Chi di self-preferencing ferisce, di self-preferencing perisce: così l’AGCM ha condannato Amazon per abuso di posizione dominante

di Anna Licastro

ABSTRACT: Non puoi spingerti oltre. È questo il monito che reca con sé la decisione di 250 pagine con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito, AGCM) ha sanzionato Amazon per abuso di posizione dominante, condannandola a pagare oltre 1 miliardo di euro (1.128.596.156,33, per essere precisi).
L’AGCM ha ritenuto che la posizione di dominanza guadagnata nel mercato dell’e-commerce sia stata strategicamente utilizzata dall’ecosistema digitale per favorire illecitamente il proprio servizio di gestione, spedizione e consegna della merce (denominato «Logistica di Amazon» o «Fulfillment by Amazon») nonché limitare la libertà di scelta dei venditori terzi su Amazon.it rispetto alla possibilità di scegliere operatori di logistica esterni alla società. Si è trattato, dunque, di self-preferencing, o per meglio dirla all’italiana, di trattamento preferenziale.

AGCM vs AMAZON: le origini.

Il 10 aprile 2019 l’AGCM deliberava l’avvio del procedimento istruttorio (provvedimento n.27623) a carico di Amazon perché nella doppia veste di intermediario online e di venditore di prodotti e servizi propri avrebbe conferito « unicamente ai sellers che aderiscono al servizio di logistica offerto da Amazon stessa vantaggi in termini di visibilità della propria offerta e di miglioramento delle proprie vendite sul marketplace Amazon.com, rispetto ai venditori che non sono clienti di Logistica di Amazon».
In sostanza, l’Autorità sospettava che l’elevata quota di mercato della società digitale conquistata nel settore del commercio elettronico fosse indice di una posizione di forza tale da renderla un partner obbligato per i suoi retaliers e danneggiare gli operatori concorrenti nel servizio di logistica per e-commerce. Sospetto più che fondato. La decisione su questo punto è dirimente perché ha ribadito ciò che era già stato sostenuto con l’avvio del istruttoria.
La condotta di Amazon è da qualificarsi come trattamento preferenziale da intendersi con tale termine quel comportamento mediante cui i gestori delle piattaforme online favoriscono i propri prodotti o servizi, a discapito dei concorrenti. In tal senso, anche la proposta di Regolamento UE «Digital Markets Act» (noto anche con l’acronimo DMA) – approvata in plenaria dal Parlamento Europeo il 15 dicembre scorso – che all’articolo 6, lett. d) vieta forme di ingiusto favoritismo, obbligando i giganti dei mercati digitali ad astenersi dal garantire, nel posizionamento online (c.d. ranking), un trattamento più favorevole ai propri servizi e prodotti rispetto a quelli analoghi offerti da società terze.
Nella vicenda in esame, le indagini hanno accertato che la società ha indotto i venditori terzi ad adottare il proprio servizio di logistica, preferendolo a quello di operatori concorrenti, pena l’esclusione da vantaggi esclusivi, danneggiando così anche le piattaforme concorrenti di commercio elettronico, come Ebay, non in grado di offrire la stessa visibilità e gli stessi benefici.

Come costruire un ecosistema digitale che guadagni la market leadership nell’e-commerce.

Facciamo un passo indietro e vediamo come opera l’ecosistema concepito nel lontano 1994 da Jeff Bezos.
Innanzitutto, va premesso che Amazon come operatore del commercio elettronico incarna alla perfezione quella particolare tipologia di piattaforma informatica denominata marketplace. Si tratta di piattaforme a due versanti in grado di favorire l’incontro fra la domanda di beni da parte dei consumatori e l’offerta dei venditori. L’intermediazione all’interno dello spazio virtuale costituisce un mero servizio di base che la società offre, ma il numero e la tipologia di servizi si è notevolmente allargata col tempo. Difatti, ai venditori che si iscrivono sulla piattaforma, previo pagamento di una quota di iscrizione, Amazon offre una pagina prodotto che è il primo luogo in cui i clienti possono venire a conoscenza delle offerte e il perfetto abbinamento delle preferenze dei consumatori ai prodotti offerti dai venditori (servizi di listing & matching). In aggiunta, la possibilità di concludere la transazione senza essere reindirizzati sul sito web del venditore, sempre previo pagamento al marketplace di una commissione sul valore della medesima (servizi di selling) ed infine, il servizio di logistica Fulfillment by Amazon (in seguito, FBA).
Ai consumatori non viene chiesto di pagare nulla, ma per i mercati data-driven è sempre valida la celebre frase del documentario The Social Dilemma: «Se il servizio è gratis, il prodotto sei tu» o meglio, lo sono i tuoi dati.
Tralasciando questo aspetto, seppur essenziale nella costruzione delle barriere all’ingresso per i mercati digitali e venendo ai vantaggi, la società ha offerto ai consumatori che acquistino sulla piattaforma la possibilità di avvalersi di un’ampia scelta di prodotti, prezzi bassi, semplicità e rapidità di acquisto, affidabilità delle vendite, consegne accurate e transazioni immediate. Vi è più. È stata prevista anche la possibilità di tutelare i propri diritti, laddove questi fossero stati lesi, mediante la presentazione di reclami ed un apposito meccanismo di risoluzione arbitrale online delle controversie. Sembrerebbe il paese dei balocchi per venditori e consumatori, ma come ben insegna il famoso romanzo di Collodi, a credervi c’è rischio di diventare asini.
L’istruttoria, conclusasi con la condanna della società californiana, ha dimostrato che il sistema congegnato dal conglomerato per alterare la concorrenza e guadagnare la market leadership nel settore dell’e-commerce poggia su un legame a doppio filo fra l’utilizzo del servizio di logistica di Amazon e l’accesso ad un insieme di vantaggi esclusivi per ottenere visibilità e migliori prospettive di vendita sulla piattaforma, concessi unicamente ai venditori terzi che decidano di acquistare il servizio « facoltativo » di logistica, divenendo così retailers FBA.

