Il processo amministrativo nei recenti manuali

Il convegno “Il processo amministrativo nei recenti manuali” si terrà Venerdì 26 novembre 2021 alle ore 11.30, presso l’aula 210 del Campus di Viale Pola dell’Università LUISS, con la possibilità di seguire i lavori anche da remoto sulla piattaforma Webex.

Nel corso dell’evento verranno presentati i volumi di Marcello Clarich, Manuale di giustizia amministrativa; Fulvio Cortese, Corso di diritto processuale amministrativo; Leonardo Ferrara, Lezioni di giustizia amministrativa. I. Il giudice speciale; e Aristide Police, Lezioni sul processo amministrativo.

Misurazione automatica della velocità. Comparazione fra legislazioni e regolamenti fra Italia e altri paesi europei

di Benedetta Vivarelli

L’eccesso di velocità rappresenta uno dei principali problemi della sicurezza stradale: questo dato, che emerge da plurimi studi anche a livello sovranazionale, costituisce il punto di partenza della ricerca sul tema della misurazione automatica della velocità, oggetto del paper.
Lo studio mira a fornire un contributo alla sicurezza stradale in un’ottica preventiva, mediante l’osservazione di ordinamenti ed esperienze sovranazionali.

In concreto, è stata svolta un’analisi comparativa tra la regolamentazione italiana e quella dei principali stati europei su specifici profili previamente selezionati e ritenuti rilevanti (sistemi di rilevazione della velocità; sanzioni connesse alla violazione dei limiti; complessiva efficacia deterrente dei singoli ordinamenti). In tal modo è stato possibile individuare modelli alternativi di riferimento da cui prendere ispirazione in vista di un cambiamento delle prassi e normative italiane, caratterizzate da rigidità e ambiguità interpretativa.

Una volta messa a fuoco la problematica e individuati i profili di intervento migliorativo, lo studio si sofferma sulla ricerca delle più adeguate ed opportune soluzioni. Si è pertanto tentato di delineare, in un’ottica costruttiva e de jure condendo, concrete proposte di cambiamento: nella parte finale del lavoro è stata formulata una vera e propria ipotesi di riforma legislativa relativa alla disciplina dei sistemi di misurazione della velocità e il testo è graficamente collocato in un’apposita tabella che consente di cogliere le differenze con le norme attualmente in vigore.

Il lavoro contiene, altresì, una breve analisi delle principali politiche attuate dall’Unione Europea, in vista di una maggiore attenzione alla sicurezza stradale: la prospettiva comparatistica e sovranazionale si rivela quindi essenziale e un eventuale – e auspicato – cambiamento non potrà prescindere da essa.

Studio comparativo fra legislazione e regolamentazione italiana e quella dei paesi esteri (focus Europa) in materia di misurazione automatica della velocità

Lo sport e una riforma sbagliata nel metodo

di Federico Orso

Con l’approvazione dei decreti legislativi nn. 36-40 del 2021, il Governo ha attuato, ancorché solo parzialmente, la delega contenuta nella legge 8 agosto 2019, n. 86, avente a oggetto la riforma dello sport. Si è trattato di un percorso accidentato, fortemente condizionato per un verso dall’instabilità politica e per l’altro dall’emergenza sanitaria, che ne hanno dilatato i tempi e, in fine, ridimensionato la portata innovatrice. Questo breve commento ripercorre le principali tappe evolutive della riforma, inserendosi nel dibattito che era stato avviato su questo blog da Leonardo Ferrara (Leonardo Ferrara, Sport Juridification as the Hallmark of a Recent Italian Reform).

Tutto può rimproverarsi alla diciottesima Legislatura, tranne di essere stata noiosa. Sebbene infatti l’esito delle elezioni e la solidità della convergenza politica venutasi a creare tra il Movimento Cinque Stelle e la Lega lasciasse immaginare un’andatura a velocità di crociera, lo scioglimento di ben due esecutivi in trenta mesi ha fatto registrare il record di instabilità politica del nuovo millennio.

Ebbene, tra le vicende che hanno animato tale instabilità, un posto di primo piano lo ha avuto senz’altro la (mancata) riforma dello sport.

Avviata nell’autunno 2018 grazie a una solida intesa tra le forze di maggioranza, questa riforma ha difatti determinato una brusca interruzione dei risalenti rapporti di cordialità (e talvolta quasi di reciproca deferenza) tra i vertici delle istituzioni statali e quelli del movimento olimpico nazionale. Né è da attendersi che il conflitto possa rientrare rapidamente.

Il fatto è che si è trattato di una riforma sbagliata. Ma l’errore, è questo quel maggiormente preme sottolineare, è stato di metodo più che di merito, ché anzi, tutto sommato, il programma del Governo appariva in larga parte lodevole.

Ingenuamente, infatti, si è creduto di poter avviare il più grande riassetto del governo dello sport della storia repubblicana partendo dalla riallocazione delle risorse invece che dalla ridistribuzione delle funzioni. Così, prima ancora di decidere quale sarebbe stata la sorte del Coni, che fino a quel momento aveva nei fatti esercitato le funzioni di un ministero dello sport collocato al di fuori del circuito democratico, si è trasferito circa il novanta per cento del finanziamento pubblico destinato alle politiche sportive a Sport e salute s.p.a., società pubblica a tal fine appositamente istituita e partecipata per intero dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Tale scelta si deve probabilmente alla fiducia, finanche eccessiva, che l’Esecutivo aveva riposto nella stabilità degli equilibri politici contingenti e nella possibilità di distendere la propria azione lungo l’intero corso della Legislatura.

