la quasi totale dipendenza dell’Italia da fonti esterne, trasporta il metano importato da Norvegia e Russia, da una parte, e da Algeria e Libia, dall’altra. Nella rete circola inoltre il gas prodotto nei tre rigassificatori di Livorno, Panigaglia e Rovigo che convertono il metano liquido trasportato dalle navi.

Si tratta di un sistema che ha una capacità di distribuzione superiore alla domanda. Lo si deduce dai dati riportati nel piano decennale SNAM sulla “capacità massima di importazione (continua e interrompibile)” e la produzione nazionale in relazione alla domanda complessiva di metano al netto delle ulteriori quantità immagazzinate negli impianti di stoccaggio. 

Nella tabelle sottostanti (p. 28 Piano decennale) sono rappresentate, rispettivamente, la capacità continua d’importazione dai metanodotti in ingresso da estero e dagli impianti GNL (rigassificatori) e la produzione nazionale.

La più alta domanda di metano registrata negli ultimi anni, quella del 2017, è pari a 206,63 M Smc/g. Il quadro non cambia considerando le differenze nei consumi giornalieri tra inverno ed estate. I dati MISE registrano nel 2016-2017 un consumo medio giornaliero invernale di 317 milioni di mc., laddove quello medio estivo è di 139 milioni di mc.  Anche d’inverno rimaniamo ben al di sotto della “capacità portante” del sistema.

Se poi si allarga lo sguardo all’andamento della domanda di gas in un arco temporale più ampio, si nota una costante e decisa tendenza alla decrescita dal 2000 a oggi.

Questa tabella – tratta dai Bilanci Energetici Nazionali (Ben) del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) – indica i consumi interni lordi espressi in Miliardi di Smc (ove S sta per Standard e mc per metri cubi). 

Si comprende, pertanto, come non sia esercizio semplice giustificare programmi di espansione della rete, ancor più in considerazione – come si vedrà – dell’obiettivo della decarbonizzazione che investe il metano in quanto combustibile fossile.

Tornando a LA, la strategia della SNAM è stata sin dall’inizio quella di considerare ogni tratto della RA a sé stante dal punto di vista del procedimento di autorizzazione e dell’impatto ambientale, nonostante fossero stati sollevati dubbi sulla legittimità di questa sorta di “spacchettamento”. Ogni tratto è stato quindi sottoposto a distinti permessi e VIA. Un analogo approccio è stato in parte seguito anche per l’autorizzazione della centrale di Sulmona progettata come parte del gasdotto Sulmona-Foligno. Il progetto nel suo complesso è stato assoggettata a VIA (nel 2011), ma in seguito il procedimento per l’autorizzazione della centrale e quello per il gasdotto hanno seguito strade diverse. Al punto che la centrale di compressione è stata assentita nel marzo 2021 con autorizzazione integrata ambientale del MITE, che ha fatto seguito all’autorizzazione unica rilasciata dal MISE nel 2018. Il procedimento relativo al gasdotto Sulmona-Foligno è invece ancora pendente.

Nel suddetto Piano decennale si specifica che LA è inclusa nel TYNDP 2018 di ENTSOG, nella lista dei progetti che sono stati inseriti nel TYNDP 2020 e nei GRIP “Southern Corridor” e “South-North Corridor”. Inoltre, il progetto è nella lista PIC della Commissione Europea del 31 ottobre 2019, “con l’obiettivo di portare in Europa nuovo gas dalle riserve del Mediterraneo Orientale”. Di seguito cercherò di decifrare questa selva di sigle per il lettore non esperto. Esse si riferiscono alla dimensione europea dei metanodotti. Dimensione che gioca un ruolo determinante nelle decisioni nazionali. Basti notare il modo come il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 22 dicembre 2017, effettui l’esame comparativo degli interessi a giustificazione della decisione di autorizzare la centrale di compressione di Sulmona nonostante l’avviso contrario di regione e comune. La tutela dell’ambiente viene contrapposta alla “rilevanza energetica e al carattere strategico dell’opera in quanto necessaria per la sicurezza degli approvvigionamenti a livello italiano ed europeo, essendo stata inclusa dalla Commissione Europea nella lista dei progetti di interesse comunitario”.

Il sistema del Regolamento UE TEN-E e le liste dei Progetti di Interesse Comune

Il Regolamento 347/2013 sul Trans-European Networks-Energy (TEN-E) determina come le istituzioni dell’Unione Europea scelgano i progetti relativi all’elettricità e ai combustibili fossili che beneficiano del supporto finanziario dell’Unione. 

Il principale obiettivo del TEN-E risiede nell’accelerazione dello sviluppo di infrastrutture a rete strategicamente prioritarie per l’interconnessione energetica tra i paesi europei. I relativi progetti sono chiamati Progetti di Interesse Comune (PIC), le cui liste sono aggiornate con cadenza biennale. Una volta presenti nella lista i progetti godono di una corsia accelerata e preferenziale di pianificazione e autorizzazione e possono beneficiare dei fondi stanziati nell’ambito del Connecting Europe Facility (CEF). In Italia questa disciplina di favore è prevista all’interno del testo unico sull’espropriazione per pubblica utilità in un capo apposito intitolato “disposizioni in materia di infrastrutture lineari energetiche”. Vi è un articolo che riguarda espressamente la rete nazionale dei gasdotti e che indica un tempo massimo di nove mesi per ottenere il permesso da parte del Ministero per lo sviluppo economico. Occorre, però, l’intesa con le regioni e gli enti locali. Se questa non si raggiunge, il potere risolutivo è attribuito al Consiglio dei ministri, integrato con il Presidente della Regione interessata, la cui decisione dovrebbe intervenire entro i successivi nove mesi.

Per essere classificati PIC, e beneficiare della corsia preferenziale, i progetti devono essere stati inclusi nel più recente Ten-Year Network Development Plan (TYNDP), piano decennale di sviluppo della rete. Dall’entrata in vigore del TEN-E la Commissione ha adottato quattro liste di PIC, l’ultima il 31 ottobre 2019. Ad aprile 2021 si è conclusa la fase di consultazione del pubblico relativa alla quinta lista, che sarà adottata dalla Commissione entro il 2021. Quest’ultima non differisce molto dalla lista del 2019. Dei ben 77 progetti su 162 riguardanti il gas, cinque interessano l’Italia. Tra questi, oltre all’interconnessione Malta-Italia e al gasdotto Poseidon tra Grecia e Italia di Edison e Depa, troviamo la Direttrice Sud. Si tratta del Southern Corridor di cui parla la SNAM nel suo piano decennale, vale a dire il potenziamento del TAP (Trans Adriatic Pipeline), i gasdotti Matagiola-Massafra e la Linea Adriatica. Il Southern Corridor è oggetto, a sua volta, di un GRIP (Gas Regional Investment Plan) attraverso cui il TYNDP viene articolato su base regionale. La sostanza è che LA continua a essere riproposta, praticamente dall’inizio, in ogni lista PIC.

Il ruolo chiave delle compagnie nel governo del sistema

È interessante guardare un po’ meglio a come effettivamente un progetto arrivi a conquistare lo status di PIC nell’ambito del TEN-E. Il punto focale consiste nella governance del sistema. Prima dell’entrata in vigore del TEN-E nel 2013, la scelta dei progetti di infrastrutture energetiche da sovvenzionare era frutto di pure decisioni politiche ispirate da singoli Stati membri. Il Regolamento puntava a rendere più obiettivo il processo di identificazione dei progetti strategici. Per farlo si decise di conferire allo European Network of Transmission System Operators for Gas (ENTSOG), Rete europea di gestori del sistema di trasporto del gas, un ruolo chiave in questo processo. Questa rete di operatori era stata istituita con il terzo “pacchetto energetico” del 2009. L’art. 5 del Regolamento (CE) n. 715/2009 prevede che “entro il 3 marzo 2011, i gestori del sistema di trasporto del gas presentano alla Commissione e all’Agenzia un progetto di statuto, un elenco dei membri e un progetto di regolamento interno, comprese le norme procedurali per la consultazione di altre parti interessate, della REGST del gas”.

Nell’ambito di TEN-E, a ENTSOG è affidato il compito di redigere, ogni due anni, il piano decennale di sviluppo della rete, il suddetto TYNDP. Questo piano contiene la visione della rete metanifera europea, con una serie di modelli e scenari in un arco ventennale. Abbiamo già visto che l’inserimento nel TYNDP è condizione perché un progetto divenga di interesse comunitario. ENTSOG ha natura ambigua. Secondo le categorie degli studiosi italiani di diritto amministrativo potrebbe, forse, essere classificato come ente pubblico associativo. In fin dei conti è, però, un’associazione di industrie del settore i cui interessi sono direttamente legati ai profitti del mercato del gas. Di ENTSOG fanno parte 45 società, tre sono italiane, tra cui la SNAM. Molte di queste società sono a loro volta parte di holding più ampie, con forti interessi sui mercati europei e internazionali. Nel consiglio direttivo siedono i rappresentanti di 12 delle società aderenti. È, pertanto, poco credibile la rappresentazione che ENTSOG fornisce di sé come un soggetto indipendente e distante dagli interessi finanziari dei propri membri. È curioso notare che nel registro UE sulla trasparenza ENTSOG è registrata come “organizzazione non-governativa che non svolge azione di lobbying”. ENTSOE, l’organizzazione corrispondente nel settore elettrico, viceversa, si è registrata tra gli “in-house lobbyists” e le associazioni nel campo del commercio, degli affari e delle professioni.

Del resto, circa l’80% dei progetti che vengono inclusi nella lista PIC appartengono a società aderenti a ENTSOG. Non è difficile comprendere perché molti dubitano della correttezza di un sistema di governo edificato su un caso quasi scolastico di conflitto di interessi. Il che diviene ancora più evidente nel momento in cui la politica generale dell’Unione, con il Green New Deal, punta all’abbandono delle fonti fossili. Diversi studi mostrano, peraltro, come, anche in passato, le proiezioni sui fabbisogni per giustificare la necessità di nuove infrastrutture fossero sovrastimate.

Nello stesso processo di approvazione dei PIC, ENTSOG mantiene un ruolo di primo piano. I progetti sono sottoposti dagli interessati a degli organismi compositi chiamati “Gruppi regionali”, istituiti per corridoi e aree prioritari. Di questi organismi fanno parte rappresentanti degli Stati membri, delle autorità di regolamentazione nazionali, degli operatori di trasmissione energetica, oltre che della Commissione, dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) e di ENTSOG. È vero che il TEN-E precisa che i poteri decisionali all’interno dei gruppi sono riservati agli Stati membri e alla Commissione. Le alternative decisionali si basano, però, sulla visione e gli scenari elaborati – e presentati all’inizio delle riunioni del Gruppo – da ENTSOG. I progetti potenzialmente ammissibili alla selezione devono essere, d’altronde, sottoposti a un’analisi dei costi-benefici (CBA) basata su metodologie che sono elaborate, ancora una volta, da ENTSOG. La decisione finale sui progetti da includere è assunta dall’organo decisionale del Gruppo su proposta dei componenti del Gruppo, dopo avere acquisito il parere dell’ACER. La Commissione alla fine, esercitando il potere delegatole nel Regolamento ai sensi dell’art. 172.2 TFUE, si limita a ratificare le decisioni prese dai Gruppi. I relativi regolamenti biennali contenenti la lista dei PIC entrano in vigore se né il Parlamento europeo né il Consiglio sollevano obiezioni entro il termine di due mesi dalla data in cui essi sono stati loro notificati.

Verso la riforma del TEN-E …

Nel dicembre 2020 la Commissione ha adottato una proposta per un nuovo regolamento sulle infrastrutture energetiche transeuropee, sospinta dal fatto che TEN-E deve essere reso compatibile con il Green New Deal, ma anche probabilmente dalla necessità di affrontare i nodi del sistema. In un rapporto indipendente del gennaio 2020 il ThinkTank francese Artelys aveva concluso che le 32 infrastrutture metanifere incluse nella quarta lista PCI del 2019 non erano necessarie per la sicurezza degli approvvigionamenti. Rappresenterebbero, quindi, un potenziale spreco di risorse pubbliche nell’ordine di decine di miliardi di euro. Le infrastrutture esistenti sono, infatti, sufficienti per fronteggiare un’ampia varietà di scenari quanto alla domanda di gas nell’Unione Europea persino nel caso di estremi eventi avversi. Altri studi, come il policy paper elaborato da un gruppo di studiosi della Florence School of Regulation presso l’Istituto Universitario Europeo, evidenziano l’opportunità di rivedere significativamente i meccanismi di adozione e l’impostazione dei piani decennali, le metodologie dell’analisi costi-benefici e i poteri assegnati ai vari attori nel sistema. Per esempio, il fatto che vi sia un TYNDP per ogni tipologica di infrastruttura tende a massimizzare gli interessi di ciascun settore (gas, elettricità, etc.) ma non agevola certo la razionalizzazione del sistema in vista della riduzione del fossile. Secondo questi studiosi, comunque, i gasdotti dovrebbero ancora poter essere inclusi nelle liste PIC, sebbene la priorità dei finanziamenti dovrebbe essere assicurata ai progetti più in linea con l’obiettivo della decarbonizzazione. Questa posizione è condivisa dall’ACER – il regolatore europeo –, che però ritiene necessarie riforme più incisive della governance e delle procedure, per assicurare una valutazione tecnica neutrale e indipendente dei progetti. A tal fine propone un sostanziale trasferimento dei relativi poteri all’Agenzia e alla rete dei regolatori nazionali dell’energia a scapito del ruolo dei Gruppi regionali, di cui propone l’abolizione.

Nella proposta di nuovo regolamento della Commissione – che pure conferma in buona misura l’impianto esistente – si trovano comunque misure innovative proprio rispetto al gas. Nella relazione leggiamo che, sebbene l’infrastruttura energetica sia uno strumento chiave per la transizione energetica, “il regolamento RTE-E nella sua versione attuale non è … adeguato a sostenere il raggiungimento dell’obiettivo della neutralità climatica”. Infatti, “l’infrastruttura è un bene a lungo termine e pertanto deve essere coerente con la neutralità climatica e altri obiettivi ambientali, come il principio del “non nuocere” che informa il Green Deal, per consentire una decarbonizzazione rapida ed efficace in termini di costi del sistema energetico e, più in generale, dell’economia”. I metanodotti sono bocciati senza appello: sulla “questione cruciale … se mantenere o meno l’infrastruttura del gas naturale come categoria di infrastruttura ammissibile … l’esclusione … appare l’approccio più efficace e coerente”.

… con il Green Deal in standby? 

Il problema è che, nonostante il Green Deal e l’urgenza che ne connota gli obiettivi,  il nuovo approccio sembrerebbe rinviato al prossimo esercizio biennale. Come abbiamo visto, la proposta della quinta lista contiene una quantità di infrastrutture metanifere. Difficile non condividere a questo riguardo quanto osserva, tra gli altri, il Climate Action Network Europe sull’incoerenza politica tra l’approvare allo stesso tempo progetti che rendono più difficile la transizione verso la neutralità energetica e un nuovo assetto legislativo che bandisce tali progetti. Inoltre, molti di questi progetti erano stati già respinti in precedenti esercizi biennali e sono finanziariamente sostenibili soltanto grazie a ingenti sussidi pubblici.

In una lettera del 30 giugno 2021 sottoscritta da 71 parlamentari europei appartenenti ai gruppi dei Verdi, della Sinistra, dei Socialisti e Democratici, di Renew Europe e dei Popolari (uno), si chiede alla Commissione di assicurare che il processo decisionale relativo alla quinta lista PCI sia condotto alla luce degli obiettivi climatici fissati dall’Unione. A questo proposito i parlamentari richiamano l’art. 5.4 della c.d. European Climate Law, adottato dal Parlamento Europeo il 24 giugno 2021 e ora in attesa di essere definitivamente approvato dal Consiglio presumibilmente entro il 2021. Questo obbliga la Commissione a compiere una verifica sulla compatibilità di ogni nuova misura con l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050. Nella lettera si osserva che nonostante le rassicurazioni della Commissione, la metodologia proposta per la valutazione dei progetti continui a non contemplare la sostenibilità come criterio obbligatorio. Pertanto, infrastrutture inquinanti possono essere incluse se ritenute necessarie per altre ragioni, tipicamente la “sicurezza degli approvvigionamenti”. Il medesimo problema si pone per i progetti inclusi nella quarta lista, neanche questi assoggettati obbligatoriamente a una valutazione della loro sostenibilità. Questi ultimi, tra cui LA, possono ora avanzare richiesta di finanziamento a valere sul fondo CEF che dispone di quasi 1 miliardo di euro.