La decisione.

Al fine di dimostrare tale legame, l’istruttoria ha concentrato la sua attenzione sul meccanismo di funzionamento di Amazon FBA definito come un servizio di logistica completo in grado di offrire:
a) stoccaggio e gestione dell’inventario del venditore, con evasione degli ordini ricevuti, conseguente imballaggio ed etichettatura presso i centri di distribuzione Amazon (c.d. fulfilment centre);
b) spedizione, trasporto e consegna;
c) gestione dei resi;
d) assistenza ai clienti.
L’Autorità ha evidenziato, inoltre, che ad oggi non vi sono operatori del settore che siano in grado di proporre sul mercato un servizio simile «in termini di completezza, estensione e integrazione con la piattaforma». Si tratta, dunque, di un meccanismo irreplicabile proprio in ragione «dell’integrazione verticale tra marketplace e logistica e dell’elevato numero di vendite realizzate dai retailers terzi sulla piattaforma», che consente solo al colosso dell’e-commerce di offrire un servizio di logistica monocanale ossia in grado di gestire ed evadere solo ordini provenienti da Amazon.it. . Gli operatori di logistica concorrenti possono proporre unicamente un servizio multicanale perché, privi della forza economica dell’ecosistema digitale, sono costretti ad evadere gli ordini che derivano da altri canali di vendita, come il sito e-commerce o altri marketplace (ad esempio Ebay) in cui il venditore si è registrato per l’offerta dei prodotti.
C’è da notare che il riferimento all’integrazione verticale tra marketplace e logistica pone l’accento sulla struttura verticalmente integrata che connota ogni tipo di piattaforma digitale. Nel caso specifico, sta ad indicare che Amazon ha conquistato un potere di mercato assoluto nel settore dell’intermediazione ed è stata in grado di sfruttarlo sapientemente mettendo in atto comportamenti anticompetitivi escludenti, per guadagnare un vantaggio competitivo sui concorrenti anche laddove dominante non era, ossia nel mercato dei servizi di logistica.
L’effetto escludente della condotta si è realizzato nei riguardi dei fornitori di servizi di logistica concorrenti e si è concretizzato nel momento in cui ha consentito esclusivamente ai venditori iscritti al servizio FBA di conseguire una serie di benefici:
a) non essere inclusi nelle metriche di valutazione delle performance cui, invece, sono sottoposti i venditori non-FBA su Amazon.it, per ognuna delle quali sono state stabilite arbitrariamente soglie critiche il cui superamento può addirittura comportare la sospensione dei privilegi di vendita o il cambio dei fornitori dei servizi di logistica;
b) ottenere l’etichetta Prime al fine di vendere con più facilità ai consumatori aderenti all’omonimo programma di fidelizzazione di Amazon Prime che permette agli abbonati di usufruire, senza costi aggiuntivi, di una consegna rapida che può avvenire nello stesso giorno dal perfezionamento dell’ordine;
c) guadagnare la Buy Box e, dunque, maggiori probabilità che l’algoritmo FMA (Featured Merchant Algorithm) selezioni il proprio prodotto per l’Offerta in Vetrina, ciò comportando la visualizzazione della stessa nel riquadro posto in alto a destra da cui il consumatore può perfezionare l’acquisto direttamente, senza dover visualizzare le altre offerte;
d) partecipare ad eventi-pilastro organizzati da Amazon, come il Black Friday, Prime Day, Cyber Monday durante i quali il numero dei visitatori sul marketplace è maggiore e la possibilità di presentare offerte speciali viene concessa solo ai venditori in possesso dell’etichetta Prime.
È evidente che conseguire questi vantaggi avrebbe significato per i venditori ottenere una maggiore visibilità sulla piattaforma ed aumentare il volume delle proprie vendite. Dunque, perché rinunciare, si saranno domandati. D’altronde, Amazon gli stava offrendo la possibilità di incrementare le vendite e se avessero fatto diversamente avrebbero rischiato di non poter accedere a vantaggi considerevoli per i propri introiti. Come ricordato dal Regolatore italiano, il rapporto fra venditori FBA e utenti Prime è di stretta interdipendenza ed è plasmato sugli effetti di rete tipici di ogni mercato online a due versanti. Tuttavia, non è stato considerato (oppure se lo si è fatto, si è scelto di adeguarsi) che il prezzo chiesto in cambio da Amazon sarebbe stato alto, perché la strategia abusiva ha sacrificato la libertà di scelta dei venditori indipendenti che, per effetto del trattamento preferenziale – ben celato dietro la promessa dei vantaggi esclusivi – hanno rinunciato a scegliere altri operatori di logistica, magari più adatti alle proprie esigenze; rendendo, di fatto, la piattaforma online controparte commerciale obbligata.
Nel condannare Amazon per trattamento preferenziale, l’AGCM ha ritenuto che l’integrazione verticale è stata per Amazon un punto di forza irrinunciabile nella corsa alla monopolizzazione del mercato dei servizi di intermediazione, mentre per gli operatori concorrenti di logistica per e-commerce ha rappresentato un connubio mortale.
Riguardo al primo aspetto, la condotta escludente ha accresciuto il divario tra il potere di Amazon e quello dei marketplace concorrenti perché i venditori che hanno adottano la logistica della società sono stati scoraggiati dall’offrire i propri prodotti su altre piattaforme. Difatti, godevano di una visibilità che le altre infrastrutture digitali non erano in grado di offrire, non venivano giudicati in base alle loro performance e per di più non dovevano supportare la duplicazione dei costi connessi all’integrazione di diversi magazzini e corrieri. In tal modo, Amazon ha raggiunto la super dominanza nel mercato dei servizi di intermediazione stracciando la concorrenza di altre piattaforme e-commerce.