Pertanto, sebbene ragioni di logica e di prudenza avrebbero suggerito di invertire l’ordine degli interventi, pensando cioè prima al riassetto istituzionale e poi, solo in seconda battuta, alla ripartizione delle risorse, il Governo preferì utilizzare la prima legge di bilancio a disposizione per mettere al sicuro la parte finanziaria della riforma, rinviando le misure ordinamentali alla legge 8 agosto 2019, n. 86, e ai relativi decreti delegati da approvare a stretto giro.

Sennonché, proprio mentre il Parlamento licenziava la legge delega, inaspettatamente si aprì una violenta crisi politica, dalla quale scaturì nel torno di qualche settimana la migrazione all’opposizione della Lega (la quale, circostanza non irrilevante, era per l’appunto il partito di afferenza dell’on. Giancarlo Giorgetti, Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri al quale era stata assegnata pro tempore la delega in materia di sport).

Si era materializzato insomma il peggiore scenario possibile: il Coni era stato spogliato delle risorse ma continuava ad avere, almeno sulla carta, le stesse funzioni del passato; Sport e salute s.p.a. aveva le risorse ma non era chiaro di che cosa si sarebbe dovuta occupare; chi aveva progettato la riforma era transitato nelle fila dell’opposizione; il nuovo Esecutivo era sostenuto da una maggioranza diversa dalla precedente e la delega in materia di sport, affidata all’on. Vincenzo Spadafora, aveva addirittura cambiato colore politico.

Come se non bastasse, in tale contesto di fragilità si è innescata poi l’emergenza sanitaria, che per un verso ha stravolto, anche nell’ambito delle politiche sportive, l’ordine delle priorità e per altro verso ha determinato un’ulteriore dilatazione dei tempi, con il risultato pratico che gli iniziali dodici mesi stimati per l’attuazione della delega sono divenuti diciotto.

Ma il tempo, è noto, è nemico della politica. Così, proprio quando sembrava che la riforma, avendo superato imponderabili difficoltà, potesse finalmente giungere a conclusione, l’arrivo di una seconda crisi di governo ha stravolto nuovamente lo scenario, costringendo alle dimissioni il Ministro per lo sport in carica e mettendo a rischio l’attuazione della legge n. 86 del 2019.

A un metro dal traguardo, il quadro non era dunque dei più promettenti.

Nella nuova maggioranza multicolore, infatti, l’unico partito che aveva sempre sostenuto la riforma era il Movimento Cinque Stelle. Tutti gli altri, per un verso o per l’altro, l’avevano ostacolata: il Partito Democratico, Italia Viva e Leu avevano sostenuto i decreti delegati, ma si erano opposti all’approvazione della legge delega; la Lega, aveva sostenuto la legge delega, ma non i decreti attuativi; Forza Italia era sempre stata contraria, sia all’una che agli altri.

È già un successo quindi che la riforma non sia stata cestinata. Non si può tuttavia fare a meno di rilevare che l’alternativa escogitata sia stata una vera e propria soluzione al ribasso: non soltanto dei sei decreti attesi ne sono stati approvati solamente cinque, con esclusione proprio di quello più atteso, che avrebbe dovuto provvedere al riassetto istituzionale, ma vieppiù la loro entrata in vigore è stata posticipata, sia pur con qualche eccezione, al 2023, quando però si sarà molto vicini al termine naturale della Legislatura.

Una circostanza, quest’ultima, non priva peraltro di un suo autonomo rilievo: considerata la quantità di atti ministeriali che dovranno essere adottati per dare esecuzione ai decreti attuativi, la riforma dello sport potrà vantare il non invidiabile primato delle quattro paternità, corrispondenti ciascuna ai governi che l’avranno realizzata. A farne le spese, è da temere, sarà la coerenza dell’indirizzo politico e, di conseguenza, la bontà del risultato finale.

Il lavoro agile dopo la pandemia: da strumento di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro a fattore di innesco dell’innovazione organizzativa

di Edoardo Nicola Fragale

Abstract: Nei più recenti interventi, il legislatore sembra indiviuare nel “lavoro agile” un fattore di innesco dell’innovazione organizzativa, anche sul terreno della digitalizzazione dei processi e dei servizi. Perché il nuovo disegno possa dar luogo a pratiche virtuose, occorre però che le amministrazioni pubbliche facciano un buon uso degli strumenti di pianificazione strategica.


I primi tentativi di approfondire il tasso di flessibilità spazio-temporale della prestazione lavorativa resa nelle organizzazioni pubbliche risalgono alla fine degli anni ’90. L’art. 4 della legge n. 191 del 1998 prevedeva che le amministrazioni pubbliche potessero avvalersi di forme di lavoro a distanza. Le modalità attuative venivano dettate dal d.P.R. n. 70 dell’8 marzo 1999 e dal successivo Accordo quadro sul telelavoro del 23 marzo 2000.

La disciplina del tempo poneva al centro dell’istituto l’atto organizzativo adottato dal dirigente responsabile. Il c.d. “progetto generale” doveva prevedere gli obiettivi, le attività interessate, le tecnologie e il personale impiegato, le verifiche e i benefici attesi. L’individuazione dei dipendenti sarebbe avvenuta solo dopo, attraverso un atto unilaterale dell’amministrazione, sia pure in applicazione di criteri definiti dalla contrattazione (art. 3, d.P.R. n. 70). La contrattazione vincolava a sua volta le amministrazioni a limitare la scelta a quei dipendenti che si fossero dichiarati previamente disponibili (art. 4, Accordo Quadro) e a fornire le attrezzature e le tecnologie necessarie.