La questione è stata anche oggetto di una decisione della Mediatrice Europea Emily O’Reilly del novembre 2020 in cui si deplora che che “progetti nel settore del gas siano stati inclusi in precedenti elenchi dei PIC senza che ne fosse stata adeguatamente valutata la sostenibilità”. La Mediatrice non ritiene comunque necessarie ulteriori indagini sulla base del fatto che la Commissione abbia

riconosciuto che la valutazione della sostenibilità dei progetti nel settore del gas candidati era stata meno che ottimale a causa della mancanza di dati e dell’inadeguatezza dei metodi. Nel corso dell’indagine, la Commissione ha comunicato alla Mediatrice che stava aggiornando il criterio applicato per valutare la sostenibilità dei progetti candidati all’inclusione nel prossimo elenco dei PIC, che la Commissione stilerà nel 2021. Tra l’altro, detto aggiornamento dovrebbe tenere conto, ai fini della valutazione dei progetti, del bilancio del metano e dell’anidride carbonica nonché degli impatti in termini di efficienza. Si prevede che il relativo indicatore esprima l’impatto previsto dell’infrastruttura sull’intensità complessiva dei gas serra derivanti dalla produzione energetica in un dato Stato membro dell’UE, nonché le emissioni correlate al funzionamento dell’infrastruttura stessa”. La suddetta “metodologia” smentisce, però, questa risoluzione.

Non essendo il European Climate Act vigente, la Commissione non è tecnicamente obbligata a utilizzare lo strumento della valutazione di impatto climatico. La mia sensazione è, quindi, che non seguirà l’invito contenuto nella lettera dei parlamentari. Rimane la questione politica. In teoria il Parlamento – e anche il Consiglio, quindi i governi – avrebbero la possibilità di imporre alla Commissione una soluzione coerente con il Green Deal. Staremo a vedere, ma temo che si tratti di vicenda troppo complessa e ancora distante dall’opinione pubblica per mobilitare una maggioranza anti-gas. Utilizzando le categorie di Bruno Dente nello studio delle politiche pubbliche, è improbabile che una scelta avversa alle potenti lobby del gas possa assicurare agli attori politici del complesso contesto decisionale una risorsa di consenso tale da favorire una decisione non meramente incrementale.

Il gasdotto Sulmona-Foligno

Scendendo per li rami al nostro gasdotto, molto di quanto sopra osservato serve a comprendere quanto accade alla scala “micro” dei tratti di rete nazionali. Ciò non toglie che si resti sorpresi del fatto che il gasdotto appenninico e la centrale di Sulmona siano stati progettati più di dieci anni fa e abbiano ricevuto una valutazione ambientale favorevole nel 2011, cioè in un’altra era. L’inclusione nelle liste PIC dovrebbe assicurare la rapidità di realizzazione, trattandosi di progetti strategici e prioritari. In realtà, anche per questo aspetto il gioco tra la dimensione europea e quella nazionale non è lineare. Molti dei progetti, abbiamo visto, sono riproposti di biennio in biennio, probabilmente in attesa di un’occasione favorevole. Il che risponde assai poco all’idea di un sistema disegnato per assicurare efficienza del servizio, concorrenza e tutela degli utenti.

LA è inclusa nel TYNDP con un non-FID status. Cosa significa? Che è un progetto per il quale a oggi non è stata assunta una decisione di investimento finale e che non risulta neanche prossimo a questo stadio. Nonostante questo, la Centrale di compressione di Sulmona ha ottenuto pochi mesi fa l’autorizzazione definitiva. Il gasdotto, per quanto si sappia, potrebbe seguire a breve, visto che la pratica giace nei cassetti del Consiglio dei Ministri da ben più dei nove mesi previsti dalla legge per la decisione finale. A questo proposito rientra in gioco, tuttavia, il suddetto elemento tattico. Si tratterà pure di progetti essenziali per la sicurezza degli approvvigionamenti e (a leggere i piani recenti di ENTSOG) persino per favorire la transizione ecologica, ma, se le condizioni di mercato e i sussidi pubblici non garantiscono un investimento profittevole, possono attendere.

Gli stessi documenti SNAM più recenti, in particolare il piano decennale, offrono giustificazioni generiche sulla necessità dell’opera. LA sarebbe

abilitante per più opportunità di nuove importazioni: l’Adriatica è infatti funzionale a importazioni dal Sud da differenti origini. A tal proposito, come descritto nel paragrafo “Procedura di capacità incrementale”, si segnala che è in corso una procedura, in coordinamento con i trasportatori a monte, per creare nuova capacità di trasporto nel punto di entrata di TAP”.

L’obiettivo originario del progetto era quello di “incrementare la capacità di importazione del gas metano dal Sud Italia”, in particolare per fronteggiare eventuali congestionamenti della rete esistente. Sempre nel piano decennale si legge che

la situazione più critica sulla rete di trasporto nazionale si ha in relazione al trasporto dei flussi di gas provenienti dallo stoccaggio del Fiume Treste. L’infrastruttura attuale non è infatti in grado di trasportare i flussi provenienti dallo stoccaggio nel caso in cui vengano erogate le capacità di punta, limitando di fatto un’importante fonte di flessibilità del sistema italiano”.

Si tratta di affermazioni che sfidano i fatti. Come sopra visto, gli stessi dati reperibili nei piani della SNAM mostrano che la rete è già oggi sovradimensionata. Si ripete sul piano domestico la tendenza riscontrata sul piano sovranazionale a gonfiare i fabbisogni. Ma la riportata giustificazione è ancora più sorprendente se si considera che il gasdotto, lo abbiamo notato all’inizio, entrerebbe in esercizio nel 2028, quando ormai dovremmo essere prossimi al primo “tagliando” del Green Deal nel 2030, la riduzione del diossido di carbonio del 55% rispetto ai livelli del 1990.

La notata incoerenza a livello europeo tra il consentire nuove infrastrutture metanifere e avviare l’attuazione del Green Deal, si ritrova tal quale a livello nazionale. 

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

Nel PNRR, approvato dal Parlamento a fine aprile, troviamo, naturalmente, un ampio capitolo sulla transizione energetica. Il regolamento del NGEU (Next Generation EU), il fondo europeo da 750 miliardi approvato dall’UE in risposta alla crisi economica innescata dalla pandemia nel 2020, prevede che almeno il 37% del budget dei piani nazionali debba sostenere gli obiettivi climatici fissati dall’European Green Deal. Tra le sei missioni del PNRR alla “transizione ecologica” sono destinati quasi70 miliardi di eurodei circa 235 miliardi totali. La fetta più grande di questi soldi è finalizzata a favorire la transizione energetica verso fonti di energia rinnovabile e a rendere sostenibile la mobilità.

Consideriamo che tra il 1990 e il 2019 le emissioni di gas serra in Italia sono diminuite del 19%, passando da 519 Mt CO2eq (milioni di tonnellate di diossido di carbonio equivalente) a 418 Mt CO2eq. Negli ultimi anni l’Italia non è, però, riuscita a scendere al di sotto del livello raggiunto nel 2014. Per raggiungere l’obiettivo al 2030 di ridurre le emissioni del 55% rispetto al 1990 occorre arrivare a quasi 230 Mt CO2eq. Uno sforzo titanico considerando che negli ultimi 30 anni abbiamo registrato una riduzione di sole 100 Mt CO2eq circa. Per provarci è stata elaborata una strategia di decarbonizzazione, su cui si fonda il PNRR, contenuta neldocumento intitolato “Strategia nazionale di lungo termine sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra” redatto a gennaio 2021 a cura di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (oggi MITE), dello Sviluppo Economico, delle Infrastrutture e dei Trasporti e delle Politiche agricole, Alimentari e Forestali.

La tabella qui sotto, tratta dalla “Strategia”, nel rappresentare lo status quo e il bilancio energetico al 2050, non ha bisogno di commenti quanto al contributo che il gas naturale (in rosso nelle colonne) potrà ancora fornire.

Considerata dalla prospettiva odierna, la decisione prima ricordata del Consiglio dei Ministri assunta nel 2017 per approvare la centrale di compressione di Sulmona assume un tono parossisticamente anacronistico. Il CdM individuava l’interesse pubblico preminente nella sicurezza degli approvvigionamenti di gas a livello italiano ed europeo.  Lo sconcerto cresce se si considera che la SNAM aveva presentato, nel 2011, una richiesta di autorizzazione distinta per la costruzione della centrale per “assicurare la tempestività dell’aumento di capacità di trasporto”.  La centrale, dunque, i cui lavori potrebbero iniziare nelle prossime settimane, si giustificherebbe (oggi) per la necessità di assicurare, tempestivamente (l’altro ieri), un aumento della capacità di trasporto – che (forse) nel 2011 poteva sembrare plausibile, ma i dati smentivano già tale scenario – di una quantità di gas che diminuisce.

Insomma, una considerazione obiettiva dello stato dell’arte dovrebbe indurre le autorità italiane a porsi il problema di rivedere decisioni assunte in un contesto completamente mutato. Gli studiosi di diritto amministrativo sanno che la legge prevede espressamente la possibilità di tornare sui propri passi per “sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel  caso di mutamento della situazione di fatto  non  prevedibile  al  momento dell’adozione del provvedimento”.

Nel caso specifico della tratta appenninica centrale una fase di revisione riguarderebbe tecnicamente la sola centrale di compressione, visto che per il gasdotto non vi è un provvedimento finale. Al di là dei profili tecnici, però, vi è una dimensione di indirizzo politico riguardante le scelte di fondo di politica energetica, ecologica ed economica.

L’opportunità di una più comprensiva revisione si lega, peraltro, alla attendibilità di una VIA effettuata nel lontano 2011. A questo aspetto dedicherò l’ultima parte di questo racconto. La VIA – a differenza dell’intera filiera decisionale del gas, che dal centro europeo alle diramazioni nazionali suona una piatta melodia in cui il metano è il protagonista indiscusso – dovrebbe immettere nello spartito armonia e contrappunto. Fuor di metafora, il procedimento dovrebbe arricchirsi della fantomatica comparazione tra molteplici interessi pubblici, con quelli ambientali in prima fila.

Che la VIA sia importante è riconosciuto anche dall’ultimo atto della Commissione che approva la lista PCI nel 2019, in cui si trova un “considerando” assente nelle precedenti versioni: “l’inserimento dei progetti nell’elenco unionale non pregiudica l’esito dei pertinenti procedimenti di valutazione d’impatto ambientale e di rilascio delle autorizzazioni”. 

La valutazione di impatto ambientale del gasdotto e della centrale e l’orso come specie bandiera

La centrale e il gasdotto sono previste in aree sensibili da molteplici punti di vista. In un recente convegno tenutosi all’Università di Pescara sono stati messi in luce gli aspetti paesaggistici, archeologici, geologici, di rischio sismico (assai elevato), botanici e faunistici del sito e del lungo tracciato attraverso la dorsale appenninica. Basti pensare ai milioni di alberi che bisognerebbe abbattere e alle strade di penetrazione per portare i mezzi di scavo, i camion, etc.

Secondo i giudici amministrativi e la letteratura specialistica la sostanza della VIA risiede in un “attento e puntuale bilanciamento dei delicati e rilevanti interessi in gioco al fine di privilegiare la soluzione maggiormente funzionale al perseguimento del pubblico interesse e maggiormente idonea a non ledere inutilmente, o in maniera sproporzionata, gli altri interessi, pubblici e privati”. Nell’effettuare tale bilanciamento si ritiene vi sia un vero e proprio obbligo per l’amministrazione di considerare l’alternativa di non realizzare l’intervento in quanto inutile o poco utile o comunque utile in maniera insufficiente a renderlo prevalente sugli interessi contrapposti. Compulsando il corposo fascicolo del procedimento, nel parere istruttorio (pag. 9) si rinviene il passaggio relativo alla cosiddetta opzione zero. Vi si legge a cosa servirebbe il gasdotto, cioè quanto si trova nel piani SNAM, ma di bilanciamenti non v’è traccia. Per fare bilanciamenti, del resto, bisognerebbe conoscere approfonditamente gli oggetti cui i “delicati e rilevanti interessi” si riferiscono. Fatto questo, occorrerebbe poi dare un peso a tali interessi. Questo comporta inevitabilmente una scelta politica o, se si preferisce, di “valori”. Nella relazione istruttoria ci si limita a descrizioni generiche di vincoli e loro confini. Prevale l’approccio ‘legalistico’ tipico della nostra burocrazia.

Uno dei valori primari che questo tratto di montagne esprime è la presenza dell’orso bruno marsicano. Una presenza sporadica, che però va intensificandosi negli ultimi anni.

Due giovani orsi nel PNALM (foto S. Civitarese)

Anni fa il MITE – lo stesso che oggi ha rilasciato l’autorizzazione per la centrale vicino Sulmona nell’area di “Case Pente” – ha promosso un Piano d’Azione Nazionale per la Tutela dell’Orso bruno Marsicano (PATOM) per apprestare politiche di tutela di questa specie oltre gli storici confini del Parco Nazionale d’Abruzzo, Lazio e Molise (PNALM). Il PATOM mira a coordinare tutte le amministrazioni comunque coinvolte nella gestione dell’orso, compresi gli enti parco e le regioni. Un piano di azione è un insieme di misure per assicurare la tutela e il ripristino della biodiversità mediante la gestione integrata delle specie e dei loro habitat. Adottare un approccio cosiddetto specie-specifico rappresenta in molte circostanze la soluzione più idonea per perseguire obiettivi più ampi di tutela degli ambienti naturali. Concentrare gli sforzi di conservazione su alcune specie a rischio di estinzione innesca un effetto a cascata su altre specie e sull’ambiente in cui vivono e, quindi, sulla biodiversità. Questo è l’approccio raccomandato dal Consiglio d’Europa per conservare le specie a più elevato rischio di estinzione. Le campagne di conservazione di alcune specie dotate di particolare carisma – c.d. specie bandiera – possono, inoltre, esercitare un impatto tale sull’opinione pubblica da facilitare l’avvio di azioni di sensibilizzazione per la tutela di interi ecosistemi.

La popolazione relitta di orso marsicano è ridotta a poco più di 50 esemplari. Gli studi su cui il PATOM si fonda dicono due cose fondamentali. Una popolazione di quelle dimensioni può sopravvivere solo se cresce numericamente. La soglia di 50 individui è considerata quella critica al di sotto della quale si verifica la cosiddetta depressione da incrocio. La popolazione di orsi può, però, crescere solo a condizione che il suo areale si espanda. La loro densità nei territori del PNALM, che costituisce il nucleo storico di presenza dell’orso marsicano, è infatti già satura. In uno studio del 2016 Paolo Ciucci & Altri hanno dimostrato che esistono nell’Appennino Centrale – in un areale che ricalca in buona parte quello della Linea Adriatica – le condizioni ecologiche per ospitare da 157 a 208 orsi. A condizione, naturalmente, che si adottino alcune misure. La prima è di evitare l’impoverimento o la distruzione dei biotopi, per esempio delle faggete, e poi di garantire che vi siano sufficienti “corridoi” che gli orsi possano usare per spostarsi, in particolare alla ricerca di nuovi territori. Negli ultimi anni sono stati registrati segnali che possono far pensare a una tendenza all’espansione dell’areale. Giovani esemplari sono stati, per esempio, segnalati nell’area del Gran Sasso a nord dell’Abruzzo e persino dei Sibillini, nelle Marche. Uno dei corridoi ecologici che gli orsi usano nei loro movimenti verso il Massicio della Majella passa nell’area di Case Pente, quella della centrale SNAM.

L’area di “Case Pente”

Come ha sostenuto Paolo Ciucci nel convegno sopra ricordato, una valutazione di impatto scientificamente corretta dovrebbe fondarsi su cartografie paesaggistiche specificamente elaborate per consentire di misurare gli effetti degli interventi umani sull’ecosistema. Cartografie di cui oggi il MITE dispone, nell’ambito del PATOM. Non va, inoltre, dimenticato che le infrastrutture che incidono sul paesaggio dell’orso (preso qui come specie ombrello nel senso suddetto) hanno effetti cumulativi, se non esponenziali. Mentre si decide, mediante il suddetto approccio legalistico, che il gasdotto non ha impatti negativi sull’ambiente, altre decine di progetti di strade, impianti sciistici, etc. continuano a deturpare il territorio, ricevendo singolarmente i loro bravi “nulla osta” ambientali.

Se il fondamento tecnico-scientifico delle valutazioni è essenziale, esso non dovrebbe servire a nascondere le scelte politiche. Sono queste, in ultima analisi, che stabiliscono se preferiamo che il nostro “sviluppo” si basi sulla tutela di un animale “bandiera” come l’orso o sulla realizzazione di una ennesima infrastruttura doppiamente impattante: una volta perché favorisce l’impiego di energia clima-alterante in contrasto con l’obiettivo della decarbonizzazione; una seconda volta perché deturpa territori naturalisticamente pregiati, che al punto in cui siamo dovremmo custodire come oro.