Avuto riguardo al secondo aspetto, la strategia abusiva ha ridotto la capacità competitiva e l’equilibrio concorrenziale nel mercato della logistica. Forse, verrebbe da domandarsi, nel tentativo di conquistare anche questa parte del mercato? Il forse è d’obbligo, perché la decisione che ha sanzionato Amazon non si è spinta sino a questo punto. D’altro canto, non sarebbe errato ritenerlo visto che, seppur velatamente, si sarebbe mossa in tale direzione la recente sentenza con cui la Corte Generale dell’Unione Europea ha confermato per intero la sanzione comminata dalla Commissione Europea a Google per aver favorito il suo servizio di comparazione dei prezzi «Google Shopping», nel mercato della ricerca generica in cui detiene una posizione di dominanza assoluta.
L’ultimo tassello di quella articolata vicenda concerne l’imposizione ad Amazon di misure comportamentali con conseguente affidamento ad un soggetto terzo (monitoring trustee) il compito di verificarne il rispetto. Amazon dovrà definire e pubblicare standard di evasione degli ordini richiesti uguali per tutti i venditori terzi in modo tale da qualificare tutte le offerte con etichetta Prime al fine di garantire un eguale trattamento a tutti i retaliers. Inoltre, dovrà astenersi da ogni forma di intermediazione e gestione diretta del rapporto commerciale fra venditori ed operatori di logistica concorrenti, lasciando le parti libere di concordare tariffe ed altre condizioni contrattuali.

La ormai arcinota critica alle decisioni contro le piattaforme digitali e la «pia» difesa di Amazon.

Dal canto suo Amazon ha contestato la decisione ritenendo che gli obblighi imposti siano ingiustificati e sproporzionati ed ha annunciato – ma c’era da aspettarselo – che presenterà ricorso. La critica mossa al provvedimento da parte di Amazon è ormai arcinota perché è quella che i signori della rete fanno valere più spesso.

In primo luogo, sostengono che le sanzioni irrogate dalle Autorità della Concorrenza siano eccessive. Ebbene, non sembra esserci nulla di eccessivo, visto che per una delle società più redditizie al mondo un miliardo di euro rappresenta un’inezia. Si pensi che a luglio 2020 il Time riportava che Jeff Bezos (oramai ex CEO di Amazon) aveva aumentato il suo patrimonio in un solo giorno di 13 miliardi di dollari. Tralasciando tale aspetto, la sanzione non sembra ingiusta, bensì in punto di diritto si rileva che l’AGCM si è attenuta alla legge ed a quanto sancito all’articolo 15, comma 1 bis della Legge n.287/1990 a mente del quale «Tenuto conto della gravità e della durata dell’infrazione, dispone inoltre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa». Verrebbe da dire da grandi volumi di fatturato derivano grandi sanzioni.

In secondo luogo, la società, a propria discolpa, ha voluto far emergere il suo ruolo di volano nella crescita economica del Paese ed ha dichiarato: «Investiamo costantemente per sostenere la crescita delle 18mila piccole e medie imprese italiane che vendono su Amazon e forniamo molteplici strumenti ai nostri partner di vendita, anche a quelli che gestiscono autonomamente le spedizioni». Sarebbe da domandarsi se i benefici concessi – sotto ricatto di una maggiore visibilità sul marketplace – possano effettivamente considerarsi un sostegno all’economia della piccola e media impresa che è stata, invece, costretta a piegarsi al volere della piattaforma per mancanza di alternative economiche equivalenti. Non va dimenticato che le commissioni sulle transazioni versate dai venditori indipendenti alla società e-commerce sarebbero passate – secondo il recente studio dell’ILSR (Institute for Local Self-Reliance), ente americano per la promozione dell’economia locale –  dal 19% nel 2014 al 30% nel 2018 fino al 34% proprio quest’anno. Tutto sembra, tranne che sostegno alla crescita della piccola e media impresa.

Quindi, a chi ha di recente sostenuto che «l’adesione al programma sarebbe incentivata, ma non obbligatoria», si dovrebbe rispondere mettendosi nei panni di un piccolo imprenditore. Cosa potrebbe fare per incrementare le proprie vendite sulla piattaforma, se non accettare il servizio logistica di Amazon. Se non lo facesse, sarebbe escluso dal programma Prime, non guadagnerebbe la Buy Box e verrebbe tagliato fuori dal sistema del commercio online in cui la visibilità è tutto. Un’ulteriore critica comparsa sulla stampa nazionale nei giorni successivi alla condanna ha posto l’accento sul fatto che la decisione non abbia salvaguardato gli interessi dei consumatori, bensì quello delle piattaforme e-commerce concorrenti. Una considerazione di questo tipo non appare condivisibile, soprattutto se si conoscono in modo approfondito le dinamiche che la società americana mette in atto per conquistarsi la fiducia dei venditori e dei consumatori. Si tenga conto che dal momento in cui l’ecosistema consente al venditore terzo di guadagnare la Buy Box, il consumatore verrà indotto ad acquistare, come opzione di default (preimpostata, si badi bene, per volere dell’algoritmo), il prodotto che visualizzerà nell’Offerta in Vetrina, piuttosto che quelli dotati delle medesime caratteristiche, ma retrocessi nei risultati di ricerca ed esclusi dalla Buy Box. Pertanto, non comprerà il prodotto che ha guadagnato la priorità sugli altri per la sua alta qualità ed il minor costo, ma quello che viene offerto dal venditore che ha accettato di adeguarsi al servizio FBA. Si consideri che le indagini hanno provato che i venditori FBA possono beneficiare della rimozione delle eventuali recensioni negative che hanno ricevuto dai consumatori. Un bel vantaggio per i venditori aderenti alla logistica di Amazon, peccato che lo sia meno per i consumatori che avrebbero diritto a visualizzare sia le recensioni positive sia quelle negative al fine di compiere una scelta di acquisto effettivamente consapevole.