Dopo anni di relativo disinteresse, il legislatore è di recente ritornato sul tema della flessibilità spazio-temporale della prestazione di lavoro. Dapprima con previsione limitata al solo settore pubblico. L’art. 14 della legge n. 124/2015 (c.d. Madia), rubricato “Promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle amministrazioni pubbliche”, chiamava le amministrazioni pubbliche ad adottare misure organizzative volte a fissare obiettivi annuali per l’attuazione del telelavoro e per la sperimentazione di nuove modalità spazio-temporali di svolgimento della prestazione di lavoro. L’obbiettivo dichiarato era quello di permettere, entro tre anni, ad almeno il 10 per cento dei dipendenti di avvalersi di tali modalità. Allo scopo di assicurare l’effettività della disposizione, il legislatore prevedeva che l’adozione delle misure organizzative e il raggiungimento dell’obbiettivo triennale dovessero costituire oggetto di valutazione nei percorsi di valutazione della performance. Questa disposizione trovò successiva attuazione nella Direttiva della Funzione Pubblica n. 3 del 2017.

Poco tempo dopo, il legislatore interveniva nuovamente, questa volta con previsioni pensate in prima battuta per il lavoro nelle aziende private. Si trattava della legge 22 maggio 2017, n. 81 con cui si arricchivano gli strumenti di flessibilità spazio-temporale della prestazione di lavoro attraverso l’introduzione del c.d. lavoro agile; modalità di lavoro questa diversa dal tradizionale telelavoro, fino ad allora sporadicamente affiorata nel panorama del settore privato per effetto di regolamenti o contratti aziendali.

La nuova disciplina legale, racchiusa negli artt. 18 e ss. della l. n. 81, definisce il lavoro agile quale modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi e senza precisi vincoli di orario o di luogo di lavoro. Il legislatore precisa, inoltre, che “la prestazione lavorativa viene eseguita, in parte all’interno di locali aziendali e in parte all’esterno senza una postazione fissa, entro i soli limiti di durata massima dell’orario di lavoro giornaliero e settimanale, derivanti dalla legge e dalla contrattazione collettiva”.

Il carattere innovativo del lavoro agile, che lo rende irriducibile al tradizionale telelavoro, sta non solo nella diversa modalità di svolgimento della prestazione (si prevede una forma di alternanza rispetto al lavoro in presenza nei locali aziendali che manca nel telelavoro, dove invece la prestazione viene resa su basi continuative a distanza, da remoto) ma anche nel suo inserimento in un’organizzazione del lavoro articolata oramai per obbiettivi e per fasi, sì da far evaporare anche i vincoli d’orario e da rendere anche irrilevante il luogo di esecuzione della prestazione, non necessariamente coincidente con l’abitazione. Si sottolinea, inoltre, la centralità dell’accordo individuale anche nella conformazione dei poteri datoriali, ciò che mancherebbe nell’altra fattispecie del telelavoro. Solo nel lavoro agile e non anche nel telelavoro si permette all’accordo individuale di incidere sul potere direttivo e finanche disciplinare del datore di lavoro. Spetta all’accordo stabilire, infatti, le modalità di svolgimento della prestazione, anche per quanto riguarda l’esercizio del potere direttivo e di controllo nonché per l’individuazione delle fattispecie disciplinari collegate all’esecuzione della prestazione fuori dai locali.

Non è previsto uno specifico ruolo per la contrattazione collettiva, ma non pare in dubbio che la stessa potrà contribuire e riempire di contenuti la scarna disciplina legale, specie in punto di criteri per l’individuazione dei beneficiari, onde assicurare una gestione più trasparente dell’istituto.

I tratti distintivi sarebbero ancora più marcati per il lavoro pubblico, ove costituirebbe ulteriore elemento di differenziazione anche la natura dell’atto di individuazione del lavoratore: diversamente dal telelavoro, ove l’individuazione avviene con atto unilaterale del dirigente, nel lavoro agile si rende necessaria la presenza di un accordo individuale.

Il problema dell’applicazione delle nuove norme alle pubbliche amministrazioni viene risolto, almeno all’apparenza, dalla stessa legge n. 81, là dove prevede espressamente l’applicazione delle sue disposizioni, in quanto compatibili, anche ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, secondo le direttive emanate anche ai sensi dell’art. 14 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e fatta salva l’applicazione delle diverse disposizioni specificamente adottate per tali rapporti. Si aggiunga che la Funzione pubblica ha esercitato sin da dubito questa funzione, attraverso l’approvazione della direttiva n. 3/2017, nella quale entrambe le modalità di impiego flessibile della prestazione, il telelavoro e lo smart working, trovano spazio.

Nella disciplina prevista per le imprese private, il lavoro agile esibisce una duplice, concorrente, finalità: non solo la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, ma anche l’aumento della competitività dell’impresa, derivante dall’introduzione di forme di lavoro nuove, articolate per fasi, cicli e obbiettivi che dovrebbero così sostituirsi a modalità più tradizionali di organizzazione del lavoro (cfr. art. 18, legge n. 81).