Un’ultima notazione. Al di là dell‘opportunità di un riesame di tutta la vicenda, è davvero possibile che si avvii la realizzazione di un’opera così importante sulla base di una VIA vecchia di 10 anni? La risposta è no. La disciplina applicabile alla procedura di valutazione del gasdotto LA nel 2011 prevedeva che

i progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell’impatto ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un  periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente, dall’autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di valutazione dell’impatto ambientale deve essere reiterata”.

Ebbene sì. La centrale è stata autorizzata quest’anno in base a una VIA scaduta. Gli studiosi di diritto amministrativo parlano in questi casi di illegittimità derivata. Erano tutti distratti a bilanciare gli interessi e non si sono accorti di questo dettaglio. In sostanza, è tutto da rifare. L’orso ci conta e le next generations pure. 

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I giuristi e l’Europa. Considerazioni a margine di un libro di Aldo Sandulli

di Marco Dani

Il presente contributo costituisce una rielaborazione dell’introduzione al seminario “I giuristi e l’Europa”, tenutosi il 24 giugno 2021 via Zoom. La registrazione audio-video del seminario è disponibile al seguente LINK. Pubblicheremo a breve anche la seconda di introduzione di Bruno Tonoletti.


Il ruolo del diritto in Europa è un libro che da tempo avevo adocchiato e che, al momento della lettura, mi ha visto spesso annuire, in alcuni passaggi scuotere la testa, in altri ancora fermarmi per riflettere. Insomma, si tratta di un libro che ha suscitato in me sentimenti contrastanti, una complessità che non sono sicuro di aver risolto. In questo intervento, vorrei provare ad impostare un dialogo con il testo, enucleando le tesi che più mi hanno indotto a riflettere e, lo anticipo da subito, a mantenere prudenzialmente una certa distanza dalle tesi di Aldo Sandulli. Le enuncio sinteticamente:

1) Il ruolo del diritto come scienza sociale che dovrebbe contribuire in maniera determinante a riequilibrare in Europa una situazione istituzionale complessiva caratterizzata dal predominio (se non dalla prevaricazione) dell’economia sul diritto;

2) La necessità di un ritorno al diritto, ovvero del superamento di quello che Sandulli con un’espressione molto efficace definisce l’ “uso infrastrutturale” del diritto. In Europa il diritto dovrebbe cessare di occupare una posizione ancillare all’economia; il giurista dovrebbe ritornare a svolgere quel ruolo di solista che ha svolto con successo in altre epoche storiche;

3) Il ritorno del diritto richiama il giurista ad un ruolo militante, ovvero ad un impegno per la costruzione di un nuovo ordine europeo fondato sulle radici greco-romane ed illuministe piuttosto che sul servizio ai mercati e all’economia.

Prima di proporre le mie osservazioni rispetto a queste tesi, credo sia opportuno chiarire in maniera estremamente succinta il contesto all’interno del quale ci troviamo ad affrontare questi temi. A questo riguardo condivido, seppur con le precisazioni che fra un attimo enuncerò, la ricostruzione proposta da Sandulli; è invece sulle proposte avanzate nel libro che mantengo una serie di riserve, in quanto mi sembrano proposte che si pongono in continuità con tentativi già sperimentati e falliti in passato. Insomma, si tratta di proposte che, temo, possano condurci (o trattenerci) nel vicolo cieco in cui è andato ad infilarsi il processo di integrazione europea, con esiti nefasti non solo per il diritto, ma più in generale per la qualità della vita civile in Europa.

Veniamo allora alla diagnosi condivisa: Sandulli osserva criticamente lo stato di crisi dell’UE e lo riconduce, correttamente, a quella che Edmondo Mostacci ha definito con espressione efficace “la torsione neoliberale” del diritto dell’Unione. Si tratta di un processo iniziato alla fine degli anni ’70 in concomitanza con l’ascesa di Thatcher e Reagan e che ha investito anche l’UE, determinando, secondo Sandulli, un disequilibrio tra economia, diritto e politica. Mentre la prima (l’economia) avrebbe assunto una posizione prevalente, diritto e politica sarebbero attualmente incapaci di esprimersi in modo autonomo e, per quanto concerne il diritto, a far valere la propria capacità conformativa e trasformativa.

Prima della torsione in senso neoliberale, Sandulli ci lascia capire (perché la trattazione di questa parte mi è parsa meno sviluppata di altre parti del lavoro) che esisteva una situazione di equilibrio, riconducibile al modello di economia sociale di mercato. A questo riguardo esplicito subito una prima perplessità: l’affermazione dell’economia sociale di mercato nel secondo dopoguerra è una vicenda che riguarda essenzialmente la Germania e la sua area di influenza economica. L’economia sociale di mercato a mio parere va considerata come uno di modelli economici e sociali attraverso cui si è manifestato nel secondo dopoguerra lo stato costituzionale democratico e sociale. Applicare anche a Francia, Italia, Gran Bretagna l’etichetta dell’economia sociale di mercato rischia di essere fuorviante, di snaturare i caratteri specifici di quel modello e di trascurare l’esistenza di altre manifestazione dello stato costituzionale democratico e sociale caratterizzate da politiche economiche e sociali di ispirazione diversa, incentrate sulla programmazione economica e la politica industriale piuttosto che sulla politica della concorrenza, e su politiche macroeconomiche di ispirazione keynesiana piuttosto che di stampo ordoliberale. Insomma, più che fare esclusivo riferimento all’economia sociale di mercato, avrei trovato più preciso il riferimento all’insieme delle esperienze di stato interventista che hanno contribuito ai cosiddetti “trenta gloriosi”.

Oltre a sentirmi in sintonia con il giudizio favorevole sul passato, condivido anche il giudizio critico sul presente di Sandulli. Egli non nasconde che la torsione neoliberale sia tutt’ora all’opera (o almeno questo scriveva nel 2018; non so se gli sviluppi più recenti abbiano modificato la sua valutazione complessiva). Per quanto mi riguarda, rispetto alle novità introdotte a partire dall’inizio della pandemia, ritengo che lo stato attuale dell’integrazione europea sia contrassegnato da una notevole ambiguità e dall’incertezza tra la prospettiva del mutamento costituzionale, in direzione di un assetto istituzionale che gradualmente si affranca dall’ipoteca neoliberale, ed un possibile “ritorno allo Statuto”, ovvero ai Trattati vigenti e al loro impianto giuridico, economico e ideologico (cf. M. Dani, La scossa della pandemia e l’Unione europea: rottura o mutamento costituzionale? In A. Somma, E. Mostacci (a cura di), Dopo le crisi. Dialoghi sul futuro dell’Europa, Rogas edizioni, 2021).

Detto questo, provo ad articolare i miei rilievi critici rispetto alle tesi avanzate nel libro.

Anzitutto, la tesi del disequilibrio esistente, secondo Sandulli, nell’attuale configurazione istituzionale europea. Si tratta di una tesi a prima vista persuasiva (la stessa idea di una torsione neoliberale in fondo la presuppone), ma a ben vedere essa mi pare viziata da una prospettiva metodologica che non del tutto convincente. Provo a spiegarmi: la tesi del disequilibrio mi pare assuma l’esistenza di tre entità (economia, diritto e politica) che, nella loro individualità, sarebbero caratterizzate una natura costante nel tempo e da un’identità univoca, ovvero dall’assenza al loro interno di qualsiasi tensione dialettica. L’argomentazione di Sandulli infatti individua sì diverse stagioni storico-evolutive, ma la loro differenza non consisterebbe tanto nelle diverse concezioni di diritto, economia e politica in esse sviluppate, quanto nella diversa influenza esercitata dai tre “ingredienti”. Ecco, a me sembra che questa modalità ricostruttiva sia semplicistica, per la ragione piuttosto banale che la natura di ciò che chiamiamo diritto (o politica o economia) in un certo periodo storico è notevolmente diversa dalla natura della stessa entità in un momento diverso. E che anche nel medesimo periodo storico l’identità degli ingredienti non è mai definita una volta per tutte, ma riflette incessantemente tensioni se non veri e propri conflitti interni a ciascuna delle scienze sociali in questione. Provo a fare qualche esempio: il diritto costituzionale del periodo del laissez-faire è cosa estremamente diversa dal diritto costituzionale maturato in concomitanza con l’esperienza del New Deal. O, per restare in Europa, il diritto costituzionale dell’economia precedente al Trattato di Maastricht è cosa estremamente diversa dal diritto costituzionale dell’economia successivo a Maastricht.

Dove mi portano queste osservazioni tutto sommato banali? A dire che la sfida che ci è posta dalla situazione giuridica odierna non richiama tanto al recupero di un equilibrio astratto tra tre ingredienti, ad una rideterminazione più proporzionata delle dosi. Ciò su cui siamo chiamati a riflettere è il fatto che il diritto, la politica e l’economia, a seconda del periodo storico, danno vita a dei regimi che presuppongono determinate forze politiche e sociali e che sono diretti al perseguimento di alcuni obiettivi coerenti con determinati assunti valoriali e ideologici. E che se di equilibrio si vuole parlare, è molto difficile farlo in astratto: l’equilibrio è sempre contestuale, ovvero calibrato e coerente con quelli che sono gli obiettivi e le caratteristiche di uno specifico regime. E’ solo ragionando in questo modo che possiamo affrontare in maniera consapevole le questioni che l’attualità ci pone. Per esempio, pensiamo al caso Weiss: quale è la soluzione equilibrata alla questione riguardante la legittimità del Quantitative easing della BCE ed i limiti della politica monetaria? E’ chiaro che se partiamo dal regime di impronta prevalentemente ordoliberale concepito a Maastricht, la riposta equilibrata è quella fornita dalla corte costituzionale tedesca; se invece riteniamo che quel regime sia superato o da superare, saremo portati a pensare che la soluzione equilibrata si collochi più vicino alla posizione tenuta dalla Corte di giustizia e la BCE. Un dato però è evidente: il diritto, considerato astrattamente, non offre una risposta univoca al quesito. Non è quindi ritornando al diritto e auspicando un ruolo militante del giurista che possiamo pensare di risolvere quelli che sono problemi essenzialmente politici che ci troviamo ad affrontare.

Si sarà capito che, a differenza di quanto si sostiene nel libro, ritengo in una certa misura inevitabile che il diritto svolga una funzione infrastrutturale e, personalmente, la cosa non mi scandalizza. Penso infatti che tutte le esperienze giuridiche, tutti gli istituti siano in maniera più o meno esplicita connessi ad un certo assetto di rapporti economici, politici e sociali e, quindi, a determinate finalità prevalenti in un determinato contesto ordinamentale. Si badi, questo non significa necessariamente accreditare l’idea che il diritto debba svolgere una funzione ancillare; penso piuttosto che il diritto sia una delle variabili in campo o, per usare un’altra bella metafora impiegata da Sandulli, che il diritto sia uno degli strumenti dell’orchestra, senza che però debba necessariamente intestarsi il ruolo di strumento solista.

Se questa è la prospettiva che ritengo più fruttuosa, quali implicazioni ne discendono in merito al ruolo del giurista nel processo di integrazione europea? Se ho ben compreso, Sandulli immagina un giurista militante che, come già accaduto nel passato, sia in grado di “dare forza di costituzione materiale al processo di integrazione nei periodi di impasse” (p. 41). Sempre se ho capito correttamente, secondo Sandulli si dovrebbe continuare a percorrere la strada dell’ “integrazione attraverso il diritto”, un percorso che a suo dire vedrebbe il diritto amministrativo nel ruolo di battistrada, a cui dovrebbe seguire il diritto costituzionale, chiamato ad irrobustire ed in qualche modo a legittimare il processo di integrazione europea.

Ebbene, una simile proposta non mi convince almeno per due ragioni. Anzitutto, è una prospettiva che guarda al processo di integrazione come un valore in sé, senza specificare, al di là del generico riferimento all’Europa dei popoli, quale sia la sua finalità: l’integrazione deve servire a trasformare lo stato costituzionale ed il modello sociale europeo o deve servire a difenderlo e rafforzarlo? Il libro non mi sembra dia una risposta univoca a questo quesito e invece secondo me questa è la prima questione da dirimere per impostare in maniera non edulcorata il tema delle prospettive del processo di integrazione europea. In secondo luogo, la prospettiva indicata mi sembra non faccia sufficientemente i conti con i fallimenti a cui ha già condotto l’approccio dell’integrazione attraverso il diritto: penso al fallimento del Trattato costituzionale, ma penso più in generale al fatto che non si può ambire all’instaurazione di un assetto propriamente costituzionale in assenza di un sistema politico sufficientemente solido e strutturato (a questo riguardo, sottoscrivo e rinvio in toto alle analisi di autori come Grimm e Haltern).

Queste considerazioni mi portano a chiudere affermando che più che di un giurista militante, nel processo di integrazione europea si sente il drammatico bisogno di un giurista che, in assenza di aggettivi migliori, definirei critico, ovvero di un giurista che sia disponibile a mettere al servizio le proprie conoscenze e la propria cultura anzitutto al fine di ricostruire spassionatamente la situazione in cui ci troviamo, e a dare indicazioni sulle implicazioni di determinate scelte (o non scelte) che rimangono anzitutto prerogative della politica, senza ambire apertamente o surrettiziamente a sostituirsi a questa.

Se dovessi tratteggiare l’identikit di un simile giurista, direi che si dovrebbe caratterizzare per quattro caratteristiche: 1) La consapevolezza dei limiti del diritto 2) un sano scetticismo verso i luoghi comuni dell’europeismo e dell’antieuropeismo, accompagnato dalla disponibilità a discuterli, approfondirli e semmai a confutarli in concreto (per esempio: Sandulli ripete più volte che “l’Europa vive di crisi che riesce sempre a trasformare in opportunità”: davvero è così? Davvero la crisi petrolifere degli anni ’70 sono state trasformate in opportunità per i popoli europei? O, per venire a crisi più recenti, davvero possiamo guardare alla crisi migratoria o della rule of law come a delle crisi che necessariamente si trasformeranno in opportunità?); 3) Il rifiuto di ogni determinismo storico rispetto al processo di integrazione europea, accompagnato dalla laica disponibilità ad ammettere una pluralità di possibili scenari evolutivi, non necessariamente favorevoli ad una maggiore integrazione 4) Il rifiuto della dialettica europeismo e anti-europeismo: ci troviamo in una situazione in cui tanto l’approdo in senso federalista quanto la dissoluzione del progetto europeo richiedono forze politiche che, almeno per il momento, non esistono. La realtà è che almeno per un certo periodo di tempo ci dovremo misurare con un assetto istituzionale fondato sull’interazione, possibilmente virtuosa, tra politiche sovranazionali e assetti costituzionali statali. La vera discussione da fare a partire da questi dati di partenza è quella riguardante quale sia l’assetto multilaterale di cui l’Europa ha oggi maggiormente bisogno: un assetto che conferma e rafforza lo stato costituzionale democratico e sociale o un assetto che continua a puntare alla sua trasformazione in senso neoliberale? Insomma, si può sicuramente convenire con Sandulli sull’opportunità di riaffermare le ragioni del diritto, ma la premessa è accordarsi (o almeno chiarire) quale sia il diritto o il regime giuridico a cui si aspira ritornare.

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Platform Economy: sei proposte di legge antitrust per fermare lo strapotere dei Big Tech

di Anna Licastro

ABSTRACT: Il Congresso degli Stati Uniti passa dagli annunci ai fatti e presenta sei disegni di legge antitrust destinati a stravolgere il modello di business dei giganti del digitale ed a ridisegnare i tratti distintivi dell’economia di piattaforma. L’intenzione dei Legislatori d’oltreoceano, patria della prima legge antitrust della storia (Sherman Antitrust Act 1890), è chiara: se non possiamo regolarne il crescente e consolidato potere di mercato, non ci resta che procedere allo loro scorporo.

È passato poco meno di un anno, da quando ad ottobre 2020, la sottocommissione antitrust del Congresso degli Stati Uniti pubblicava il Rapporto “Investigation of Competition in Digital Markets”, frutto dell’indagine bipartisan durata sedici mesi in cui sono stati esaminati oltre un milione di documenti ed ascoltati gli amministratori delegati di Google, Amazon, Facebook, Apple. I firmatari del Report accusavano le più grandi società del digitale di aver sfruttato la propria posizione di dominanza per creare monopoli digitali in grado di soffocare la concorrenza, a discapito delle imprese concorrenti, dei nuovi entranti e dei consumatori.

Come è stato possibile creare una tale concentrazione di potere?