Il provvedimento, dunque, tiene conto dell’interesse dei consumatori perché, nel sanzionare il trattamento preferenziale riservato solo ad alcuni dei venditori, è riuscito a ripristinare il processo competitivo, vero faro del diritto antitrust, salvaguardando, di conseguenza, anche il benessere dei consumatori. Pare di poter dire che, sino ad oggi, l’interesse di questi ultimi non sia stato tenuto in debito conto dalla piattaforma. Il consumatore generico non ha realmente scelto in modo libero e non ha acquistato il miglior prodotto sul mercato, ma quello che Amazon ha scelto per lui, inducendolo a scegliere solo quanto mostrato nella Buy Box. Esemplificative, in tal senso, si rivelano le parole dell’AGCM che a pagina 212 del provvedimento ha così statuito: «I consumatori devono avere la possibilità di beneficiare del massimo grado di concorrenza possibile sul mercato e, al tempo stesso, i concorrenti essere in grado di competere sui meriti per l’intero mercato e non solo una parte di esso, senza che l’impresa dominante possa giustificare la propria condotta con la circostanza per cui i suoi concorrenti sono liberi di competere su altri segmenti del mercato». Pertanto, se Amazon avesse selezionato i venditori indipendenti mettendoli nella condizione di poter «duellare» ad armi pari sulla base dei propri meriti, anche i consumatori ne avrebbero tratto vantaggio indirettamente perché sarebbero stati in grado di acquistare in modo consapevole ciò che ritenevano più confacente ai propri bisogni e non solo quanto visualizzato nella Buy Box senza indagare sulle altre possibilità di acquisto.

Registrazione del Webinar “Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?”

E’ disponibile la registrazione del Webinar Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 20 dicembre 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Stefano Civitarese Matteucci (Università Chieti-Pescara); Maria Rosaria Marella (Università di Perugia); Fausta Guarriello (Università Chieti-Pescara); Stefano Toso (Università di Bologna); Claudio Franchini (Università Tor Vergata, Roma); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara); Matteo Falcone (Università di Perugia).

Buona visione.

I Confronti di Orizzonti: “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”

Primo appuntamento con il format “I Confronti di Orizzonti” curato dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

I Confronti di Orizzonti” vogliono essere uno spazio dinamico, agile, disancorato dalle consuete ritualità convegnistiche, nell’ambito del quale giovani studiosi possano confrontarsi sui principali temi dell’attualità giuridica, economica, sociale, istituzionale e culturale.

In questo primo appuntamento si sono confrontati Oscar Genovesi (Assegnista di Ricerca in Diritto del Lavoro presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara) e Giacomo Cucignatto (Dottore di Ricerca in Economia presso l’Università Roma Tre), i quali hanno dibattuto sul tema “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”.

Hanno moderato il confronto Carlo Alberto Ciaralli (UdA) e Matteo Falcone (Unipg) della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

Ancora su PNRR e PA: Il Piano integrato (?) di attività e organizzazione

di Antonella Bianconi

La riforma della pubblica amministrazione, come quella della giustizia, vengono definite “riforme orizzontali” nel PNRR in considerazione del loro impatto generale rispetto alla ripresa nazionale. Con il DL 80/2021 convertito nella L. n. 113/2021, il governo ha previsto delle misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa della PA funzionale all’attuazione del PNRR. Tra queste misure è previsto che le pubbliche amministrazioni “per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso …..adottano il Piano integrato di attività e organizzazione

Si tratta di uno strumento molto articolato e complesso. Un piano di durata triennale, che deve essere aggiornato ogni anno, in cui si definiscono: a) gli obiettivi programmatici e strategici della performance; b) la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali; c) gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne; d) gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di contrasto alla corruzione; e) l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno; f) le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità; g) le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere.

Questo livello di complessità richiederebbe da parte delle pubbliche amministrazioni un impegno concreto per mettere in chiaro i processi decisionali e rendere accessibili gli snodi relazionali che permettono il fluire delle attività amministrative.

Le previsioni astratte, però, devono fare i conti con la realtà della pubblica amministrazione italiana, in cui generalmente le pianificazioni imposte dalla legge vengono scritte in stanze solitarie senza un reale coinvolgimento dei diversi attori dell’organizzazione che dovrebbero intervenire. “La politica” che scrive la norma, è triste a dirsi, in linea di massima non sembra credere negli strumenti di programmazione che vorrebbe mettere in campo, e tanto meno ci credono i diversi organi di indirizzo delle amministrazioni destinatarie, con un effetto a cascata che investe in primo luogo i vertici della PA per poi colpire tutti coloro che ne fanno parte.

La scarsa fiducia nell’utilità della pianificazione, nel caso del PIAO, si mostra in tutta la sua evidenza nelle notizie di questi giorni, in cui il Governo, di fronte ai ritardi nell’emanazione dei provvedimenti attuativi, ha annunciato la proroga del termine del 31 gennaio per l’adozione del PIAO alla fine di aprile dell’anno prossimo. Pensare di adottare una pianificazione da cui fare discendere le azioni concrete per tutti gli ambiti previsti nel Piano (performance, anticorruzione, trasparenza, smartworking, fabbisogno del personale, formazione) praticamente a metà anno manda un messaggio inequivocabile: anche questa volta si tratta di un mero adempimento formale. Meglio sarebbe stato rinviare l’adozione del PIAO di un anno, dando effettivamente il tempo alle amministrazioni di costruire modelli di pianificazione frutto di reali analisi e riflessioni interne e, magari, anche confronti tra amministrazioni diverse, per produrre qualcosa di utile sul fronte della chiarezza, della trasparenza e della consapevolezza organizzativa. La scelta affannosa di inseguire gli adempimenti per dire di avere compiuto la missione non mostra alcun cambio di passo rispetto a quanto siamo abituati ad aspettarci.