Questa duplice finalizzazione è presente anche per il lavoro pubblico, trovando conferma nella c.d. legge Madia. Se la rubrica dell’art. 14, l. 124/2015 parla ancora di promozione della conciliazione dei tempi di lavoro, il contenuto dell’articolato normativo sembra non relegare a ruolo marginale il tema dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, di cui richiede, anzi, una specifica verifica onde misurare l’impatto reale dell’introduzione delle forme di flessibilizzazione della prestazione di lavoro. Per la verità, questa duplice caratterizzazione sembrava presente anche nel telelavoro, conformato dalla disciplina del tempo come strumento, certo, volto ad assicurare un maggior livello di benessere dei dipendenti, ma anche come opportunità da cogliere per ripensare il modo di organizzazione del lavoro, in funzione del miglioramento dei servizi. Non a caso la sua introduzione veniva fatta precedere dalla redazione di un apposito progetto generale.

Il lavoro agile e la disciplina dell’emergenza

Nel corso dell’emergenza, il lavoro agile si carica, specie per le amministrazioni pubbliche, di altre finalità: in primo luogo di tutela sanitaria, là dove consente di assicurare, assieme ad altri istituti, il necessario distanziamento sociale.

In forza delle prime disposizioni emergenziali, risalenti all’art. 87 decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, il c.d. lavoro agile si è così imposta come forma ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle pubbliche amministrazioni. La straordinarietà della misura trovavaconferma nel suo orizzonte temporale, strettamente legato al perdurare dell’emergenza epidemiologica. L’ordinarietà di questa modalità di svolgimento dell’attività di lavoro derivava dalla scelta legislativa di limitare il lavoro in presenza alle sole attività indifferibili o richiedenti necessariamente tale presenza del personale (co. 1 lett. a), art. 87). Sotto il profilo micro-organizzativo, l’urgenza della sua introduzione imponeva di autorizzare le amministrazioni a ricorrere al lavoro agile anche con atto unilaterale, prescindendo del tutto sia dagli accordi individuali sia dagli obblighi informativi previsti dagli articoli da 18 a 23 della legge 22 maggio 2017, n. 81 (co. 1, lett. b), art. 87).

Il successivo miglioramento della situazione epidemiologica e la conseguente ripresa delle attività produttive spingerà il legislatore a rivedere, almeno in parte, questa prima disciplina. Già nel maggio del 2020, le amministrazioni venivano, pertanto, invitate ad adeguare la capacità operativa degli uffici al graduale riavvio delle attività. A tal fine, il legislatore autorizzava le amministrazioni a derogare alla disposizione del decreto n. 18 (in particolare al comma 1, lettera a) dell’art. 87), là dove limitativa il lavoro in presenza ai soli casi di attività indifferibili, consentendo loro di organizzare, almeno fino al 31 dicembre 2020, il lavoro dei propri dipendenti e l’erogazione dei servizi tramite l’applicazione, tra le altre cose, del lavoro agile attraverso le misure semplificate di cui al comma 1, lettera b) del medesimo art. 87, al cinquanta per cento del personale impiegato nelle attività che possono essere svolte in tale modalità (art. 263 d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77). Lo stesso articolato normativo rimetteva ad un apposito d.p.c.m. il compito di fissare criteri e principi in materia di flessibilità del lavoro pubblico e di lavoro agile, anche prevedendo obiettivi qualitativi e quantitativi. In previsione di un ulteriore miglioramento della situazione pandemica, si prevedeva che alla data del 15 settembre 2020 dovesse, comunque, cessare l’efficacia della disposizione che limitava del lavoro in presenza alle sole attività indifferibili.

Il successivo l’art. 11-bis del d.l. 22 aprile 2021, n. 52 (di modifica dell’art. 263 d.l. 19 maggio 2020, n. 34) dilatava i termini per l’applicazione del regime semplificato di lavoro agile “fino alla definizione della disciplina del lavoro agile da parte dei contratti collettivi, ove previsti, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021”.

Non sono disponibili dati quantitativi relativi all’impiego del lavoro agile nel corso del 2021. Certo, il governo ha di recente ritenuto che l’evoluzione della situazione pandemica fosse tale da consentire il superamento, seppure graduale, della normativa emergenziale. Da qui l’adozione del dpcm del 23 settembre 2021, adottato sulla scorta della facoltà riconosciuta dal governo dall’art. 87 decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, con cui il governo ha disposto che, a decorrere dal 14 ottobre 2021, la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle amministrazioni pubbliche debba tornare ad essere solo quella in presenza.

La disciplina a regime (nell’attesa della contrattazione collettiva)

Nel corso dell’emergenza epidemiologica sono state, tuttavia, dettate anche altre disposizioni volte a consolidare, questa volta per la gestione a regime, il ricorso al lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni. Grazie a questi interventi si è resa possibile una più matura ricostruzione dell’istituto, quanto meno nelle pubbliche amministrazioni.

Il primo intervento strutturale e non più emergenziale risale d.l. 19 maggio 2020, n. 34, il cui art. 263, co. 4-bis provvede a modificare l’art. 14 della Madia, imponendo alle amministrazioni pubbliche di dotarsi di specifici strumenti organizzativi chiamati a governare l’impiego del lavoro agile: è il c.d. POLA, acronimo che indica il Piano organizzativo del lavoro agile che costituisce sezione del Piano per la performance e che è chiamato a individuare le modalità attuative del lavoro agile. Il legislatore peraltro pone diversi vincoli, là dove prevede che, per le attività svolte in modalità agile, almeno il 60% dei dipendenti (poi ridotto al 15% dall’art. 11-bis, del d.l. 22 aprile 2021, n. 52) possa avvalersene.