Queste grandi società, nate come piccole startups, hanno saputo sfruttare, con intelligenza ed astuzia, le possibilità offerte dalla rivoluzione digitale – immensa quantità di dati e crescita esponenziale della capacità di calcolo dei computer – per costruire infrastrutture digitali (le c.d. piattaforme informatiche) in grado di operare come intermediari fra agenti economici al fine di facilitare lo scambio di beni e servizi mediante la rete informatica.

Il vero punto di svolta è stato aver compreso che il potere delle infrastrutture digitali viene alimentato dagli “effetti di rete” che esse sono in grado di generare, ovvero dalla capacità di attrarre sempre maggiori utenti, di fidelizzarli ai propri servizi costruiti in base ai dati raccolti su di essi. Informazione, dunque, che diviene conoscenza perché più la piattaforma è in grado di conoscere gusti e preferenze dell’utente più riuscirà, per il tramite degli algoritmi di apprendimento automatico, ad offrire servizi accurati e sempre più completi, quasi come se, leggendo nella mente del consumatore, ne comprendesse a pieno le esigenze e riuscisse a prevedere ciò di cui ha bisogno.

L’aumento vertiginoso del numero di utenti iscritti vuol dire anche maggiore capacità di attrarre investimenti pubblicitari da parte degli inserzionisti interessati a proporre annunci targettizzati per la vendita di prodotti da pubblicizzare alla platea di potenziali clienti che popolano gli ecosistemi digitali. Maggiori investimenti, significa maggiori risorse per perfezionare gli algoritmi affinché siano in grado di prevedere i comportamenti degli utenti.

Grazie all’immenso quantitativo di dati processati per il tramite di sofisticati sistemi di machine learning, le piattaforme informatiche entrano in possesso di un patrimonio informativo tale da porli senz’altro in una posizione di superiorità non solo rispetto agli utenti, ma anche rispetto ai concorrenti ai quali non resta che “piegarsi” dinanzi ai nuovi imperi privati, che decidono, in sostanza, chi può accedere al mercato o avere una certa visibilità sulla piattaforma mediante la manipolazione dei sistemi di classificazione dei risultati di ricerca (c.d. ranking). Non a caso, ai colossi del tech si riconosce un ruolo regolatorio tanto da essere qualificati come gatekeepers, ossia guardiani dei mercati digitali in quanto assumono il duplice ruolo di arbitri ed allo stesso tempo giocatori. Arbitri, nel momento in cui operano come intermediari online, mettendo in contatto gli utenti presenti in versanti diversi del mercato. In tale ruolo, si vestono da regolatori e dettano “le regole del gioco” stabilendo i prezzi, i protocolli per i motori di ricerca, i servizi di streaming o di video sharing. Sono giocatori quando rivendono beni e servizi a marchio proprio, ponendosi in concorrenza diretta con i fornitori-terzi che si sono registrati sulla piattaforma per offrire i loro prodotti e servizi ad una moltitudine di consumatori che, senza l’intermediazione dell’infrastruttura, non avrebbero mai raggiunto.

La capacità di interpretare questo ruolo duale ha consentito alle società tecnologiche, alcune delle quali nate con un core business differente, di concentrare la loro attività imprenditoriale in altri molteplici settori, finendo così per assumere le sembianze di conglomerati digitali: grandi compagnie capaci di articolare il loro modello di business in settori che si occupano di affari molto differenti fra loro. Si pensi a come Amazon, da mera piattaforma e-commerce sia riuscita ad estendere la sua market leadership mediante altre iniziative imprenditoriali, conquistando anche Hollywood, in veste di produttore televisivo e cinematografico. Si guardi a Google che, sfruttando la sua posizione dominante nei motori di ricerca, ha saputo diversificare la sua attività produttiva principale, investendo nello sviluppo di app e contenuti digitali mediante Google Play Store.

Regoliamoli, prima che sia troppo tardi.

Era piuttosto prevedibile che il “potere di vita o di morte” esercitato dagli ecosistemi digitali sui concorrenti mettesse in allarme le autorità garanti della concorrenza di tutto il mondo ed i rispettivi Parlamenti nazionali, dando inizio ad una vera e propria “guerra” combattuta a colpi di antitrust.

La risposta più lungimirante è stata certamente quella dell’Unione Europea che, con la proposta di regolamento Digital Markets Act (DMA) presentata il 15 dicembre 2020, ha inteso dotarsi di una regolamentazione unica per tutti gli Stati Membri che sia efficace nel governare i gatekeepers e nel fare ciò sappia porsi come modello normativo di riferimento anche per Stati extra-UE al fine di ispirare in questi ultimi lo stesso intento regolatorio.

Un invito accolto, almeno in prima battuta in modo piuttosto timido dagli Stati Uniti, ma che a seguito del cambio di vertice a Capitol Hill e alle prese di posizioni di alcuni studiosi di diritto antitrust, ha guadagnato il favore della maggioranza dei democratici e di una parte cospicua dei repubblicani, sino a concretizzarsi – in continuità con quanto era stato raccomandato al Congresso USA nel Rapporto dell’House of Judiciary Committee – nel pacchetto di proposte di legge antitrust dell’11 giugno 2021 a cui va ad aggiungersi una sesta proposta, già presentata all’inizio di maggio.

Quali sono le proposte e cosa prevedono?     

1. State Antitrust Enforcement Venue Act”. Disponibile qui

Il disegno di legge che, intervenendo su aspetti procedimentali, consente ai pubblici ministeri degli Stati Membri di scegliere il tribunale al quale sottoporre i casi antitrust contro le grandi società del digitale.

2. Merger Filing Fee Modernization Act”. Disponibile qui

In questo disegno di legge il Congresso USA ha previsto di incrementare le commissioni che le grandi aziende sono tenute a versare sia alla Federal Trade Commission (FTC) sia alla divisione antitrust del Dipartimento di Giustizia (DOJ) per le grandi fusioni societarie, così da aumentare il budget a disposizione delle agenzie statunitensi per svolgere le indagini antitrust.

2. Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching (ACCESS)”. Disponibile qui

La Section 3 e la Section 4 della proposta sono dedicate rispettivamente alla portabilità dei dati ed alla interoperabilità fra le piattaforme in modo tale che gli utenti riescano facilmente a trasferire i propri dati da una piattaforma all’altra in un formato che sia leggibile e comprensibile da interfacce di programmazione concorrenti. L’obiettivo del Congresso USA è di arginare il cosiddetto effetto lock-in, ossia l’abilità delle piattaforme online di rendere i propri utenti sempre più dipendenti dai propri servizi tanto che il passaggio ad un’altra piattaforma viene reso di fatto impossibile, non consentendo la portabilità e l’interoperabilità.

3. Platform Competition and Opportunity Act”. Disponibile qui

In tal caso, l’attenzione dei Legislatori si sposta sulle “killer acquisitions”, ossia le acquisizioni di potenziali futuri concorrenti da parte dei tech giants con finalità sostanzialmente anticoncorrenziali, per stroncare sul nascere la possibile concorrenza di nuove startups. Come a dire, acquisiamole ora, prima che possano costituire un serio pericolo per la nostra strategia di business. Per tale motivo, la Section 2 prevede una presunzione di illegalità di tali operazioni, salvo la prova – si badi bene –  in capo ai colossi del web, che le loro acquisizioni sono legali, senza che debba essere il governo a dover dimostrare il contrario.

4. American Choice in Innovation Online Act”. Disponibile qui

In questo caso, la proposta di legge obbliga i conglomerati digitali a non adottare comportamenti discriminatori nei riguardi dei propri competitors, vietando di fatto la pratica del self-preferencing. L’assunzione del doppio ruolo di intermediari ed allo stesso tempo di rivenditori di prodotti e servizi con proprio marchio consente alle società digitali di favorire sulla piattaforma i propri prodotti e servizi mediante la manipolazione dei sistemi di classificazione. Grazie a questa particolare abilità, Google è in grado di mettere in risalto, nei primi risultati delle pagine del motore di ricerca, i contenuti delle piattaforme di cui è proprietaria, come i video YouTube (piattaforma di video sharing acquisita nel 2006 dall’azienda statunitense), facendo retrocedere, nella visualizzazione, i risultati simili di piattaforme concorrenti. Nel settore dell’e-commerce, Amazon, favorisce illecitamente sul marketplace quei rivenditori che si avvalgono del servizio di logistica di sua proprietà, Fulfillment by Amazon (FBA), a detrimento di quei venditori che, scegliendo di avere il controllo sull’intero processo di vendita, optano per servizi di spedizione esterni alla società, seppur a costo di venire retrocessi e non avere la stessa visibilità sulla piattaforma di cui godono i primi.

5. Ending the Platform Monopolies Act”. Disponibile qui

Dulcis in fundo, il disegno di legge che, prevedendo il break-up (scorporo) dei conglomerati digitali è destinata a cambiare il volto dell’economia di piattaforma ed a penalizzare pesantemente Amazon, tanto da essere già ribattezzata da primi commentatori “Amazon Bill”. La Section 2 sancisce che è illegale possedere una piattaforma e contemporaneamente offrire servizi e prodotti con proprio marchio sulla medesima, ponendosi in competizione diretta con aziende in grado di offrire prodotti equivalenti. La pratica è evidente in Amazon che, oltre ad essere una “vetrina virtuale” per venditori-terzi, vende anche prodotti con il proprio logo, noti come Amazon Basics. Ora, i venditori, iscritti al marketplace, non hanno modo di sapere quali dati Amazon stia raccogliendo su di loro e che ruolo questi abbiano nel favorire le attività della piattaforma e nel migliorare i suoi prodotti, soprattutto quelli più ricercati e popolari. È chiaro che le informazioni che la società e-commerce raccoglie sui concorrenti, le consentano di guadagnare un vantaggio competitivo illegale perché potrà offrire un prodotto identico a quello di un altro rivenditore, ma ad un prezzo inferiore. Sono i dati di vendita che ha raccolto che le consentono di sapere in anticipo se concentrarsi su quel prodotto, piuttosto che su un altro, meno richiesto. Come se in una partita a poker l’avversario già conoscesse le carte dello sfidante. È logico che userebbe tali informazioni a proprio vantaggio.

Se la proposta divenisse legge, la società di Seattle verrebbe costretta a separare l’attività della piattaforma e-commerce in due distinti linee di business: una, per i propri prodotti e l’altra per i prodotti di marchi terzi.

Che cosa dobbiamo aspettarci?

Le proposte hanno allarmato gli amministratori delegati dei Big Tech che sono sul piede di guerra. Nancy Pelosi, Speaker della Camera dei Rappresentanti, ha confermato di essere stata chiamata da Tim Cook, CEO Apple che, insieme agli altri, starebbe tentando di convincere membri del Congresso, a non approvare le proposte di legge che, guarda caso, a detta dei Big Tech, rallenterebbero l’innovazione e danneggerebbero i consumatori.

L’iter parlamentare appare piuttosto complicato. Al momento, la Commissione di Giustizia ha approvato i sei disegni di legge. Spetta ora alla Camera dei Rappresentanti ed al Senato pronunciarsi in via definitiva. Nel primo caso, l’approvazione appare scontata, i Democratici sanno di poter contare su di una solida maggioranza, mentre è al Senato che si giocherà la vera partita; in quel caso ottenere una maggioranza elevata (almeno 60 voti su 100) sarà vitale. Per tale ragione, i firmatari delle proposte dovranno appellarsi anche ai voti dei Repubblicani che, in misura piuttosto consistente, sembrano condividerle; sempre che i “tentacoli” delle lobby del tech, non “manipolino”, come già fanno con le scelte dei consumatori, anche le loro coscienze.

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Il ruolo delle Regioni nel contrasto alla pandemia

di Carlo Alberto Ciaralli

ABSTRACT: La sentenza della Corte costituzionale del 12 marzo 2021, n. 37, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di numerose disposizioni contenute nella legge regionale della Valle d’Aosta n. 11/2020, avente ad oggetto misure di contenimento della diffusione del virus Covid-19 nelle attività sociali ed economiche regionali. La Corte costituzionale ha ricondotto le disposizioni emergenziali di contrasto alla diffusione del virus nell’ambito della “profilassi internazionale”, materia di competenza esclusiva statale, ridimensionando fortemente il ruolo delle Regioni nella gestione dell’emergenza sanitaria.

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Con la pronuncia del 12 marzo 2021, n. 37, la Corte costituzionale è intervenuta sul delicato tema del rapporto tra Stato e Regioni nell’elaborazione ed implementazione delle politiche di contrasto all’emergenza sanitaria derivante dalla diffusione del virus Covid-19, riconoscendo allo Stato una sostanziale primazia nell’imposizione delle misure necessarie al fine di fronteggiare la drammatica diffusione dell’infezione su scala nazionale.

La sentenza n. 37/2021 si rivela assai interessante, specie in relazione alla gestione verticale della crisi sanitaria, nonché con riferimento alla querelle, protrattasi per lungo tempo, circa l’effettivo ruolo riconosciuto alle Regioni (e, in particolare, ai Presidenti di Regione) nell’affrontare le conseguenze drammatiche della pandemia. Come noto a tutti, specie in coincidenza di importanti appuntamenti elettorali, taluni Presidenti di Regione hanno assunto un protagonismo mediatico di primo momento, rivendicando sovente scelte che si ponevano in parziale distonia con quanto disposto dallo Stato centrale. Si pensi, per citare solo alcuni esempi, alla “chiusura” unilaterale dei confini regionali, alla contrattazione autonoma per l’acquisto di vaccini non ancora validati ed adottati né da EMA né dalle autorità sanitarie nazionali, nonché alla redazione di specifici profili di prevalenza nell’accesso prioritario alla vaccinazione.

In particolare, la Corte costituzionale è stata chiamata a valutare la conformità alla Costituzione di talune disposizioni contenute nella legge regionale della Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11, recante “Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza”. Dal punto di vista del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, la Corte costituzionale, apertis verbis, ha riconosciuto l’afferenza delle misure di contrasto all’emergenza pandemica da Covid-19 (e di ogni altra emergenza sanitaria involgente l’applicazione di “procedure elaborate in sede internazionale e sovranazionale”) alla materia “profilassi internazionale”, quindi di esclusiva competenza dello Stato, a norma dell’art. 117, co. 2, lett. q), della Costituzione (fra le altre, si vedano le precedenti pronunce nn. 5/2018, 270/2016, 173/2014, 406/2005, 12/2004).

In prima istanza, il Giudice delle leggi ha posto alla base della propria decisione la necessità, ai fini di arginare gli effetti nefasti della pandemia, di una “disciplina unitaria, di carattere nazionale, idonea a preservare l’uguaglianza delle persone nell’esercizio del fondamentale diritto alla salute e a tutelare contemporaneamente l’interesse della collettività” (Considerato in Diritto, p.to 7.1). A nulla varrebbe, sul punto, la considerazione per la quale il sistema sanitario regionale sia stato il principale “ammortizzatore” nelle fasi particolarmente acute della diffusione dell’infezione ed un attore di primo piano nell’organizzatore territoriale della campagna vaccinale tuttora in corso, ponendo così le Regioni in una condizione di “eccezionale” visibilità nei riguardi dei cittadini. Ad avviso della Corte, infatti, il legislatore nazionale può, in ogni momento, imporre ai servizi sanitari regionali di adeguarsi a “criteri vincolanti di azione, e modalità di conseguimento di obiettivi che la medesima legge statale, e gli atti adottati sulla base di essa, fissano, quando coessenziali al disegno di contrasto di una crisi epidemica” (Considerato in Diritto, p.to 7.2). In tal senso, l’esclusività della competenza statale in materia è in grado di attrarre la produzione legislativa e regolamentare, nonché la complementare funzione amministrativa.

Sulla base della riconduzione delle misure di contrasto alla competenza esclusiva dello Stato, la Corte ha ritenuto che fosse sufficiente ad assicurare il coinvolgimento delle Regioni quanto disposto dai decreti legge nn. 19/2020 e 33/2020, laddove si prevede la necessaria acquisizione del parere dei Presidenti di Regione interessati da misure restrittive o, in caso di misure applicabili all’intero territorio nazionale, di quello del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, nonché la possibilità per le Regioni di introdurre “misure derogatorie” restrittive o, per converso, ampliative rispetto a quelle già vigenti in ambito nazionale, previa intesa con il Ministro della Salute, nei casi e secondo le modalità previste dai dpcm. In tal senso, a parere della Corte, verrebbe salvaguardato il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, prevedendo un “percorso gestionale” concordato, laddove le misure previste dalla Stato non verrebbero “imposte”, bensì “condivise” con le Regioni, anche sulla base degli specifici dati territoriali relativi ai contagi. La riconducibilità delle misure emergenziali di contrasto alla pandemia alla materia “profilassi internazionale” non è stata, tuttavia, unanimemente ritenuta plausibile, giacché le argomentazioni proposte dalla Corte apparirebbero «piuttosto apodittiche e prive anche di un chiaro ancoramento che non sia quello logico-razionale, prospettato dallo stesso giudice» (V. Baldini, p. 417).