Le linee guida per la compilazione del piano integrato, elaborate dal Dipartimento della funzione pubblica, non sembrano aggiungere contenuto rispetto ai titoli delle diverse sezioni del PIAO. Non viene toccato, ad esempio, il nodo centrale di come pianificare in modo integrato, aspetto che avrebbe rappresentato la vera portata innovativa dello strumento. Perché integrare non significa fare la somma di diverse parti, ma rendere coerenti tutte le parti riconducendole ad un comune denominatore. La vera sfida per le amministrazioni dovrebbe essere proprio quella di disegnare strategie di miglioramento sul fronte dell’organizzazione e sul fronte della trasparenza ed integrità, mettendo a sistema progetti di digitalizzazione, di formazione e programmando il turn over del personale cercando di acquisire quelle competenze che mancano nella PA per rispondere alle esigenze della collettività; in una parola, dare senso ad uno strumento dentro il quale dovrebbe potersi ritrovare quasi tutta l’attività amministrativa e gestionale di un ente.

Dalla prima lettura dell’elenco delle sezioni che dovrebbero formare il PIAO siamo presi quasi da una vertigine. La vertigine che potrebbe assalirci se ci venisse dato il compito di infilare tutto il nostro guardaroba invernale, compresi gli stivali, nel bagaglio a mano per un volo aereo. Tutti sappiamo che è molto più difficile preparare un bagaglio piccolo che uno grande. Per contenere in poco spazio ciò che serve occorre un grande sforzo organizzativo: prevedere (cioè vedere prima) cosa ci servirà e cosa invece lasceremo languire nella nostra valigia per tutta la vacanza. Pensare quindi di adottare un documento di programmazione comprimendo in un unico atto i diversi strumenti pianificatori, senza altro che una razionalizzazione formale (limitandosi ad esempio a non ripetere per ogni parte le stesse informazioni o scrivendo una introduzione con l’indice delle diverse parti di cui si compone il piano), non porterà a nessuna reale integrazione. Certo il fatto che il PIAO 2022, secondo la prevista proroga, verrà adottato praticamente in concomitanza con l’approvazione del bilancio consuntivo dell’anno precedente e, quindi, scollegato temporalmente dal bilancio di previsione che si approverà entro il 2021, non aiuta. E’ difficile dare effettività ad obiettivi e misure previste in un paino che per la sua realizzazione ha così poco tempo a disposizione.

Tuttavia, volendo fare un esercizio di ottimismo, si potrebbe immaginare comunque di costruire un documento utile, individuando pochi ma significativi obiettivi strategici in cui le diverse parti immaginate dal legislatore possano integrarsi mediante misure e target, mettendo in chiaro come raggiungere gli obiettivi mediante l’utilizzo delle competenze presenti e delle risorse da acquisire con reclutamento o la formazione. Ma per questo occorre un grande lavoro da parte delle amministrazioni e un esercizio di fiducia sulla possibilità di cambiare, con fatica e con impegno, il modo in cui oggi si pianifica. Del resto, come ha di recente scritto Mario Bertolissi nel suo editoriale “Riformare la pubblica amministrazione”, pubblicato in Federalismi.it, «semplificare è operazione complessa ed è il riflesso non di azioni esteriori, ma di una atteggiamento spirituale, che corrisponde ad una vocazione».

Le immagini dei beni culturali: niente di nuovo sul fronte dell’uso dopo il recepimento delle direttive sul diritto d’autore e sul riuso dei dati pubblici

di Ilde Forgione

Il tema dell’uso delle immagini dei beni culturali è stato oggetto di un recente e vivace dibattito, che ha visto contrapporsi due diverse impostazioni teoriche, le cui ricadute pratiche risultano piuttosto significative in punto di libertà economiche, diritto alla cultura e gestione economica dei beni. Secondo una prima impostazione l’immagine digitale dei beni culturali costituisce essenzialmente una proiezione ideale dei beni oggetto di proprietà pubblica, ragione per la quale anche l’immagine appartiene all’ente titolare della collezione e, come tale, è sottoposta alle medesime regole sia di tutela, rispetto a potenziali usi inappropriati e abusivi, sia di gestione e valorizzazione. In quest’ottica il museo è visto come un operatore economico che soggiace ad obblighi di gestione in equilibrio del bilancio e che si pone anche lo scopo di valorizzare l’immateriale economico dei beni. Il corrispettivo, in particolare, rappresenta una forma di contribuzione alla copertura dei costi, ma anche di funzionamento degli Istituti, tutela dei beni e ampliamento dell’offerta di fruizione. In quest’ottica, i costi sostenuti dal privato che intenda sfruttare l’immagine del bene pubblico rimangono all’interno del sistema Paese, contribuendo in modo indiretto alle essenziali funzioni attribuite dall’art. 9 della Costituzione ai beni culturali.

La seconda impostazione, invece, rivendica l’esistenza di un diritto soggettivo al patrimonio culturale, ponendo l’accento sull’accesso gratuito dei cittadini, anche quello virtuale da remoto. Stando a questa visione, l’uso delle immagini digitali dei beni sarebbe in grado di favorire lo sviluppo economico, stimolando la creatività, ragione per la quale non dovrebbe soggiacere ad alcun prelievo economico.

Recentemente, il recepimento della direttiva 2019/790, sul diritto d’autore, e della direttiva 2019/1024, sull’apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, ha offerto al legislatore nazionale l’occasione per fare il punto sulla dibattuta questione circa l’opportunità di liberalizzare tout court l’uso delle immagini del patrimonio culturale. In tali occasioni il legislatore ha confermato il sistema del Codice dei beni culturali e del paesaggio, il quale differenzia il regime a seconda della finalità dell’uso. Le disposizioni codicistiche in punto di riproduzione e divulgazione delle immagini di beni culturali si pongono in linea con l’orizzonte tracciato dalle direttive europee, ragione per la quale il legislatore ha ritenuto di mantenerle ferme.