Sulla scorta di queste disposizioni normative e delle linee guida adottate dalla Funzione pubblica (si fa riferimento, in particolare, alle Linee guida sul piano organizzativo del lavoro agile adottate con dpcm 9 dicembre 2020), le amministrazioni sono state, perciò, chiamate ad analizzare, con carattere di sistematicità e periodicità, i processi, le risorse umane e quelle tecnologiche, allo scopo di individuare non solo gli ambiti nei quali il lavoro agile può essere meglio impiegato, ma anche il fabbisogno di formazione, di dotazioni tecniche e quelle finanziarie necessarie all’attuazione del piano. Nella sua nuova formulazione, la legge Madia richiede che lo stesso piano debba prevedere strumenti di rilevazione dei risultati perseguiti, anche in termini di maggiore efficienza ed efficacia. Come esempi di indicatori le linee guida indicano il tempo risparmiato nella gestione delle pratiche, la diminuzione delle ore di malattia, il grado di soddisfazione dell’utenza etc.

Con questo primo provvedimento, il legislatore rivolge, dunque, la propria attenzione al momento programmatorio: l’obbiettivo è di assicurare che il ricorso al lavoro agile sia il risultato di una riflessione sistemica compiuta dall’amministrazione, collegata all’obbiettivo del miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e alla digitalizzazione dei processi e, in ultima analisi, dei servizi resi (così letteralmente l’art. 14, l. n. 124/2015, dopo le modifiche del 2020), onde evitare usi estemporanei dell’istituto.

Sempre nel corso del 2021, attraverso l’adozione dell’atto di indirizzo quadro rivolto all’ARAN vengono poste le premesse anche per il completamento della disciplina del lavoro agile nella pubblica amministrazione ad opera della contrattazione collettiva. Quella contrattuale sarà necessariamente una normativa integrativa rispetto a quella legale risultante dalla l. n. 81/2017. L’atto di indirizzo continua, peraltro, a ribadire la centralità dell’accordo individuale, che però dovrà intervenire a valle di un procedimento complesso che trova la propria scaturigine pur sempre nel POLA, atto organizzativo di cui è confermata la strategicità.

Insomma, dalla congerie di queste previsioni si conferma l’esistenza di un disegno complessivo che contempla necessariamente la presenza di una fase di determinazione strategica, il Piano, seguita da una fase di attuazione/gestione di individuazione dei lavoratori da adibire al lavoro agile, dominato dalla presenza di un accordo individuale, il tutto nell’ambito di una cornice normativa che potrà aprirsi in futuro anche a quella d’origine pattizia, ancora in via di formazione per effetto degli imminenti rinnovi contrattuali.

Peraltro, dopo l’adozione del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, un unico Piano integrato di attività e organizzazione sarà chiamato ad indicare non solo gli obbiettivi programmatici e strategici della performance, ma anche la strategia di gestione del capitale umano, gli strumenti e gli obbiettivi di reclutamento, gli obbiettivi di contrasto della corruzione, l’elenco delle procedure da reingegnerizzare e semplificare tramite ricorso alle tecnologie. Ne consegue il superamento del POLA, inteso come piano limitato alla programmazione del lavoro agile, e l’unificazione (o la riunificazione) in un unico documento strategico delle politiche di gestione del personale, anche per gli istituti diversi dal lavoro agile; politiche che andrebbero peraltro pensate anche in funzione della semplificazione/reingegnerizzazione/digitalizzazione dell’attività e dei servizi.

Si può senz’altro affermare che quella realizzata dal d.l. n. 80/2021 consenta non solo una rilevante forma semplificazione, in quanto capace di ridurre ad unità la congerie di adempimenti gravanti sull’amministrazione, riferiti ad atti strategici in molti casi richiedenti analisi di contesto ed organizzative del tutto sovrapponibili, ma anche un differente inquadramento dell’istituto. Il lavoro agile non perde la sua caratterizzazione di strumento volto alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, come continua a rammentare la rubrica dell’art. 14 l. 124/2015 nonché il testo dell’art. 18 della l. n. 81/2017, ma le altre finalizzazioni divengono ora, proprio per effetto dell’emersione del lavoro agile quale problema da affrontare sul piano strategico e organizzativo, molto più evidenti e palesi.

Alcune considerazioni finali

Se si vuole allora cogliere il senso profondo dell’investimento operato dal legislatore sul lavoro agile, questo è certamente da individuare nella volontà di mettere a “sistema” questa nuova modalità di svolgimento flessibile della prestazione di lavoro.

Dietro questo diverso atteggiamento del legislatore, ben evidenziato dall’attenzione crescente prestata alla disciplina della pianificazione strategica, si ritrova la consapevolezza che un sapiente uso di questa modalità alternativa di svolgimento della prestazione di lavoro sia funzionale non solo alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro ma anche all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa. In questo modo, il lavoro agile assurge a fattore di trasformazione dell’amministrazione, fungendo da volano della digitalizzazione dei processi e in ultima analisi dei servizi pubblici. La capacità del lavoro agile di svolgere in concreto il ruolo immaginato dal legislatore dipenderà chiaramente anche dall’abilità dell’amministrazione di elaborare progetti strategici realmente integrati, che sappiano cioè coordinare l’impiego del lavoro agile con le politiche di formazione del personale e soprattutto di digitalizzazione dei servizi pubblici.

Questo spiega perché il legislatore ha inteso le decisioni relative al suo impiego nella p.a. come esorbitanti dall’area della micro-organizzazione affidata alla competenza organizzativa esclusiva della dirigenza, sì da imporre anche una specifica presa di posizione all’organo politico nel momento di definizione dell’atto di indirizzo. Il che non esclude chiaramente che nel Piano integrato, come normalmente avviene anche per il Piano per la performance, trovino spazio anche gli atti di indirizzo attuativi, adottati dai dirigenti generali, onde assicurare la tendenziale completezza e operatività del Piano integrato, anche sul versante degli strumenti di gestione del personale.