In sostanza, sulla base dello scrutinio svolto dalla Corte, alle Regioni viene interdetta qualsivoglia disciplina di carattere locale che, sovrapponendosi incongruamente a quella nazionale, tenda a “deviare” dal tracciato predisposto dal livello centrale, invadendo così la sfera di attribuzione riconosciuta allo Stato, per nulla rilevando la specialità statutaria della Regione Valle d’Aosta, posto che la competenza statale in materia di “profilassi internazionale” preesisteva, anche nei riguardi dell’ente regionale in parola, alla riforma del Titolo V della Costituzione (in tal senso, v. l’art. 36, co. 1, n. 1), della legge 16 maggio 1978, n. 196, recante “Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d’Aosta”). Sul punto, una parte dei commentatori ha paventato il rischio che la pronuncia abbia potuto recare in nuce l’intento di «dare copertura alla poderosa costruzione statale di contrasto alla pandemia, evitando qualsiasi possibile interferenza delle Regioni, anche nell’esercizio di competenze costituzionalmente garantite» (L. Cuocolo-F. Gallarati, p. 4), legittimando, così, una profonda estensione della nozione di “profilassi internazionale”, atta a ricondurvi, in senso teleologico, ogni azione intrapresa al fine di contenere la diffusione dell’infezione.

D’altro canto, in funzione di “contrappeso” rispetto ad una statuizione così perentoria, dalla pronuncia n. 37/2021 emerge anche una qualche attenzione nei riguardi della “preservazione” del valore costituzionale del principio autonomista, stante il potenziale “pericolo” che l’attivismo statale possa sfociare in un’illegittima compressione dell’autonomia regionale. Tale “attenzione” si estrinseca, necessariamente, nel richiamo al doveroso rispetto della disciplina costituzionale sul riparto delle competenze tra Stato e Regioni, articolandosi tale percorso in una duplice direzione: in primo luogo, nelle materie di competenza concorrente “tutela della salute” e “protezione civile”, verrebbe assicurato alle strutture sanitarie regionali di poter “operare a fini di igiene e profilassi, ma nei limiti in cui esse si inseriscono armonicamente nel quadro delle misure straordinarie adottate a livello nazionale, stante il grave pericolo per l’incolumità pubblica” (Considerato in Diritto, p.to 7.2). In secondo luogo, residuerebbero nella disponibilità esclusiva delle Regioni (competenza legislativa “residuale”, ex art. 117, co. 4, Cost.), tutte quelle azioni e provvedimenti che, atteggiandosi quali applicazioni “funzionali” delle disposizioni nazionali, non siano in alcun modo capaci di “interferire con quanto determinato dalla legge statale e dagli atti assunti sulla base di essa”, quali, a titolo esemplificativo, “la definizione di quali organi siano competenti, nell’ambito dell’ordinamento regionale, sia a prestare la collaborazione demandata dallo Stato, sia ad esercitare le attribuzioni demandate alla Regione” (Considerato in Diritto, p.to 16. In tal senso, si veda anche la pronuncia n. 250/2020).

Le Regioni, in tempo d’emergenza, hanno visto affermare fattualmente un nuovo protagonismo istituzionale. In occasione della pandemia, a ben vedere, l’ente regionale ha saputo imporsi e “proporsi” quale essenziale fondamento delle Repubblica, specie sotto il versante del necessario supporto al contenimento dell’infezione prima e, successivamente, nell’organizzazione territoriale della campagna vaccinale. Tuttavia, a parere di autorevole dottrina, la strada intrapresa dalla Corte apparirebbe sin troppo “drastica” (quanto necessitata), consentendo così allo Stato, nell’ambito della materia “profilassi internazionale”, di «entrare come un bisturi nel burro delle residue competenze regionali» (B. Caravita, p. 4).

Conclusivamente, non può considerarsi esente da criticità la soluzione individuata dalla Corte costituzionale. La riconduzione delle misure emergenziali di contrasto alla diffusione del virus Covid-19 alla materia “profilassi internazionale”, nonostante la dimensione globale della crisi sanitaria e specie se non “direttamente connessa” all’esecuzione di protocolli imposti a livello sovranazionale (è noto come ogni Stato membro abbia posto in essere strategie di contenimento piuttosto diversificate), non appare del tutto convincente. Seppure possa apparire giuridicamente necessario e logicamente ammissibile garantire un’omogeneità nazionale delle misure di contrasto all’emergenza pandemica, la riconduzione della disciplina alla materia “tutela della salute”, di competenza concorrente tra Stato e Regioni, avrebbe potuto assicurare il medesimo risultato, preservando maggiormente la funzione delle Regioni in tempi così gravi. Ad ogni buon conto, la disciplina generale dello Stato avrebbe potuto imporsi su legislazioni regionali divergenti o distoniche da essa, garantendo tuttavia un ruolo non riconducibile alla mera “esecuzione” da parte delle Regioni e valorizzando, al contempo, il principio cooperativo ed il rispetto delle reciproche sfere di competenza, intesi ambedue quali pilastri necessari della relazione tra centro e periferia.

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Registrazione del Seminario telematico “Le riforme orizzontali previste dal PNRR”

E’ disponibile la registrazione del seminario telematico Le riforme orizzontali previste dal PNRR, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 16 giugno 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Luisa Torchia (Università Roma Tre); Margherita Ramajoli (Università degli Studi di Milano); Antonella Bianconi (Dirigente Università di Perugia, già segretaria generale ANAC); Stefano Civitarese Matteucci (Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara); Leonardo Ferrara (Università di Firenze).

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Il NRRP nei provvedimenti del Governo Draghi, tra centralismo della governance e questioni di genere ancora aperte

di Marta Ferrara

Con l’approvazione del decreto legge sul reclutamento del personale nella P.A. (d.l. n. 80 del 9 giugno 2021), l’architettura gestionale essenziale del piano nazionale di ripresa e resilienza può dirsi completata. Si è infatti cristallizzata la fase strumentale di quel segmento dell’attività di indirizzo politico che sarà in sostanziale condivisione con la Commissione europea fino al 2026. 

L’Esecutivo Draghi ha scelto la via della decretazione d’urgenza per la definizione della dimensione organizzativa e funzionale del Piano nazionale, in linea con il “ritorno” dell’attuale Governo all’art. 77 Cost. e con il contestuale abbandono dei d.P.C.M. É questa una decisione di policy normativa che nel caso della governance nazionale appare giustificata dalla necessità di sanare il ritardo accumulato dall’Italia, che è destinataria dopo la Spagna del più ingente sostegno economico del Recovery e Resilience Facility. La decisione di agire ex art. 77 Cost. riflette poi il peso specifico che il Piano ha sull’agenda politica dell’attuale Esecutivo, e dunque, la centralità del Governo nella interlocuzione con la Commissione UE. 

In luogo di un unico provvedimento come inizialmente prospettato, il Consiglio dei Ministri ha finito con l’adottare due provvedimenti distinti entro un ristretto arco temporale, a partire dal cd. decreto governance del PNRR e semplificazioni (d.l. n. 77 del 31.5.2021) che configura l’assetto di gestione e controllo del PNRR e snellisce le procedure amministrative. Il secondo provvedimento (d.l. n. 80, cit.), invece, mira al rafforzamento del corpo amministrativo attraverso una disciplina speciale per l’accesso al pubblico impiego e la prestazione di supporto tecnico e specializzato che, come annunciato (Comunicato stampa del Consiglio dei ministri n. 22), è propedeutica alle riforme orizzontali e trasversali dei settori giustizia e pubblica amministrazione prospettate nel Piano nazionale di ripresa e resilienza ora all’esame di Bruxelles (spec. 45-47).

E’ ancora interessante notare che il Governo ha adottato i decreti-legge dopo la concertazione preliminare nella cabina di regia politica, ormai diventata la camera informale di decompressione di eventuali contrasti interni all’Esecutivo che consente di porre in sicurezza la successiva adozione degli atti in seno al Consiglio dei Ministri. Si tratta di una prassi che elide l’abusato metodo del “salvo intese” (art. 7, c. 5 del l. n. 400/88) perpetrato avanti, tra gli altri, dai Governi Conte (cfr. G. Poletti, Francesco Clementi: «Il “salvo intese” è l’esempio plastico della politica irresponsabile»Il dubbio, 9 luglio 2020). In una sorta di successione temporale invertita rispetto a tale ultima formula, la ricerca di un accordo preventivo sui provvedimenti da adottare evita infatti che il Consiglio dei Ministri si trovi ad approvare testi normativi “vuoti”, destinati a essere riempiti dalla successiva concertazione tra apparati ministeriali.

Nel merito, l’assetto che si delinea dal decreto sulla governance (d.l. n. 77, cit.) appare in linea tanto con le indicazioni contenute nel Piano nazionale approvato a larga maggioranza dal Parlamento lo scorso 27 aprile, quanto con le linee annunciate in precedenza dal Ministro delle Finanze, in sede di audizione presso le Commissioni riunite di Camera e Senato (8 marzo 2021), anche se resta da chiarire, ad esempio, il ruolo che Cassa depositi e prestiti avrà all’interno del flusso finanziario interministeriale. 

Nessuna task force, nessun commissario straordinario a capo dell’enforcement del Piano: il Governo ha evitato ogni esternalizzazione, come d’altro canto hanno fatto gli altri paesi europei. Il modello di governance prescelto è infatti centralizzato, plurilivello, a composizione ministeriale flessibile e con una forte verticalizzazione del potere politico nel premier che presiede la cabina di regia per il Piano nazionale di ripresa e resilienza (art. 2, d.l. n. 77; su cui cfr. C. Bertini, Intervista a Sabino CasseseL’accentramento non è esagerato piano straordinario, tocca al premierLa Stampa, 30 maggio 2021) e di quello economico-finanziario nel  Mef, che cura il monitoraggio finanziario, il raccordo con la Commissione UE nonché le attività di prevenzione e contrasto ai fenomeni di corruttela e di frodi (artt. 6-8, d.l. n. 77; per l’incidenza della regolazione europea sulla crescita del potere dell’amministrazione tecnico-contabile, cfr. E. D’Alterio, Dietro le quinte di un potere. Pubblica amministrazione e governo dei mezzi finanziari, Bologna, 2021, 156-160). 

La prospettata gestione del piano appare, comunque, in armonia con le istanze di pluralismo che provengono dal piano costituzionale. L’apertura all’interlocuzione con le Regioni nei settori di loro competenza normativa concorrente o residuale sia in Cabina di regia (art. 2, c. 3, d.l. n. 77) sia in sede di Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale (art. 3) è in linea infatti con l’art. 5 Cost., mentre la presenza delle “categorie produttive e sociali” sempre al Tavolo permanente parrebbe avvalorare, nello spirito dell’art. 2 Cost., il ritorno del Governo alla concertazione con le parti sociali, già evocata in occasione della recente sottoscrizione del Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative (F. Fubini, Draghi blinda il Recovery: patto a Palazzo Chigi con i sindacatiCorriere della sera,8 marzo 2021; per una lettura diversa, v, invece, R. Mania, Dialogo e pragmatismo il metodo Draghi oltre la concertazionela Repubblica, 11 marzo 2021).

Criticità maggiori sembrano profilarsi invece sul versante del rispetto del principio democratico-rappresentativo e di quello di parità di genere. Uno dei rischi è infatti quello del sostanziale isolamento dell’organo assembleare rispetto all’attuazione domestica del NGEU, in una materia, quella dei rapporti con l’Ue, che già tradizionalmente sconta un sensibile accentramento governativo (cfr. G. Rivosecchi, I riflessi dell’Unione europea sul rapporto Governo-Parlamento e sull’organizzazione interna del Governo, in N. Lupo, R. Ibrido, Dinamiche della forma di governo tra Unione europea e Stati membri, Bologna, 2018, spec. 371 ss.). 

Per questa ragione, nella fase domestica di enforcement del Piano, a Commissioni parlamentari specifiche e/o all’Ufficio parlamentare di bilancio dovrebbe essere quanto meno garantito l’esercizio della funzione di monitoraggio sulle fasi di gestione delle risorse europee, che vada oltre al già riconosciuto diritto del Parlamento all’informativa a cadenza semestrale della Cabina di regia (art. 2, c. 2, lett. e), d.l. n. 77, cit.) e annuale da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 1, c. 1045, l. n. 187/2020), rispettivamente sullo stato di avanzamento del PNRR e sull’uso delle risorse economiche del NGEU.

I problemi in ordine alla parità di genere, invece, costituiscono il riflesso della già debole rappresentanza femminile che caratterizza l’Esecutivo Draghi, in cui sono presenti 8 donne su 23 ministri, delle quali 2 sole a capo di Dicasteri con portafoglio (mentre il precedente Governo contava 8 donne su 21 Ministri, di cui 5 al vertice di dicasteri con autonomia finanziaria). 

Nel caso del PNRR, la consistenza dell’allocazione delle risorse rispetto alle missioni previste (Piano nazionale, cit., p. 21) lascia presagire che i dicasteri primariamente coinvolti nell’attuazione saranno quelli della transizione ecologica, per l’Innovazione tecnologica e la transizione digitale, dell’Istruzione e della ricerca e delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili. Ne consegue che la cabina di regia vedrebbe la presenza di una sola donna, la Ministra dell’Università e della ricerca, per di più non in modo stabile ma con una turnazione dovuta alle questioni oggetto di indirizzo in seno all’organismo. Peraltro neppure la presenza dei Presidenti delle Regioni, prevista dall’art. 2 del d.l. n.77, riuscirebbe a controbilanciare la prevalenza della quota maschile dal momento che solo la Regione Umbria è ad oggi a guida femminile.

Ora, appare evidente che un Piano nazionale che annovera all’interno della missione Inclusione e coesione gli obbiettivi trasversali di sostegno all’empowerment femminile e contrasto alle discriminazioni di genere (Piano nazionale, cit., p. 198) e che è invece gestito da una cabina di regia a trazione maschile presenta una discrasia, quando non una scarsa credibilità iniziale in tema di parità di genere. Ciò è tanto più preoccupante alla luce del vuoto di partecipazione femminile già registratosi in occasione della scelta dei membri delle task forces per la lotta al Covid e portato all’attenzione istituzionale dalla lettera del Presidente della Società italiana degli Economisti, a seguito della nomina della Ministra per l’Innovazione ecologica e la digitalizzazione del Governo Conte bis di un gruppo multidisciplinare composto da soli uomini chiamato a valutare e proporre soluzioni tecnologiche per gestire l’emergenza sanitaria, economica e sociale legata alla diffusione del virus SARS-CoV- (7 aprile 2020; in www.siecon.org/sites/siecon.org/files/media_wysiwyg/lettera_presidente_sie.pdf). A riguardo, appare superfluo, ancora, richiamare l’attuale composizione del Comitato tecnico scientifico che supporta anche il Governo Draghi nelle scelte legate alla crisi epidemiologica e che annovera oggi solo 2 donne su 11 membri; o i dati aggregati sulla partecipazione delle donne alla catena di comando per il contenimento del contagio a livello statale e regionale, in cui la presenza femminile si attesta su quota 20%, sebbene con la positiva eccezione delle prefetture, ove la componente “rosa” raggiunge il 39,5% (cfr. Open Polis, Gestione Covid, poche donne e non nei ruoli chiave, 29 aprile 2020).

Rispetto a questo quadro, l’attuazione trasversale della Strategia nazionale per la parità di genere cristallizzata nel Piano nazionale (p. 36) sarà certo decisiva, ma il Governo ha ancora la possibilità nella presente fase di apportare almeno due correttivi all’organigramma della governance. Il premier potrebbe anzitutto orientare al principio di parità di genere la scelta dei membri delle istituende strutture di supporto, come la Segreteria tecnica e l’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione (artt. 4 e 5, d.l. n. 77, cit.), tanto più in quanto la durata in carica di queste ultime è vincolata alla conclusione dell’enforcement del NRRP ed è dunque più lunga della permanenza dell’attuale Esecutivo a Palazzo Chigi. Potrebbe inoltre promuovere e raccomandare la presenza di componenti femminili presso gli organismi consultivi che completano la governance, come il richiamato Tavolo permanente. Si tratterebbe, in entrambi i casi, di importanti segnali per “l’inserimento delle donne … nei   livelli   nei   quali esse sono sottorappresentate e in particolare nei settori tecnologicamente avanzati ed ai livelli di responsabilità”, come prevede il Codice delle pari opportunità (art. 42, c. 2, lett. e), d.lgs. 11 aprile 2006, n. 198), in un contesto peraltro particolare in cui si colloca anche la recente ordinanza di rinvio alla Corte costituzionale della sezione III del Consiglio di Stato (4.6.2021) in merito alla presunta incostituzionalità dell’art. 71 c. 3 bis del d.lgs. n. 276/2000 (T.U.E.L.), nella parte in cui sottrae alla sanzione dell’“esclusione” dalle competizioni elettorali per i Comuni con meno di 5000 abitanti le liste che non rispettano il principio di rappresentatività di entrambi i sessi ex artt. 3 e 51 Cost.