Per quanto riguarda il recepimento della direttiva “copyright”, il d.lgs. n. 177/2021 inserisce nella legge sul diritto d’autore, n. 633/1941, l’art. 32 quater, il quale dispone che, per i beni culturali, restano ferme le disposizioni del Codice in materia di riproduzione. Per tale via, si conferma in modo indiretto l’impianto precedente, rimandando alla disciplina di settore per le norme in materia di uso delle immagini dei beni culturali. Introducendo l’art. 32 quater si è ritenuto opportuno mantenere un doppio binario per l’uso delle immagini dei beni culturali, seguendo la ripartizione prevista dall’art. 108 del Codice, che distingue a seconda della finalità.

Il recepimento si pone pienamente in linea con l’approccio europeo; è sufficiente un rapido riscontro per verificarlo. L’art. 14 della Direttiva 2019/790, prevede che alla scadenza della durata di protezione di un’opera delle arte visive, la riproduzione di tale opera non sia soggetta al diritto d’autore, senza differenziare tra gli scopi delle riproduzioni, potendo includere sia attività a scopo di lucro che prive di esso. Tuttavia, lascia al decisore politico nazionale la rimozione dei limiti alla riproduzione dei beni culturali, poiché le norme interne di tutela di tali beni non sono poste a salvaguardia del diritto d’autore, bensì dei beni culturali quali beni pubblici.

La tesi che spinge per la liberalizzazione totale fa leva sulla formulazione dell’art. 14, che appunto non distingue tra le finalità dell’uso, ma anche sul Considerando n. 53, secondo il quale la circolazione di riproduzioni di opere di pubblico dominio favorisce l’accesso alla cultura e al patrimonio culturale. La previsione viene letta in modo coordinato con il Considerando n. 49 della Direttiva 2019/1024, il quale afferma il principio per cui i materiali in pubblico dominio rimangono tali una volta digitalizzati. Tuttavia, come dichiarato espressamente dall’art. 107 comma 1 del Codice, la disciplina codicistica è autonoma rispetto a quella in materia di diritto d’autore; la ragione di tale reciproca autonomia sta nella diversa natura degli interessi protetti: privati nel caso della normativa autoriale, e pubblici nel caso dei beni culturali.

La presa di posizione del legislatore è confermata anche dal d.lgs. n. 200/2021, di recepimento della direttiva 2019/1024 sul riuso dell’informazione del settore pubblico. In particolare, seppure dalle disposizioni della Direttiva emerge l’importanza rivestita dai contenuti digitali per l’evoluzione verso una società basata sui dati (Considerando nn. 11 e 12), con la specificazione che raccolte del patrimonio culturale, con i relativi metadati, possono rappresentare “una base per i prodotti e servizi a contenuto digitale e hanno un enorme potenziale per il riutilizzo innovativo in settori quali la formazione e il turismo” (Considerando n. 65), ancora una volta, simile impostazione non si traduce in un vincolo per gli Stati membri a rendere libero e aperto ogni tipo di dato e per ogni finalità. Infatti, lo stesso legislatore europeo prevede la possibilità che il riutilizzo sia sottoposto a condizioni, purché esse siano “obiettive, proporzionate, non discriminatorie e giustificate sulla base di un obiettivo di interesse pubblico” (art. 8).

Quanto alla tariffazione, la regola generale della gratuità del riutilizzo (art. 6, par. 1) viene esplicitamente ribaltata nel caso di musei, biblioteche e archivi pubblici (art. 6, par. 2 lett. b)), con un impianto che rimanda a quella del Considerando n. 53 della Direttiva 2019/790, nella parte in cui si afferma che il venir meno del diritto d’autore “non dovrebbe impedire agli istituti di tutela del patrimonio culturale di vendere riproduzioni”. Qualora sia richiesto il pagamento di un corrispettivo per il riuso, questo non può superare nel corso di un periodo contabile adeguato i costi di raccolta, produzione e in genere di gestione, “maggiorati di un utile ragionevole sugli investimenti”, “per non ostacolare il proprio normale funzionamento” (art. 6, par. 5 e Considerando n. 38 della direttiva 2019/1024). In sostanza, le direttive confermano che per il riuso da parte dei terzi delle risorse culturali non vale la regola generale della gratuità e, anzi, oltre a comprendere la copertura dei costi, può essere prevista una remunerazione dell’investimento a tali fini effettuato. A rafforzare tale convinzione contribuisce pure il Considerando n. 46, il quale prevede significativamente la possibilità di adottare “tariffe differenziate per il riutilizzo a fini commerciali e non commerciali”.

Tale approccio è stato pienamente condiviso dal legislatore nazionale; quest’ultimo ha inserito nel corpo del d.lgs. n. 36/2006, sulle modalità di riutilizzo dei dati pubblici, l’art. 12 bis, dedicato ai “dati di elevato valore”, tra i quali rientrano quelli delle Istituzioni culturali. L’art. 12 bis, riprendendo la formulazione dell’art. 6 della direttiva, conferma il ribaltamento del paradigma della gratuità quando si tratta di dati detenuti da biblioteche, musei o archivi, proprio riconoscendone l’elevato valore, anche economico, e la conseguente necessità di valorizzazione dell’immateriale economico.

Nel recepire la direttiva, dunque, il legislatore si è mosso in modo coerente con il resto del panorama nazionale ed europeo, in particolare con il d.lgs. n. 177/2021, mostrando di seguire un filo conduttore unitario, da individuarsi nel rinvio al Codice per quanto riguarda la disciplina dei beni culturali in quanto normativa di settore e, in particolare, nella possibilità di adottare tariffe differenziate a seconda della finalità dell’uso.