E’, dunque, certamente da salutare con favore la circostanza che gli obbiettivi e i piani relativi all’introduzione del lavoro agile costituiscano oggi il frutto di valutazioni integrate, siccome compiute dall’amministrazione in modo coordinato e non disgiunto rispetto ai programmi relativi alla transizione digitale, a partire da quelli relativi alla reingegnerizzazione dei processi. Per questa via lo strumento della pianificazione integrata sembra costituire una occasione utile per sfruttare a pieno le potenzialità della digitalizzazione.

Certo, occorre anche prendere atto della perdurante presenza di alcune criticità. Continuano, infatti, a rimanere sul tappeto alcune oscurità collegate alla messa a regime del cd. lavoro agile, derivanti da un quadro normativo ancora non del tutto chiaro.  

Si pensi alle difficoltà derivanti dalla perdurante presenza di due diverse modalità di svolgimento spazio-temporale della prestazione. Il lavoro agile si configura, infatti, quale modalità di svolgimento della prestazione lavorativa alternativa rispetto al tradizionale “telelavoro”: le recenti modifiche dell’art. 14 della l. n. 124/2015 (quelle volute dall’art. 11-bis d.l. 22 aprile 2021, n. 52), là dove inseriscono nel testo dell’articolato normativo l’indicazione del lavoro agile affianco al telelavoro, confermano questa dicotomica rappresentazione degli strumenti di flessibilizzazione della prestazione di lavoro. Sennonché, continuano a rimanere incerti i rapporti esistenti tra queste due diverse misure di svolgimento della prestazione. Non appare chiaro, infatti, se tra le due modalità ricorra un rapporto di piena fungibilità o di complementarietà. Ciò che si può dire è che dalla lettura delle diverse previsioni normative e delle soft law adottate dalla Funzione pubblica sembra emergere complessivamente un favor per il lavoro agile, istituto verso il quale si è appuntata negli ultimi anni la maggiore attenzione. Questa preferenza sembra plausibilmente da imputare alla maggiore attitudine di questo strumento a innescare processi di reale trasformazione dell’organizzazione e dei servizi, in ragione del suo più stretto collegamento con forme nuove di organizzazione articolate per fasi, cicli e obiettivi, assenti invece nel tradizionale telelavoro.

Un altro punto di debolezza pare annidarsi nell’apparato sanzionatorio, che pare del tutto carente, almeno ove riferito al c.d. lavoro agile. La funzione sopra descritta di volano della digitalizzazione dei processi e dei servizi dipende, come esposto, dal buon uso del momento programmatorio. Ebbene, allo stato della disciplina non risulta alcuna specifica sanzione per il caso di omessa adozione del piano nella parte riferita al lavoro agile. Si tratta di un profilo di debolezza della normativa che a dire il vero accomuna la sorte dei diversi atti strategici, adottati ad iniziativa dell’organo politico. Nel caso del lavoro agile la conseguenza individuata dal legislatore della l. n. 124/2015, quella cioè di imporre ex lege l’attivazione del lavoro agile, anche in assenza di POLA, nella misura del 15% del personale, se appare in linea con la funzione di conciliazione dei tempi di lavoro, non lo è affatto per l’altra funzione, di innesco della digitalizzazione, che postula l’indefettibilità del momento programmatorio. Né pare possibile applicare le sanzioni previste dalla legge, e pur richiamate dal citato art. 6, co. 7, d.l. n. 80/2021, per l’ipotesi di mancata adozione del Piano per la performance (art. 10, co. 5, d.lgs. 150/2019), facendo leva sul fatto che ai sensi dell’art. 14 l. n. 124 il POLA costituisce pur sempre una sezione del Piano della performance. Ed infatti, la fattispecie prevista dal citato art. 10, d.lgs. n. 150 punisce, certo, l’omessa adozione del piano per fatto ascrivibile all’inerzia dell’organo politico. Ma ai fini dell’applicazione della sanzione, è richiesto altresì che l’omissione si traduca nell’erogazione ai dipendenti di trattamenti incentivanti. Considerato però che l’erogazione di siffatti compensi al lavoratore agile è pur sempre collegata al raggiungimento degli obbiettivi, la cui esplicitazione trova spazio in altra sede del Piano integrato, si comprende bene perché la fattispecie sanzionatoria all’esame poco si adatti al nostro caso e perché l’omessa adozione del Piano del lavoro agile rischi di rimanere priva di sanzioni reali. Del tutto inconferente appare inoltre anche l’altra fattispecie sanzionatoria richiamata nel citato art. 6, d.l. n. 80/2021 per l’omessa adozione del Piano integrato, quella cioè prevista dall’art. 19, co. 4, lett. b), d.l. n. 90/2014 per il caso di mancata adozione dei piani recanti le misure di prevenzione della corruzione. Certo, come si è sostenuto in altra occasione, se si ragiona sul fatto che gli illeciti erariali tipizzati non sottendono una garanzia di impunità per le fattispecie non contemplate, stante l’idoneità di queste a ricadere comunque nel regime generale della responsabilità erariale di cui alla l. n. 20/1994, nulla esclude che la mancata adozione del POLA (oggi del Piano integrato nella parte riguardante il lavoro agile) possa comunque costituire illecito amministrativo-contabile ove dia luogo a un danno da disservizio, cioè ad una diminuzione di efficienza dell’apparato pubblico. La praticabilità di questa diversa soluzione appare tanto più evidente ove si consideri che l’estemporanea e non programmata attivazione del lavoro agile appare senz’altro capace di minare la funzionalizzazione dell’istituto al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa. Non è dubbio, tuttavia, che l’effetto dissuasivo sarebbe certamente maggiore in presenza di un illecito tipizzato, ove cioè la sanzione di cui all’art. 10, d.lgs n. 150/2010 venisse riparametrata su tutti i contenuti del Piano integrato, ciò che imporrebbe, però, di sganciare l’applicazione della sanzione lì prevista dalla corresponsione dei compensi incentivanti.