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Passi indietro su anticorruzione e trasparenza? Considerazioni a margine del PNRR e del decreto PA

di Enrico Carloni

(1) L’allarme lanciato dal Presidente dell’Anac, a partire da previsioni del PNRR e del successivo decreto 9 giugno 2021, n. 80 (Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia), sollecita una riflessione sullo “stato” dell’anticorruzione e induce a rivolgere particolare attenzione a questo passaggio critico nell’evoluzione del sistema di anticorruzione costruito a partire dalla legge n. 190 del 2012.

Nel momento in cui la prevenzione della corruzione è vista dal nuovo Presidente degli Stati Uniti come sfida decisiva per le democrazie (“preventing and countering corruption and demonstrating the advantages of transparent and accountable governance, we can secure a critical advantage for the United States and other democracies” recita il documento del 3 giugno, dal titolo eloquente “Memorandum on Establishing the Fight Against Corruption as a Core United States National Security Interest”), e a livello globale il tema dell’anticorruzione è rilanciato con forza nella Sessione speciale sulla Corruzione, organizzata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, tenutasi a New York dal 2 al 4 giugno, lo scenario nazionale presenta chiaroscuri, con una foschia che si addensa intorno al PNRR che è bene diradare.

Per quanto la cornice europea nel quale si è inserito il piano italiano sembrasse condurre verso un rafforzamento dell’anticorruzione e della trasparenza nel quadro del Next generation EU, ed anche molte  aspettative nei confronti del nuovo Governo andassero in questa direzione, la strategia italiana delineata attraverso il PNRR ed i provvedimenti di accompagnamento, tra i quali in particolare il decreto legge recante misure per il rafforzamento della capacità amministrativa, tradiscono infatti un approccio per più aspetti problematico su questo fronte. Due indizi non fanno una prova, ma giustificano un interrogativo: il Governo italiano vuole davvero fare, riprendendo le parole dell’attuale Presidente dell’Autorità anticorruzione, “preoccupanti passi indietro sull’anticorruzione”?

Certo l’assommarsi di crisi, quella pandemica ancora non alle spalle, quella economica in corso, quella finanziaria sullo sfondo, non aiuta il sistema italiano, di suo già solo episodicamente propenso a rafforzare la trasparenza e il controllo diffuso da parte dei cittadini.

Se il dubbio è che l’anticorruzione sia in “crisi”, vanno seguite le tracce di questa crisi, che ha forse radici più risalenti ed evidenti manifestazione nella stagione dell’emergenza pandemica, ma emerge con chiari segnali proprio all’incrocio tra il Piano di ripresa e resilienza ed i primi provvedimenti di riforma volti ad “efficientare” la macchina pubblica in vista della sua attuazione.

(2) Un primo segnale in questo senso è stata forse la stessa procedura di approvazione del PNRR, peraltro a valle di una stagione (di nuovo, forse inevitabilmente) opaca nell’emergenza pandemica. Molte associazioni hanno lamentato lo scarso coinvolgimento, questo in contrasto con la procedura suggerita dal livello europeo. Il testo sul quale c’è stato un dibattito parlamentare è stato presentato dal Governo Conte II, ma alla Commissione è stato recapitato un documento diverso, definito dal nuovo Governo Draghi, peraltro oggetto di cambiamenti sostanziali sul filo di lana che hanno spostato alcune poste rispetto al testo approvato dal Consiglio dei Ministri. Il documento è stato in ogni caso conoscibile solo ex post, dopo la sua consegna alla sede europea: il che può forse essere compatibile con la trasparenza dell’atto non lo è con la trasparenza del percorso, e certo non con la partecipazione. Qui l’attenuante è indubbia, ed è di tipo politico, legata alla crisi di governo intervenuta proprio nella fase, di suo già dai tempi ristretti, di approvazione del Piano.

Un indizio più consistente è però esplicitato nello stesso Piano nazionale di ripresa e resilienza, nel quale, testualmente, si propone una strategia che ricorda alcuni rimedi per la cura dei mali: non la terapia mediante i contrari, come raccomandava Ippocrate, ma omeopaticamente con i simili, “similia similibus curantur”. Solo che qui l’operazione è per sottrazione: c’è poca trasparenza? Rafforziamo l’opacità. Abbiamo un problema di corruzione? Riduciamo l’anticorruzione. Il lettore che ne avrà voglia, potrà leggere, spero senza sentire troppo il peso del paradosso, il paragrafo titolato “Abrogazione e revisione di norme che alimentano la corruzione” (pagina 71 del PNRR trasmesso all’Unione). Quali queste norme? Quelle sui controlli pubblici, quelle sulla trasparenza, quelle sull’anticorruzione. “È il caso delle disposizioni sulla trasparenza che prevedono – tra l’altro – obblighi di pubblicazione di numerosi atti […]. È il caso, inoltre, delle norme che contemplano ben tre tipi di accesso ai documenti e alle informazioni amministrative”. In un paese così opaco e denso di norme, alcune delle quali davvero criminogene, colpisce questa individuazione del nemico interno nella stessa anticorruzione, nella stessa trasparenza. Né convince la soluzione prospettata sul fronte della trasparenza, di riduzione dello stock di informazioni disponibili e di concentrazione dei dati in un portale unitario gestito dall’ANAC: se l’idea è semplificare la vita delle amministrazioni, non convince molto la sostituzione di un meccanismo ormai rodato (la pubblicazione nel proprio sito istituzionale) con uno tutto da costruire; e, mentre convince ancora meno l’idea di assicurare più trasparenza con meno trasparenza, pare contraddittorio concentrare in un’unica sede le informazioni di circa dodicimila soggetti tenuti agli obblighi di pubblicazione e così voler proteggere il cittadino dall’opacità per confusione di cui soffrirebbe nell’accedere al sito della sua amministrazione. Il tutto tacendo, per dovere di brevità, della riduzione dei tre tipi di accesso ad uno, questione da manovrare con particolare cura visti i possibili effetti collaterali opacizzanti.

Un nuovo indizio, che ha scosso appunto anche l’attuale vertice dell’Autorità anticorruzione, è anticipato dallo stesso PNRR che annuncia l’intenzione di presentare al Parlamento le linee di semplificazione dell’anticorruzione entro giugno, sulla base di un progetto già elaborato da una commissione operante presso Funzione pubblica: per quanto il PNRR preannunciasse un disegno di legge, la scelta del Governo sembra ancora più decisa e si manifesta ora attraverso una disposizione contenuta nel decreto legge sul rafforzamento amministrativo, citato in apertura, che all’art. 6 pone le premesse di un delitto perfetto in tre mosse. La prima, istituire un nuovo “Piano integrato di attività e organizzazione”, con il quale tra l’altro le amministrazioni dovrebbero annualmente rendere conto delle performance, del reclutamento, delle politiche di parità di genere, dell’accessibilità e, non ultimo, de “gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione”. La seconda: il piano, cui sono tenute tutte le amministrazioni con più di 50 dipendenti, è pubblicato sul sito ed inviato al Dipartimento per la funzione pubblica, col che la competenza su questo “piano-anche-anticorruzione” passa da un’autorità indipendente al Governo stesso; val la pena di ricordare, al riguardo, che la Convenzione ONU contro la corruzione, che vincola l’Italia, prevede che agli organismi deputati alla prevenzione della corruzione sia assicurata “l’indipendenza necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le loro funzioni al riparo da ogni indebita influenza”. La terza: con decreti di delegificazione, entro sessanta giorni, il Governo è chiamato ad “individuare e abrogare” gli adempimenti assorbiti nel “Piano integrato”.

(3) Una combinazione che tradisce l’intenzione di ridimensionare il Piano di prevenzione della corruzione e abolire poteri in materia dell’Anac? Il dubbio è parso più che legittimo, guardando al tenore della norma e alle intenzioni esplicitate dal PNRR, per quanto ora fugato dalle dichiarazioni che hanno accompagnato l’approvazione definitiva del testo.

Smontare la legge anticorruzione attraverso una delegificazione fatta con decreto legge pareva in effetti davvero troppo.

Ma a seguire questi indizi, riflettendo non ultimo sul destino che sta vivendo l’altro pilastro del sistema affidato all’Anac, il regime dei contratti pubblici, viene da pensare che davvero, decantando le magnifiche sorti e progressive della semplificazione, il Governo voglia rivedere in profondità l’impianto dell’anticorruzione, con una evidente perdita di centralità della sua Autorità.

Questo anche sostituendo un modello che faceva perno su elementi “esterni” (un’autorità indipendente, il controllo diffuso dei cittadini), con un modello centrato su controlli interni al sistema amministrativo: dall’anticorruzione-trasparenza all’audit-compliance, in un disegno più centralistico e meno “aperto”. Va esplicitamente in questa direzione, d’altra parte, il PNRR, che nel costruire la “governance” del Piano individua una struttura di controllo interno, riconducibile alla Ragioneria generale, orientata “alla prevenzione, individuazione e contrasto di gravi irregolarità quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi nonché a scongiurare potenziali casi di doppio finanziamento”.

Ma anticorruzione e trasparenza sono, e sono stati in questi anni, ben più che un sistema di controlli interni e di protezione dalle frodi: l’anticorruzione ha rafforzato la trasparenza intesa come “controllo diffuso” dei cittadini, ma anche come “partecipazione al dibattito pubblico”, l’integrità e l’imparzialità dei funzionari, l’accountability, l’etica pubblica. E affidare questi compiti ad un’Autorità indipendente ha significato non solo proteggere questa funzione, come è stato a lungo possibile anche grazie all’autorevolezza dei suoi componenti, ma anche consentirne quell’efficacia che in un sistema con forti autonomie territoriali non poteva essere garantita dal centro statale. L’autorevolezza dell’Autorità ha, non ultimo, negli anni che abbiamo alle spalle in questo decennio che ci separa dalla legge 190, permesso lo sviluppo di un discorso pubblico sulla corruzione dai tratti più maturi, il consolidarsi di una cultura dell’anticorruzione.

Il che non significa, che il sistema vada considerato immutabile, o il migliore dei mondi possibili. Ne vanno certo ribadite le virtù, basti pensare che dall’introduzione della legge anticorruzione l’Italia ha recuperato numerose posizioni nelle classifiche di corruzione: era 72° nel 2012, 51° nel 2019. Senza tacere i segnali di perdita di slancio, dimostrato dal fatto che proprio nell’ultimo anno questa tendenza al miglioramento si è interrotta, con la perdita di due posizioni.

Proprio perché è condivisibile l’affermazione del Presidente dell’Anac (“dalla credibilità della legislazione anticorruzione e dell’assetto istituzionale che presidia le regole in materia dipende la credibilità del Paese agli occhi degli investitori istituzionali”), spetta al Parlamento ed al Governo, nel quadro delle strategie di riforma, operare per rafforzare, se del caso anche con soluzioni di semplificazione, il sistema dell’anticorruzione e la sua autorità, favorendo il superamento di momenti di crisi e di fragilità. Sgombrando il campo da una serie di ombre che hanno accompagnato le stagioni più recenti e si sono addensate con queste ultime vicende.

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The Legality and Politics of Mandating COVID-19 Vaccination in the United States

di Douglas L. Kriner, Cornell University

When the COVID-19 vaccine rollout began in earnest in the United States in early 2021, it quickly descended into a high stakes free-for-all. Governors publicly pined for more doses, with some even trying to cut individual deals with vaccine manufacturers to boost supplies in their states. The phrase “vaccine tourism” entered the vernacular with stories of wealthy individuals from other states and even other countries traveling to Florida and other southern states in search of doses.  By April, however, the landscape had fundamentally altered.  Supply had already begun to outpace demand with surpluses accumulating in many states.  

As of June 1, 2021, the United States had administered almost 300 million shots with 60% of Americans 12 and older having received one shot, and almost 50% having been fully vaccinated.  However, the pace of vaccinations has slowed dramatically, falling by more than 50% from its early April peak of well over three million vaccinations per day.  Pharmacies across the country routinely advertise on street-side billboards that COVID-19 vaccines are freely available without an appointment on a walk-in basis.  Increasingly, public health officials have warned that vaccine hesitancy may put achieving herd immunity out of reach.   

To combat public hesitancy, governments at the national, state, and local levels have embraced new strategies, from redirecting resources and doses away from mass vaccination sites towards pharmacies, doctor’s offices and other local providers, to instituting lotteries where vaccinated individuals can win up to a million dollars or full college scholarships.  However, there is another weapon available in the strategic arsenal, albeit one that authorities have thus far been loath to use: mandating vaccination. 

While the federal government’s power in this sphere is limited, individual state governments and private corporations have the legal authority to mandate vaccination across a range of settings, subject to certain limits.  However, political polarization will almost certainly blunt the instrument’s effectiveness in battling the pandemic. 

The U.S. Constitution created a national government of limited powers, and the Constitution does not grant the federal government any enumerated powers in the sphere of public health. Instead, the main source of constitutional authority underlying federal efforts to protect public health stem from an elastic reading of the Commerce clause.  Under the Public Health Service Act, the Department of Health and Human Services has the authority to make and enforce regulations to prevent the spread of communicable diseases; however, the act does not explicitly authorize the implementation of a mandatory vaccination regime.  Instead, consistent with the spirit of the Commerce clause, actions taken under the act have focused primarily on quarantine and isolation measures.  

One area where the federal government holds and has exercised considerable authority to mandate vaccinations is with regards to the United States military.  Military regulations require soldiers to be vaccinated against a range of infectious diseases that vary by geographic assignment.  Courts have dismissed challenges to mandatory military vaccination orders on religious grounds, arguing that the imperative of protecting public health in the military outweighs personal liberty concerns.  Yet, the Department of Defense has not yet chosen to mandate vaccination against COVID-19, and while voluntary vaccination rates among uniformed personnel have increased, many remain unvaccinated

State governments, by contrast, have considerably greater power to take aggressive steps, including mandating vaccination, to protect public health.  Whereas the powers of the federal government are enumerated in the Constitution, in the American federal system, states retain sovereign powers that were not delegated to the national government through the ratification of the Constitution.  Among these sovereign powers are broad police powers.  Courts have interpreted this framework as giving states broad latitude in exercising this power, including to protect public health, and have ruled that these powers can only be circumscribed by the federal government if they transgress upon fundamental rights and liberties guaranteed to individuals by the Constitution.

For more than a century, the Supreme Court has held that states have the power to mandate vaccinations against an urgent threat to public health.  In Jacobson v. Massachusetts (1905), the Supreme Court held that a Cambridge, Massachusetts mandate that citizens be vaccinated against smallpox did not violate citizens’ Due Process rights under the 14thAmendment.  Building on the Jacobson precedent, the Court in Zucht v. King (1922) upheld laws mandating vaccinations for attending public schools.

Government mandates inevitably encroach upon personal liberties, and because mandates that limit fundamental freedoms are subject to strict judicial scrutiny, many state vaccination mandates allow for exemptions on medical, religious, and in some cases even personal belief/philosophical grounds.  However, states can also curtail or even eliminate these exemptions.  For example, following an explosive outbreak of public school measles cases in 2019, New York passed new legislation eliminating religious exemptions from the mandate (the outbreak was particularly intense among Orthodox Jews who avoided vaccination on religious grounds) and issued new guidelines narrowing the criteria on which medical exemptions should be granted.

Perhaps the most important legal barrier to state authority for mandating vaccination against COVID-19 is regulatory.  Currently, the Pfizer/BioNTech, Moderna, and Johnson & Johnson vaccines have all been made available through an Emergency Use Authorization rather than full FDA approval.  It remains an open legal question whether states can mandate citizens receive a vaccine that has not yet achieved full regulatory approval (though courts have upheld military mandates for unapproved, investigational treatments in certain contexts).  This barrier should eventually be rendered moot as Pfizer/BioNTech submitted their application for full FDA approval in early May, 2021 and Moderna submitted its own request in June.  

Finally, private employers also have considerable latitude to mandate vaccinations as a condition of employment.  In December 2020, the Equal Employment Opportunity Commission issued guidance that employers could mandate vaccination against COVID-19 provided that the mandate allowed an exemption for employees with a medical disability preventing them from being vaccinated, unless that exemption directly threatened the health and safety of others in the workplace.  Employer mandates must also accommodate religious exemptions, pursuant to Title VII of the Civil Rights Act of 1964.