Nel percorso seguito dai decreti nn. 177 e 200 si può cogliere sia un’attenzione verso i cittadini e gli studiosi, inclusi gli editori scientifici, che possono utilizzare liberamente o gratuitamente le immagini; sia l’attenzione alla necessità di un’azione amministrativa “in attivo”, attenta alle esigenze di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, connesse allo sfruttamento del valore immateriale economico dei beni culturali. D’altra parte, ben potendo la messa a disposizione delle immagini dei beni ricondotta alla prestazione di servizio di valorizzazione, anche economica, questa partecipa del medesimo regime, improntato a onerosità o corrispettività.

L’aver lasciato inalterata la disciplina codicistica costituisce dunque una scelta di politica legislativa che mira a bilanciare due opposti interessi: quello alla diffusione della conoscenza del patrimonio e quello alla gestione economica delle utilità derivanti dai beni, la quale consente di reinvestire i proventi nella più efficiente ed efficace gestione della cultura e nel miglioramento dei servizi all’utenza; la liberalizzazione totale, al contrario, finirebbe unicamente per creare un privatissimo lucro. Per tali ragioni, la lettura coordinata delle disposizioni esaminate deve interpretarsi nel senso che il venir meno della tutela autoriale per le opere o la necessità di favorire il riuso dei dati pubblici non impongono agli Istituti culturali la gratuità dell’uso delle immagini da parte di esterni. In definitiva, la soluzione prospettata dal legislatore nazionale nel recepimento delle direttive citate non solo è valida giuridicamente, ma risponde ai dettami dell’Unione europea, anche sul piano della necessità di attuare una gestione attenta e oculata delle risorse pubbliche, incluse quelle culturali.

La via maestra per combattere la povertà

di Giacomo Cucignatto

Il contributo di Giacomo Cucignatto, Dottore di Ricerca in Economia con indirizzo in Sistemi produttivi e Politiche Pubbliche presso l’Università di Roma Tre, si inserisce all’interno di una serie di contributi organizzati dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00. Giacomo Cucignatto, inoltre, sarà nostro ospite alla tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive?, organizzata dalla Redazione di Orizzonti ed in programmazione nei prossimi giorni.


In vista della tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive? organizzata da Orizzonti del Diritto Pubblico, mi è stato chiesto di introdurre il Job Guarantee, una misura di politica economica diversa dal Reddito di Cittadinanza, con cui condivide tuttavia uno dei suoi obiettivi, ossia la riduzione della povertà.[1]

Il Job Guarantee è una misura che affonda le sue radici nella storia del pensiero economico del Novecento e nel corso del tempo è stata più volte rielaborata. Ciò spiega, almeno in parte, la varietà di denominazioni che ha caratterizzato tale proposta. Se rimaniamo nel framework inglese, la proposta originale di Hyman Minsky dello Stato come Employer of Last Resort è stata sostituita negli ultimi anni con espressioni quali Public Service Employment (PSE), Buffer Stock Employment (BSE) e soprattutto Job Guarantee (JG). Nel contesto italiano, uno dei primi promotori della proposta fu Federico Caffè e si è spesso utilizzato espressioni quali Datore di Ultima istanza e Lavoro garantito. Negli ultimi anni è stata anche avanzata una proposta ibrida denominata lavoro di cittadinanza. Riteniamo tuttavia che Garanzia universale di lavoro sia una denominazione più rispondente alle caratteristiche teoriche della misura.

La misura consiste infatti in un programma pubblico di creazione diretta di lavoro, che impiega su base volontaria tutte le persone che siano in grado di lavorare, così come sono, a prescindere dalle loro competenze e senza alcun tipo di condizionalità. In altre parole, una garanzia universale di lavoro fornita dallo Stato.

La Garanzia di lavoro consentirebbe da un lato il raggiungimento e il mantenimento della piena occupazione, dal momento che eliminerebbe la disoccupazione involontaria offrendo a chiunque sia alla ricerca di un impego un lavoro retribuito. Dall’altro, questa misura comporterebbe anche l’introduzione di un salario minimo sostanziale in corrispondenza del salario di base orario stabilito dallo Stato all’interno del programma, poiché nessun lavoratore sarebbe più disposto a percepire una retribuzione inferiore presso altri datori di lavoro, una volta introdotta tale garanzia.[2]

Dopo decenni di bombardamento mediatico da parte degli economisti mainstream – riconducibili all’approccio della Nuova Sintesi Neoclassica, tutto questo sembra fantascienza. Il mantra secondo cui è solo l’impresa che crea lavoro viene demolito all’interno di questo approccio, che promulga l’idea di uno Stato che crea tutti quei posti di lavoro che sono necessari a eliminare definitivamente la disoccupazione involontaria. Tale proposta va interpretata come una delle risposte economiche all’abbandono generalizzato, a partire dagli anni ‘80, della piena occupazione tra gli obiettivi politici essenziali perseguiti dall’intervento dello Stato. In quanto tale, la proposta non può che essere valutata simpateticamente da coloro che ritengono tale obiettivo una condizione imprescindibile al fine di garantire condizioni materiali dignitose al maggior numero di persone possibile.  Le domande che a questo punto potrebbero assalire i lettori sono molteplici.

Come si finanzia?

Il finanziamento avverrebbe come tutte le altre politiche pubbliche, ossia attraverso uno stanziamento che grava sul bilancio dello Stato e stabilito dal Parlamento. Nonostante un costo lordo iniziale ingente – oltre 90 miliardi di euro per l’economia italiana, dieci volte il costo del Reddito di Cittadinanza, secondo le mie stime – le risorse finanziarie nette oscillano intorno a un punto di Pil (18 miliardi), una volta considerato il moltiplicatore.