Altri dubbi riguardano il grado di compatibilità della disciplina privatistica del lavoro agile con il regime del lavoro pubblico. Per espressa previsione normativa, l’applicazione della legge n. 81/2017 alle pubbliche amministrazioni non è incondizionata, ma è appunto assoggettata ad una clausola di compatibilità (“in quanto compatibili”). I profili di maggiore criticità parrebbero addensarsi attorno all’accordo individuale, chiamato a regolare, alla stregua della disciplina legale del lavoro agile, l’esercizio del potere direttivo, di controllo e disciplinare del datore di lavoro (tramite individuazione degli illeciti collegati alla prestazione di lavoro svolta fuori dai locali). Il timore è che siffatta disciplina possa minare le cautele individuate dal TUPI a garanzia del corretto esercizio dei poteri datoriali, che escludono – come noto – la possibilità di una contrattazione collettiva (e a maggior ragione individuale) in ordine a certe materie, a partire da quelle relative alle prerogative dirigenziali (cfr. art. 40, co. 1, d. lgs. n. 165/2001).

Sul tema si vedano anche i seguenti contributi già pubblicati sul blog:

Intervista a Marco Bentivogli

Intervista a Savino Balzano

Parola alla Corte costituzionale: legittimi i d.P.C.m. adottati nell’emergenza Covid

di Chiara Gentile

ABSTRACT: Con la sentenza n. 198/2021 la Corte costituzionale salva la linea di Governo seguita dallo scoppio della pandemia ad oggi per contenere la diffusione del virus. I d.P.C.m. attuativi delle misure previste nei decreti-legge non violano la Costituzione: nessuna delega della funzione legislativa al Governo.


Con un’importante e attesa sentenza (n. 198/2021), la Corte costituzionale ha ritenuto legittime le restrizioni imposte durante il lockdown e le sanzioni per la loro violazione previste dai decreti-legge nn. 6/2020 e 19/2020.

Preliminarmente all’analisi della sentenza e al fine di comprenderne meglio la rilevanza, è opportuno fornire il quadro generale delle linee di governo seguite per contrastare la diffusione del virus SARS-CoV-2 (c.d. coronavirus o Covid-19).

Il contesto

In seguito allo scoppio dell’emergenza epidemiologica, a livello statale gli strumenti più utilizzati per contenere la propagazione del virus sono stati due:

  1. il decreto-legge, che è un atto avente forza e valore di legge adottato dal Governo, in casi straordinari di necessità e urgenza, che, secondo l’art. 77, co. 2, Cost., deve essere convertito in legge entro 60 giorni dalla pubblicazione per non perdere efficacia sin dall’inizio;
  2. il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.m.), un atto previsto e disciplinato non dalla Costituzione ma dalla legge (o altra fonte primaria), che è adottato dal Presidente del Consiglio in presenza dei presupposti individuati dalla fonte, la cui efficacia è limitata nel tempo e deve essere precisata all’interno dell’atto stesso.

Come si evince da questa schematizzazione, per il decreto-legge vi è un coinvolgimento almeno successivo del Parlamento, che interviene nella fase della conversione in legge, mentre il d.P.C.m. rimane sottratto all’intervento parlamentare e si configura quale atto interamente governativo.

Sin dai primi decreti-legge il Governo ha rimesso la concreta attuazione delle misure in essi contenute a successivi d.P.C.m., strumenti di più rapida adozione che riescono, perciò, ad adattare le misure disposte in via generale dalla fonte primaria allo sviluppo dell’emergenza.

La gestione della pandemia a colpi di decreti-legge e d.P.C.m. attuativi è stata fortemente criticata per la marginalizzazione del Parlamento, che, in quanto istituzione di massima rappresentanza ed espressione della volontà popolare, avrebbe invece dovuto essere in prima linea, soprattutto perché le misure di contrasto alla diffusione del virus hanno avuto un forte impatto sul godimento e sull’esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali (si pensi, per esempio, al divieto di lasciare la propria abitazione e spostarsi nel territorio comunale, all’imposizione di un coprifuoco, all’introduzione di forme di didattica a distanza). Alla luce di queste premesse, è ora possibile esaminare e comprendere meglio la decisione della Corte.

La sentenza

I fatti all’origine della sentenza possono riassumersi come segue.

Il giudice di pace di Frosinone doveva pronunciarsi sull’opposizione proposta da un privato cittadino avverso la sanzione amministrativa di 400 euro, inflittagli per aver violato il divieto di uscire dalla propria abitazione e spostarsi nel territorio comunale, come prescritto dal d.P.C.m. 22 marzo 2020, che, in attuazione del d.l. n. 6/2020, introduceva misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica.