Thus far, most employers have been reluctant to mandate COVID-19 vaccination, though many colleges and universities have already announced that they will require vaccination for students to return in the fall.  This hesitance may change if and when vaccines receive full FDA approval.  

Ultimately, the most important barriers to using vaccine mandates to combat the COVID-19 pandemic in the U.S. are political, not legal.  Political partisanship is one of the most important predictors of individual Americans’ willingness to vaccinate, with Democrats being much more likely to receive the shot than Republicans.  Perhaps even more dangerously, Republican legislators and governors in multiple states have advanced a range of legislative proposals and executive orders to restrict the ability of governments and businesses alike to mandate vaccinations or impose restrictions based on vaccination status.  These political dynamics threaten to exacerbate current geographic inequalities in vaccination across the country in which counties that voted for Biden have significantly higher vaccination rates than counties that voted for Trump.

In evidenza

La pandemia è la fine delle autonomie regionali?

di Gianmario Demuro

da La Nuova Sardegna del 27 aprile 2021

Quando finirà la pandemia a chi sarà attribuita la competenza in materia di tutela della salute? Questo è un punto centrale nel dibattito di molti opinionisti sui giornali, nelle trasmissioni televisive, nelle discussioni pubbliche perché, si dice, le regioni che avrebbero dovuto fare di più e meglio dello Stato non si sarebbero dimostrate all’altezza del compito ad esse affidato. Colpisce in particolar modo la retorica contro il regionalismo, portatore di diseguaglianze, fomentatore di caos, di spreco di risorse collettive. E le regioni spesso non aiutano a presentare una immagine meno negativa, vaccinazioni in ritardo, minacce di chiusura dei “confini”, riaperture incostituzionali, bizzarrie territoriali. In sintesi, la tempesta perfetta per chi ritiene che a prendere le decisioni e a garantire l’eguaglianza di tutti debba essere un solo soggetto, lo Stato, che tutto può, vede e provvede. Questo è uno degli effetti della pandemia: mettere alla prova i sistemi che erogano i servizi alle persone e, verificato il loro cattivo funzionamento, decretare che la soluzione è quella di riportare al centro tutti i poteri di erogazione del servizio stesso.

La pandemia globale ha avuto un impatto anche sull’architrave del costituzionalismo occidentale. Il primo è avvenuto sulla capacità di regolare la complessità nell’emergenza in assenza di una previa definizione completa delle regole sulla regolazione di tale emergenza. Non è, infatti, costruita per l’emergenza l’architettura costituzionale che prevede tempi di verifica dell’azione democratica pensati rispetto a cicli di discussione parlamentare. Non è costruita per affrontare l’emergenza e il complesso sistema delle fonti che parte da un decreto-legge, si sviluppa in un Dpcm e affida ad ordinanze regionali e locali la differenziazione territoriale. La democrazia, infatti, innervata dal principio di eguaglianza deve poter dare regole per tutti sul territorio nazionale ma, nel contempo, deve poter garantire una ragionevole differenziazione territoriale. In assenza di regolazione preventiva il rischio di contrapposizione tra lo Stato e le Regioni era altissimo e abbiamo assistito alla impossibilità per i cittadini di incidere sulle scelte e verificarne la correttezza democratica. 

La sovranità dello Stato non è certamente in discussione, come non è in discussione che tutti i cittadini abbiano diritto ad un trattamento eguale nell’erogazione dei servizi ma siamo sicuri che soluzione sia riformare la Costituzione per riportare al centro tutti i poteri? Siamo sicuri che la soluzione sia affidare la tutela della salute in modo capillare al Ministero della salute? Se vogliamo ritrovare un maggior controllo delle scelte in materia di sanità abbiamo bisogno di più democrazia regionale come sintesi tra erogazione dei servizi e verifica democratica. Le regioni, infatti possono essere considerate come mero ente di governo amministrativo a cui spetta la distribuzione territoriale dei servizi che lo Stato deve erogare in ogni parte della Repubblica. Secondo un’altra ricostruzione le Regioni però sono espressione di comunità politiche di democrazia diffusa sul territorio. Queste due radici delle regioni hanno da sempre convissuto ma oggi si sottolineano soprattutto le inefficienze senza tener conto del fatto che i due profili, quello amministrativo e quello politico, debbono convivere perché senza il giudizio da parte dei cittadini nel luogo in cui sono erogati i servizi non vi sarà possibilità di migliorarli.

In evidenza

Comuni e PNRR: la sfida della trasformazione del settore pubblico in uno scenario di dissesto finanziario

di Camilla Buzzacchi

La difficile situazione finanziaria dei Comuni è oggetto da anni di previsioni legislative che hanno cercato di mettere a disposizione rimedi che sostanzialmente sono consistiti in prestiti: come tutti i prestiti, le anticipazioni di liquidità fornite da Cassa Depositi e Prestiti a partire dal dl. 35/2013 erano destinate ad essere restituite, ma la disciplina che le aveva introdotte aveva permesso un arco temporale di addirittura trent’anni per tale rientro. 

Corte dei conti e Corte costituzionale hanno gradualmente ma costantemente sottoposto al proprio sindacato previsioni della legislazione nazionale – il decreto del 2013 e le sue successive modificazioni – che permettevano restituzioni di questo debito che erano incoerenti con la logica del mandato. Infatti se le amministrazioni del territorio possono contare su tempi di rientro di tre o anche solo due decenni, la responsabilità di chi spende viene meno, andandosi così a svuotare il contenuto sostanziale del principio democratico nonché l’altro principio che ormai riveste un ruolo centrale non solo nel quadro costituzionale ma anche nel comune sentire: l’equità tra generazioni, in virtù della quale il quadro normativo non deve permettere al personale politico – dello Stato e delle autonomie – di usare risorse che vanno restituite, ma non nell’arco di quel mandato bensì in mandati successivi, ad opera di amministratori che seguiranno.

La sentenza n. 80 del 2021 della Corte costituzionale ha inferto l’ultimo colpo a questa legislazione, che dal punto di osservazione dello Stato è vista come un aiuto alle autonomie, mentre nella prospettiva delle istituzioni di garanzia è stata ripetutamente sanzionata per la sua portata apparentemente di favore per i Comuni: per effetto di essa infatti queste amministrazioni sono state indotte a una gestione contabile piuttosto disinvolta, che invece di utilizzare le anticipazioni per pagare i creditori le hanno destinate ad artifici contabili che hanno finito per consentire nuova spesa. Andando a incidere sul risultato di amministrazione, quel saldo che ai sensi del D.lgs. n. 118/2011 – la disciplina di armonizzazione dei bilanci – rappresenta il rapporto tra debiti e crediti, queste anticipazioni sono state trattate come indebitamento legittimo, ovvero quello che la Costituzione contempla all’art. 119, co. 6: e diventando debito legittimo, esse vengono utilizzate dai Comuni per destinazioni contrarie a questa stessa disposizione, ovvero esborsi di natura corrente. Mentre la Costituzione consente alle autonomie territoriali di indebitarsi solo per spese di investimento, che generino crescita economica e valore sociale.

La decisione n. 80 pare però avere introdotto elementi di destabilizzazione «definitiva» a carico della situazione contabile dei Comuni: essi infatti, a partire da questa pronuncia, sono destinati ad andare incontro ad un dissesto certo, e il pericolo insito in questo scenario è tale che il Governo ha immediatamente «sposato» la causa di queste istituzioni e si è messo a studiare soluzioni che evitino l’epilogo più drammatico. Ma le stesse associazioni rappresentative di questi enti hanno preso posizione: a metà maggio Anci e Upi, a nome della Conferenza Stato-città e autonomie locali, hanno ritenuto di intervenire in merito a tale questione. Esse hanno invocato una soluzione normativa che metta in sicurezza i bilanci di tanti Comuni che rischiano – e questa è la criticità a breve – di incontrare in via definitiva il dissesto; ma che in più – e questa è la criticità a lungo termine – rischiano di essere totalmente non attrezzati rispetto alle politiche che dovranno intraprendere nel quadro degli interventi di trasformazione del settore pubblico per effetto dei finanziamenti europei veicolati dal Piano di ripresa e resilienza.

Nell’Appunto sintetico sugli interventi di sostegno agli enti locali in condizioni di debolezza finanziaria, anche a fronte della sentenza CCost n. 80/2021 del 12 maggio scorso Anci e Upi osservano che fino alla sentenza n. 80/2021 non si era «mai messo in discussione la liceità di un ripiano specifico delle anticipazioni, coerente con la restituzione su trent’anni delle somme erogate. Il punto critico riguardava l’esigenza di neutralizzare le somme in questione (necessariamente accertate in entrata, quindi nella parte attiva del bilancio), per evitare l’indebito ampliamento della capacità di spesa corrente dell’ente beneficiario». Invece la nuova sentenza del 2021 mette in mora anche il meccanismo di rimborso a scalare che la legislazione più recente aveva introdotto, soprattutto per conformarsi alle sentenze n. 4 e 115/2020 della Corte costituzionale, che da ultimo avevano sanzionato la legislazione contabile.

Nel documento si prospetta un’evoluzione che viene qualificata «devastante»: «alle prime analisi, dei circa 1.400 Comuni coinvolti nella costituzione del Fondo anticipazione liquidità circa 950 risultano in disavanzo nel 2019, come anche 8 Province. Richiedere un ripiano ordinario (diciamo in tre/cinque anni) comporterebbe una maggior esposizione annuale moltiplicata mediamente per 8 o per 4,5 volte, con risultati disastrosi per una parte degli enti già in disavanzo nel 2019 e molto pesanti anche per i circa 450 enti in avanzo, almeno per quelli con avanzi esigui e quote di anticipazione più rilevanti. Tra gli enti in disavanzo, circa un terzo registra quote di maggior ripiano necessario, almeno in questa ipotesi-base, complessivamente per oltre 100 euro pro capite. Va anche tenuto a mente che solo poco più della metà dei Comuni in piano di riequilibrio sono coinvolti dagli effetti della sentenza. Su questi aspetti, numerosi interventi giurisprudenziali hanno via via messo in mora taluni comportamenti di Regioni ed enti locali considerati illegittimi, ma non il principio applicativo generale di ripiano/restituzione trentennale, peraltro in vigore fin dal 2015 per le Regioni senza che sia tuttora sorta alcuna contestazione».

Di conseguenza il documento si appella affinché venga adottato dallo Stato un «intervento di sistema, volto ad impedire che le convergenti debolezze precipitino in un tracollo della capacità amministrativa – corrente e d’investimento – nelle funzioni di molti enti locali, accentuando per questa via i divari territoriali che siamo impegnati invece a colmare, anche con le risorse nazionali ed europee connesse al PNRR». Ma ancora di più il soccorso dello Stato viene invocato in vista dell’efficace impiego delle risorse aggiuntive da PNRR, affinché sia «aumentata la capacità amministrativa nei campi finanziario, tecnico, sociale e della sicurezza e innestare un percorso di reale convergenza verso una stabilità della gestione, anche finanziaria».

Diverse sono evidentemente le criticità che si prospettano all’orizzonte. Da un lato una crescente difficoltà dei Comuni nel fronteggiare le loro funzioni ordinarie, e dunque nel dare risposta ai bisogni delle loro comunità con una spesa per servizi che diventa sempre meno sostenibile. Dall’altro l’incapacità nell’intraprendere un percorso di innovazione profonda, di ripensamento delle politiche e degli strumenti di soddisfacimento dei diritti, che il PNRR astrattamente renderà possibile da quest’anno e fino al 2026. La straordinaria distribuzione di risorse di cui la Repubblica italiana auspicabilmente beneficerà per effetto del programma Next Generation EU è destinata ad essere incanalata verso molteplici obiettivi nominalmente virtuosi, di cui una grande parte saranno trasformazioni delle modalità di agire della Pubblica amministrazione, centrale e del territorio. Dunque anche per Comuni e Regioni si apre la scommessa del cambiamento – e in larga misura un cambiamento che dovrebbe essere digitale – che è però fortemente condizionato dalla capacità amministrativa di istituzioni che invece, in questo passaggio, appaiono sempre più costrette a trovare soluzioni di ripiego per assenza di risorse finanziarie, che l’emergenza sanitaria ha in più dirottato verso esigenze straordinarie che non erano state messe in conto, e che la finanza locale ha dovuto immediatamente sostenere.

Il documento di Anci e Upi prospetta varie soluzioni, e varie forze politiche dell’attuale maggioranza parlamentare stanno già dimostrandosi sensibili alla questione: l’auspicio è che non si metta in campo un rimedio nuovamente incompatibile rispetto al quadro dei principi costituzionali. È evidente infatti che le responsabilità per una situazione di evidente difficoltà finanziaria di Comuni e Regioni non sono certo addebitabili alle Corti e alle loro sentenze, ma a tante amministrazioni del territorio poco avvedute nell’impiego delle risorse, nonché ad una legislazione dello Stato centrale che invece di fare leva sulla responsabilità politica degli amministratori locali punta piuttosto a renderli sempre più dipendenti da erogazioni dello Stato, che svuotano il principio di autonomia e penalizzano la corretta gestione amministrativa e finanziaria soprattutto di Comuni ed enti di varia natura. Mentre proprio di sana e corretta gestione contabile e amministrativa si sente la necessità nel momento in cui ci si prepara a ricevere finanziamenti che potenzialmente potrebbero trasformare nel profondo la realtà comunale, innescando un’innovazione di sistema rispetto alla quale però sia lo Stato che le autonomie devono dimostrare serietà e autentica responsabilità.

In evidenza

Le disuguaglianze territoriali in Italia, nell’epoca della Pandemia e oltre

di Carmen Vitale

Le disuguaglianze territoriali all’epoca della globalizzazione.

Nell’ultimo ventennio in tutto l’Occidente, le disuguaglianze territoriali si sono moltiplicate.

Un’analisi OCSE mostra che fra 1995 e il 2014 lo squilibrio in termini di reddito pro-capite tra settori della popolazione, in costante crescita quasi ovunque, è molto più accentuato nei paesi meno sviluppati (https://www.oecd.org/els/soc/49499779.pdf).

Negli ultimi anni, si è assistito in ambito internazionale al proliferare di una serie di studi relativi alla costruzione di indicatori compositi che valutano complessivamente la qualità della vita e dello sviluppo “oltre il PIL” (ne danno conto, Cersosimo, Nisticò, Un paese disuguale: il divario civile in Italia, Stato e mercato, n. 98, 2013, 265). In questa accezione più ampia, il tema delle disuguaglianze territoriali si lega a quelle sociali (v. anche infra) e diventa cruciale nelle politiche europee e globali per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile (https://www.agenziacoesione.gov.it/comunicazione/agenda-2030-per-lo-sviluppo-sostenibile/).

Del resto, già tra gli obiettivi fondanti dell’Unione (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=BG) la coesione territoriale (oltre che sociale ed economica) è considerata uno degli strumenti principali per la definizione di una cittadinanza europea. 

A fronte di pressioni crescenti che rischiano di minare le fondamenta del progetto comunitario da più parti (le conseguenze della Brexit, le crisi economiche, i fenomeni migratori verso l’Europa, le incertezze nella gestione dell’emergenza sanitaria); diventa allora indispensabile verificare l’efficacia(http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01075261.pdf) delle politiche di coesione per la riduzione delle disuguaglianze territoriali.

Le disuguaglianze territoriali in Italia.

In Italia, in particolare, la disuguaglianza territoriale (https://www.oecd.org/governance/oecd-regions-and-cities-at-a-glance-26173212.htm) è un nodo irrisolto sin dai tempi della formazione dello Stato unitario nel 1865. 

I dati mostrano, infatti, come in tema di disuguaglianze, l’Italia (https://www.istat.it/storage/rapporti-tematici/territorio2020/capitolo_1.pdf).  

sia sostanzialmente una somma di differenti paesi nel paese, diversi almeno quanto lo sono tra loro gli stati dell’Unione europea.

Tuttavia, se in un primo tempo, il divario territoriale è stato analizzato essenzialmente nella prospettiva economica, sul presupposto che lo sviluppo economico avrebbe determinato automaticamente anche il benessere sociale, più di recente si è osservato come il divario civile, (vale a dire quello legato al diverso grado di godimento dei diritti di cittadinanza) sia ben più marcato di quello economico (https://www.istat.it/it/benessere-e-sostenibilit%C3%A0/la-misurazione-del-benessere-(bes)/gli-indicatori-del-bes). Per altro verso, al classico divario Nord-Sud, si affianca un crescente divario Est-Ovest (https://www.lavoce.info/archives/63028/le-tante-italie-della-diseguaglianza/)

La Strategia nazionale per le aree interne. 