In altre parole, il programma si pagherebbe in gran parte da sé. La temporanea sospensione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) in seguito alla crisi pandemica dimostra dunque che la questione del finanziamento non costituisce un ostacolo tecnico insormontabile, anche nel contesto europeo, qualora maturi la volontà politica di estendere in modo permanente la sospensione del PSC. 

Quali impieghi sono previsti nel programma?

Già Minsky individuava nei servizi ad alta intensità di lavoroi settori maggiormente interessati da questa strategia per l’occupazione pubblica, in particolare quelli che danno luogo a benefici pubblici visibili nel breve periodo. I moderni sostenitori della proposta – in particolare gli economisti della MMT – hanno elaborato una classificazione precisa di quali impieghi dovrebbero essere generati nel programma, includendo tra questi iservizi di cura dell’ambiente, della persona e delle comunità. Il ribaltamento di paradigma rispetto all’approccio odierno non potrebbe essere più evidente.

Se il sistema economico deve essere costruito intorno alle esigenze delle persone, e non viceversa, il programma è costruito per generare impieghi che diano risposte alle domande sociali più urgenti: un rapporto più equilibrato con l’ambiente che viviamo in termini di ripristino del verde, qualità dell’aria e sicurezza idrogeologica, l’assistenza delle persone anziane, dei bambini e dei disabili, il rafforzamento delle comunità locali.

Quali i principali beneficiari?

Va segnalata dunque la funzione che la Garanzia di lavoro potrebbe svolgere rispetto a un processo di transizione ecologica davvero rispondente all’interesse generale. Posto che tale transizione genererà anche ripercussioni occupazionali negative in comparti finora centrali (si pensi al settore auto dopo il superamento dei motori termici o al comparto energetico, che vedrà la chiusura degli impianti a carbone a stretto giro e la graduale riduzione del settore del gas), il programma potrebbe rappresentare un’ancora di salvezza per tutti quelli che perderanno il proprio posto di lavoro.

Infine, il Mezzogiorno, i giovani e le donne possono essere individuati come i principali beneficiari del programma, poiché questo configura una politica fiscale espansiva concentrata nelle aree economiche con maggiore disoccupazione e si concentra in particolare sui servizi di cura della persona, principalmente a carico delle donne.

Ma se fosse davvero così facile, perché nessuno lo propone?

Di fronte a un libro dei sogni, i più pragmatici potrebbero storcere il naso. Ci sono due modi di rispondere a questo interrogativo. Il primo riguarda i diversi interessi sociali in gioco. Da molti decenni la piena occupazione non è più un obiettivo prioritario di politica economica nei paesi avanzati, poiché comporta rapporti di forza eccessivamente favorevoli al mondo del lavoro, dal punto di vista delle imprese. Queste ultime, qualora il programma fosse implementato, dovrebbero peraltro affrontare un rialzo generalizzato dei salari, che rientrano tra i propri costi di produzione. Senza organizzazioni partitiche e sindacali che abbiano la piena occupazione come stella polare del proprio agire politico, difficilmente proposte come questa potranno uscire dal dibattito accademico.

Un secondo modo di rispondere è quello di introdurre alcune delle problematiche economiche associate alla proposta, le quali devono essere tenute in considerazione per non cadere in facili entusiasmi. Inflazione, vincolo estero ed efficienza della Pubblica Amministrazione, solo per menzionare quelle prioritarie. Significa dunque che la Garanzia di lavoro non è davvero realizzabile? Tutto il contrario, questo programma deve essere inserito all’interno di un disegno complessivo di riforma del sistema economico in grado di fronteggiare tutti gli ostacoli che si frappongono al raggiungimento della piena occupazione.

Come si lega la Garanzia di Lavoro al Reddito di cittadinanza?

Il reddito di cittadinanza è un sostegno pubblico al reddito alle famiglie sotto una certa soglia ISEE. In ambito economico, tale misura rientra nella categoria del Reddito minimo garantito, presente nella stragrande maggioranza degli Stati membri dell’Unione europea.

La tendenza nel dibattito economico è quella di polarizzare il discorso intorno a due bandiere: reddito contro lavoro, redditisti contro lavoristi. Dal nostro punto di vista, invece la Garanzia di lavoro – e più in generalele politiche per il pieno impiego – e il Reddito minimo rappresentano due misure economiche del tutto complementari. Storicamente, infatti, sono le economie con strutture produttive e occupazionali solide che hanno sviluppato forme avanzate di welfare; più persone lavorano e hanno salari dignitosi, maggiore sarà il sostegno che le finanze pubbliche potranno dedicare al sostegno al reddito per i cittadini più bisognosi.

In secondo luogo, gli stessi dati relativi ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza in Italia ci dimostrano che non tutti sono “attivabili” sul mercato del lavoro, ossia in grado di lavorare. Su più di 3 milioni di beneficiari, poco più di 1 milione è tenuto a sottoscrivere un Patto per il lavoro e anche tra questi ultimi solo una quota parte ha qualche possibilità di trovare effettivamente un impiego. In società complesse e composte da milioni di persone vi sarà sempre una certa quota della popolazione che per svariate ragioni rimarrà al di fuori del mercato, pur essendo in età da lavoro. Nessuna società civile può pensare di permettersi di lasciare tali persone sprovviste del minimo indispensabile per la propria sopravvivenza.


[1] Per una trattazione estesa e una valutazione d’impatto del Job Guarantee sull’economia italiana rimando alla mia tesi di dottorato, Un’analisi input-output del Job Guarantee e della Strategia nazionale per l’idrogeno nell’economia italiana (Cucignatto, 2021).

[2] Parafrasando Minsky, nel caso del salario minimo legale – di cui si discute in questi anni in Italia – il salario minimo effettivo è pari a zero, dal momento che sussiste la disoccupazione involontaria.