Su questi temi, va richiamata la recente approvazione, nel quadro delle politiche europee di coesione, della Strategia Nazionale per le aree interne, territori fragili che, in ragione della distanza dai principali centri di erogazione dei servizi (di mobilità, salute e istruzione) sono interessate da fenomeni di abbandono, spopolamento e ritardo nello sviluppo(https://www.agenziacoesione.gov.it/strategia-nazionale-aree-interne/). 

Il dato nuovo della SNAI è però aver immaginato traiettorie di sviluppo locali, secondo un approccio place based, che partono dal riconoscimento (e dalla valorizzazione) delle specificità dei luoghi e muovono secondo due direttrici principali: valorizzazione delle risorse naturali e culturali e coinvolgimento attivo delle comunità locali (https://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/pdf/report_barca_v0306.pdf).

Non è possibile, ad oggi, valutare definitivamente gli effetti della Strategia. E’ possibile tuttavia indicarne qualche elemento di debolezza: il procedimento (dall’individuazione delle aree alla progettazione degli interventi) vede il coinvolgimento di tutti i livelli istituzionali rischiando di generare complessità procedurale e ritardi nell’attuazione; proprio rispetto al tema del coinvolgimento delle comunità locali in alcune aree si evidenzia la maggiore difficoltà, sia per ragioni di contesto (qualità istituzionale su cui infra), che per l’oggettiva difficoltà che incontra ancora la disseminazione delle c.d. buone pratiche di cittadinanza attiva e consapevole.

Gli effetti della Pandemia sulle disuguaglianze territoriali

In questa cornice di massima, la Pandemia da Covid 19 ha ulteriormente aggravato i divari territoriali esistenti. La risposta delle diverse aree geografiche italiane all’emergenza sanitaria è stata infatti disomogenea e disarticolata sotto diversi profili (http://www.astrid-online.it/rassegna/2020/07-04-2020-n-316.html): rispetto all’adeguatezza dell’organizzazione territoriale del servizio sanitario, (allegato8029029.pdf (quotidianosanita.it), ma anche all’effettiva garanzia del diritto di istruzione (https://www.istat.it/it/files//2020/04/Spazi-casa-disponibilita-computer-ragazzi.pdf.) o ancora con riguardo alla fruizione (virtuale) dei contenuti culturali.

A fronte di dati che mostravano, già prima della Pandemia, non solo il perdurare del divario ma addirittura una sua accelerazione (http://lnx.svimez.info/svimez/rapporto-2019-tutti-i-materiali/), la questione del divario territoriale (in particolare quello tra Nord e Sud Italia) è rimasta sostanzialmente in ombra rispetto ad altre priorità dell’agenda politica, prevalentemente a causa del fallimento degli interventi messi in campo nei decenni passati e nonostante il rilevante impiego di risorse pubbliche, oggetto di sprechi e gestioni inefficienti a livello locale..

Dalle disuguaglianze territoriali alle disuguaglianze sociali. Inclusione e Coesione nel PNRR italiano.

L’attualità mostra, invece, una rinnovata attenzione ai temi legati più in generale allo sviluppo del Mezzogiorno e delle aree non adeguatamente sviluppate. Lo si deve, in particolare, all’approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Dipartimento per le Politiche Europee – Piano nazionale di ripresa e resilienza) nell’ambito del Next generation EU, che tra i suoi obiettivi generali vede proprio la coesione sociale, economica e territoriale (missione 5, inclusione e coesione).

Più nel dettaglio, si prevede lo stanziamento di 19.8 miliardi di euro (6.66 per le politiche per il lavoro; 11.17 per infrastrutture sociali, famiglie e terzo settore, 1.98 interventi speciali per la coesione sociale, di cui 83 milioni destinati alla SNAI). 

Come si vede, la parte più significativa delle risorse viene destinata alle c.d. infrastrutture sociali. In proposito, occorre sottolineare come proprio il Terzo settore abbia costituito una rete di protezione importante per far fronte all’emergenza specie nei contesti marginali. Tuttavia, al crescere dei bisogni e in assenza di un adeguato supporto molte realtà nel post pandemia si sono viste costrette a contrarre le proprie attività (https://www.repubblica.it/solidarieta/volontariato/2020/11/12/news/terzo_settore_e_pandemia_dopo_tutto_questo_ad_aiutare_chi_resta_indietro_non_ci_sara_nessuno_-274110678/).

Nel Piano si evidenzia, inoltre, il ruolo delle istituzioni locali nella co-progettazione degli interventi assieme al Terzo settore, con particolare riguardo agli ambiti della cultura e dello sport, ritenuti centrali per ottenere una maggiore inclusione sociale. Particolare rilievo viene poi attribuito a progetti volti alla riqualificazione dell’abitare, e ad interventi di housing sociale, anche attraverso una pianificazione integrata e partecipata da parte delle Città metropolitane (dove l’integrazione riguarda tanto i soggetti, che gli oggetti della pianificazione includendo i territori dei comuni limitrofi più piccoli con l’obiettivo di ricucire il tessuto extra urbano).

Ovviamente occorrerà verificare l’attuazione del Piano, che però indubbiamente apre una serie di questioni di non poco rilievo, legate essenzialmente all’attuazione delle riforme c.d. “trasversali” (pubblica amministrazione, giustizia, fisco), destinate ad incidere in misura significativa sulla capacità degli interventi immaginati per la soluzione dei problemi fotografati nel Piano.

E’ stata sottolineata, ad esempio, la relazione tra qualità istituzionale e disuguaglianze territoriali. In proposito, come si legge nello studio condotto dalla London School of Economics (https://ot11ot2.it/approfondimenti/coesione-disuguaglianze-e-qualita-istituzionale), aver trascurato la dimensione istituzionale locale nelle politiche di sviluppo è una delle maggiori cause di quelle che vengono definite “strategie di spreco”, ovvero la realizzazione di interventi che, dopo effetti positivi di breve termine, lasciano il territorio in una condizione simile o peggiore di quella precedente. La dimensione istituzionale delle politiche di sviluppo consente invece di trasformare le “strategie di spreco” in “strategie di guadagno”, ossia in interventi che possono produrre risultati più sostenibili nel medio-lungo periodo e generare valore aggiunto anche nella capacità di affrontare al meglio i temi della coesione e delle disuguaglianze territoriali e sociali.

E’ stato osservato, tuttavia, https://www.forumdisuguaglianzediversita.org/wp-content/uploads/2021/05/COMMENTO-DI-SINTESI_PNRR_FORUMDD.x96206.pdf, che rispetto ai temi indicati, nel Piano mancherebbero un adattamento delle azioni indicate alle differenze territoriali ed alle varie forme di marginalità territoriale e una visione unitaria rispetto al tema dei divari territoriali, che non può risolversi in singoli strumenti di intervento (per di più residuali), ma richiede invece una metodologia di intervento pubblico rivolta ai luoghi e alle persone (https://www.forumdisuguaglianzediversita.org/wp-content/uploads/2020/07/Liberiamo-il-potenziale-di-tutti-i-territori-La-proposta-e-gli-allegati_DEF.x61577.x96206.pdf).

Più in generale, occorrerebbe un monitoraggio aperto e costante sul modello di open coesione (https://opencoesione.gov.it/it/ ) dell’attuazione del Piano, per verificare l’idoneità delle azioni previste a realizzare un effettivo miglioramento del benessere collettivo e scongiurare il rischio che il Paese torni ad essere esattamente com’era prima della Pandemia.

Ma come è stato sottolineato siamo all’inizio. All’inizio dell’inizio.

In evidenza

Sport Juridification as the Hallmark of a Recent Italian Reform

di Leonardo Ferrara

1.

In August 1890, the Master of the Rolls, Lord Esher, had to consider an unpleasant bit of sports business involving the Blackburn Rovers Football Club and the Nottingham Forest Football Club. When the time came to deliver judgment (Radford v Campbell), it emerged that the defendant Campbell had first signed an agreement to play for Forest for the very generous salary of four pounds a week. Dissatisfied with these lavish terms, he then had himself registered with Rovers. So, when Forest applied for an injunction to prevent Campbell from playing for the Rovers, Lord Esher refused the injunction because these were clubs that had resorted to engaging professionals for the sole purpose of winning games.

In other words, once upon a time, even football was just a game. Today we live in another world. Sport is big business. Above all, as far as we are concerned, sports activity has been subject to a considerable amount of state regulation. It is no longer an area of freedom where participants decide the game rules. Competitive games are increasingly constrained, controlled and licensed. Sports organisations and their employees are now subject to a variety of conventions, statutes, programmes, policies and directives as governments considersports competition regulation instrumental to their political agenda.

This post revolves around the sports law in Italy, since the Cabinet at the end of February, by passing five delegated statutory decrees, introduced a major and comprehensive reform. The reform leaves out only sports litigation and audiovisual rights on sporting events.

        2.

Before analysing the reform, let me give you a couple of heads-up concerning sports juridification.

First, juridification is also the story of the tensions between sports organisations and individual states. These tensions have no territorial boundaries. Considering the U.S., think of the opposition of the National Collegiate Athletic Association (N.C.A.A.) – the association in charge of U.S. and Canadian colleges and universities sports activities – towards the decision by the state of California in late 2019 to allow college athletes to use their name, image or likeness commercially.

Second. The process of juridification in Italy, only (almost only) in Italy, is at the same time the story of the tension between the public law dimension of sport and its self-regulation. If private autonomy prevails in the United States, state regulation is the dominant ordering factor in Italy. 

Bear in mind that C.O.N.I. is a public body, unlike the U.S. Olympic Committee (established in Colorado Springs); indeed, C.O.N.I. is the most influential public sports institution in Italy. Things have recently become to change, for the budget law for 2019 reduced for the first time the C.O.N.I. budget. 

Be aware that sport governing bodies, even when they are private, resemble governmental bodies as long as their structure and role as regulatory bodies are concerned. The dominant idea (which I dislike) is that public law principles govern their actions, such as passing legislation or administrative decisions. After all, C.O.N.I. is a public body, as I said. The curious thing is that Italian sports institutions hunt two rabbits at one time. They are part of the state, but they aren’t too. We can also say that Sports Institutions compound the nature of private corporations and state institutions. I know it’s all bizarre!

        3.

The reform is envisaged by the delegation statute (the enabling act passed by the Parliament) no. 86 of 8 August 2019, which delegates the Government to enact six statutory decrees in corresponding policy areas. 

The first area concerns the adoption of measures in the field of “ordinamento sportivo”. A caveat is fitting. There is no translation for this term. I could translate it as sports legal order, but it would be slightly misleading. To get an idea, we can imagine the sports phenomenon as if it were, to some extent, a state. It is as if sportspeople, sports organisations and the rules these organisations give themselves created an entity comparable to a state. However, the “ordinamento Sportivo” is theoretically not in the realm of the state. You understand that we face a huge problem. Although I am really at odds with this concept, that is how things stand.

The second area concerns the reorganisation and reform of the provisions on professional and amateur sports bodies and the sports employment relationship.

The third area includes measures regarding the reorganisation and reform of safety standards for the construction and operation of sports facilities and legislation on the modernisation or construction of sports facilities.

The fourth area deals with the representation relationships between athletes and sports clubs and access and exercise of the profession of sports agents.

The fifth area is about simplifying the obligations relating to sports organisations.

The last policy covers matters of safety in winter sport disciplines.

        4.

The first policy area is the most relevant. However, the Government has not issued the decree yet. It was supposed to redefine, in particular, the role of CONI, bringing it back to its original Olympic mission.

From its birth, in 1942 during Fascim, to the 1999 Melandri and the 2004 Pescante reforms, CONI has been regulating and managing sports in every respect. However, as I mentioned earlier, the budget law for 2019 brought back to the Government most of the financial resources destined for the sustenance of sport. For these purposes, this law notably created a joint-stock company wholly owned by the Minister of Economy and Finance.

We can understand that a reorganisation of governance in sport was therefore necessary. In my opinion, this change of direction is, at least from a theoretical and constitutional point of view (leaving out less edifying practical reasons), definitely acceptable. 

The fact is that interests never live in isolation from each other. Sports activity, in other words, may clash with other collective goals, such as health protection, job protection, education, urban planning, infrastructure, the environment, and so on. We could also say that sport is not a matter of interest to athletes only. Hence, as a sectoral policy, it cannot be managed irrespective of the collective interests previously mentioned.

This is why sports institutions cannot ignore the directives of a representative political body such as the Government in the management of public funding. However, until now, this management was entirely in the hands of CONI, an unelected body expression of the world of athletes only. As such, CONI clearly lacks democratic legitimacy. 

Given the political conflict between the Government and CONI, the legislative reform decree has not been passed until now. Thereby, the reorganisation of the functions did not follow the redistribution of the budget.

        5.

The Government has passed five statutory decrees, the most relevant of which deals with the reorganisation and reform of the provisions on professional and amateur sports bodies. It is divided into six titles or headlines, concerning general principles, amateur and professional sports bodies, individuals, the sports employment relationship, the use of animals, equal opportunities for people with disabilities in accessing military sports groups and sports groups of civil corps of the state.

I will focus on amateur and professional sports bodies and the sports employment relationship.

A first significant change concerns the distinction between amateur sports organisations and professional sports organisations. Amateur sports organisations carried out non-profit activities while professional sports organisations could even be listed on the stock exchange. The reform now allows amateur entities, set up in the form of a company, to distribute profits to members within an amount not exceeding fifty per cent.

A second important innovation concerns the regulation of the employment relationship in amateur sport. Until now, the legislator had included only professional athletes in an employment relationship. The reform has dictated a unitary discipline of the employment relationship for professional and amateur sports, while it has laid down some special rules for either. However, the reform has at the same time established that amateurs can engage in sport in a personal, spontaneous and freeway, in other words, voluntary and non-profit.       

        6.

I reserve for another occasion to commenting on the other four decrees. To cut a long story short, I make only a final general observation. It is true that the reformis particularly expansiveand it widens the chasm with a De Coubertin ideal of sport. However, we should also admit that behind the incessant juridification, there is a growing necessity to protect the individual and collective interests that sport affects.

La Collana

La collana editoriale “Orizzonti del diritto pubblico”, presso Maggioli

La collana Orizzonti del Diritto Pubblico nasce nel 2012 per offrire un luogo di confronto e di approfondimento agli studiosi che intendono affrontare in chiave critica temi classici e temi originali del diritto pubblico, nello sforzo di cogliere l’orizzonte entro cui si collocano gli spostamenti della materia.
La collana ospita analisi, ravvicinate o a distanza, accomunate dall’attenzione per il significato e la direzione del cambiamento.

LA SEZIONE “SAGGI”

La sezione della collana dedicata ai Saggi pubblica studi che offrono un contributo innovativo o comunque originale al dibattito scientifico sul diritto delle istituzioni pubbliche.

Le opere sono accolte in considerazione del rigore nell’approccio metodologico, della consistenza delle tesi sostenute e della completezza del ragionamento sulla letteratura esistente. In particolare, la sezione Saggi si propone di dedicare specifica attenzione alle prime opere di giovani studiosi.

La sezione “quaderni, dialoghi e ricerche”

La sezione dedicata ai Quaderni pubblica analisi e ricerche volte all’approfondimento di profili organizzativi e operativi della sfera pubblica, privilegiando le opere che si propongano di cogliere il senso delle trasformazioni dell’amministrazione o di suggerirne correzioni.

CRITERI PER L’ACCETTAZIONE DELLE OPERE

Per i Saggi, la selezione delle opere da pubblicare è operata dalla direzione scientifica avvalendosi di almeno due revisori esterni, ai quali i manoscritti vengono inviati in forma anonima.

Per i Quaderni, la selezione delle opere è operata dalla direzione scientifica che può però decidere di avvalersi di revisori esterni.

IL PREMIO “ANDREA ORSI BATTAGLINI”

Il premio letterario intitolato ad Andrea Orsi Battaglini è riservato alle opere monografiche inedite.

Gli autori possono partecipare al concorso inviando la propria opera inedita in formato pdf entro la data che verrà indicata di volta in volta sul sito.

I tre lavori selezionati dal collegio dei direttori della collana saranno sottoposti al giudizi di una commissione terza che indicherà il vincitore in un apposito seminario dedicato alla presentazione dei risultati del concorso.

La scelta della migliore opera avverrà tenendo conto della capacità di innovazione del coraggio e della libertà di pensiero manifestati nel confronto critico con le impostazioni teoriche precedenti, della passione civile sottesa alla ricerca e, infine, sotto il profilo metodologico, dell’attitudine a raggiungere conclusioni di ampio respiro nel rispetto di una rigorosa delimitazione tematica.

Il premio consiste nel diritto a pubblicare gratuitamente la propria opera monografica nella collana Orizzonti del Diritto Pubblico.