Secondo il giudice di pace, il d.l. n. 6/2020 delegava al d.P.C.m. 22 marzo 2020 la disciplina di nuovi illeciti amministrativi, così attribuendo all’atto la “forza di legge” necessaria richiesta dal principio di legalità delle sanzioni amministrative (art. 1 della l. n. 689/1981), in evidente contrasto con l’art. 76 Cost., che ammette che il Parlamento deleghi al Governo l’esercizio della funzione legislativa solo con apposita legge-delega, e l’art. 77, co. 1, Cost., che specularmente esclude che il Governo possa emanare decreti con valore di legge senza previa delegazione del Parlamento. In sostanza, il decreto-legge, fonte di rango primario, avrebbe rimesso al d.P.C.m., atto di rango sub-primario, l’esercizio della funzione legislativa in violazione del principio di tipicità delle fonti-atto di produzione normativa, al di fuori dell’unica situazione emergenziale in cui la Costituzione prevede una tale delega di poteri al Governo, cioè lo stato di guerra (art. 78 Cost.).

Il nodo centrale della vicenda è dunque la qualificazione amministrativa o legislativa della funzione esercitata dal Presidente del Consiglio dei ministri mediante i d.P.C.m.

In primo luogo, la Corte costituzionale ha dichiarato le questioni di legittimità attinenti al d.l. n. 6/2020 inammissibili per difetto di rilevanza, perché, come evidenziato dal Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato in giudizio dall’Avvocatura di Stato, al momento dell’infrazione del divieto di uscire dalla propria abitazione il d.P.C.m. 22 marzo 2020 non aveva più efficacia: esso era stato sostituito dal d.P.C.m. 10 aprile 2020, attuativo del d.l. n. 19/2020.

In secondo luogo, le questioni di legittimità attinenti al d.l. n. 19/2020 sono state dichiarate ammissibili, ma non fondate, per le seguenti ragioni.

L’art. 1, co. 1, dello stesso decreto prevede espressamente che le sole misure che possono essere adottate sono quelle elencate nel successivo co. 2, e non anche altre misure indefinite; inoltre, sempre l’art. 1 prescrive la temporaneità di tali misure, adottabili per periodi predeterminati e reiterabili non oltre la fine dello stato di emergenza. Non solo: la scelta delle misure attuative deve avvenire nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità, entrambi volti a orientare l’esercizio della discrezionalità amministrativa.

Il d.P.C.m. 10 aprile 2020, nel consentire «solo gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute» (art. 1, co. 1), e nello stabilire che le disposizioni in esso contenute «producono effetto dalla data del 14 aprile 2020 e sono efficaci fino al 3 maggio 2020» (art. 8, co. 1), ha semplicemente adattato all’attuale andamento della pandemia quanto stabilito in via generale dal d.l. n. 19/2020.

Il legislatore pertanto si è limitato ad autorizzare il Presidente del Consiglio ad attuare «mediante atti amministrativi sufficientemente tipizzati» le misure tipiche previste nella fonte primaria.

Infine, la Corte ha tracciato la linea distintiva tra il d.P.C.m. in questione e il modello delle ordinanze libere e contingenti (c.d. extra ordinem), cui sono riconducibili le ordinanze di protezione civile, emanate anch’esse dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi degli artt. 5 e 25 del d.lgs. n. 1/2018 (Codice della protezione civile). Infatti, sebbene entrambi gli atti siano adottati dallo stesso organo, designato da una fonte primaria, nel rispetto dei presupposti in essa individuati, e producano effetti per un periodo di tempo delimitato, il contenuto delle ordinanze extra ordinem è libero e non tipizzato dalla fonte primaria, come avviene per il d.P.C.m.

Il punto

Con la sentenza in esame la Corte costituzionale pone fine al dibattito sulla legittimità costituzionale dei d.P.C.m. adottati per contrastare l’emergenza epidemiologica: nessun conferimento di potestà legislativa al Governo, nessuna violazione del principio di legalità e, di conseguenza, nessuna lesione dei diritti fondamentali per effetto di misure adottate illegittimamente.

Una conclusione con evidenti risvolti positivi, poiché, escludendo che i d.P.C.m. siano incostituzionali, la Corte “salva” la linea d’azione seguita dalle istituzioni sin dallo scoppio della pandemia e, di riflesso, consente di proseguire lungo questa linea senza che ciò determini, di per sé, una illegittima compressione delle libertà e dei diritti dei cittadini. La Corte compie così un passo in avanti e completa la precedente sentenza n. 37/2021, avente ad oggetto la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni nel contrasto alla pandemia, in occasione della quale aveva evitato di affrontare la questione della legittimità dei d.P.C.m., limitandosi a specificare che questi sono atti «comunque assoggettati al sindacato del giudice amministrativo».

In termini analoghi si era precedentemente espresso il Consiglio di Stato nel parere n. 850/2021, rilevando che la linea d’azione governativa è coerente con il sistema delle fonti, nonché enfatizzando che solo lo strumento del d.P.C.m. è in grado di assicurare «la duttilità, l’adattabilità e la flessibilità necessarie ad aderire plasticamente alla continua mutevolezza delle condizioni oggettive di sviluppo e andamento della pandemia».

La sentenza della Corte conduce infine a una riflessione critica. Definendo i d.P.C.m. attuativi della normativa primaria sull’emergenza epidemiologica quali «atti amministrativi» e negando loro la natura di fonti extra ordinem, la Corte prende una posizione netta e condivisibile, non solo per le ragioni suesposte, ma anche perché, visto il carattere meramente “attuativo” di tali d.P.C.m., essi mancano di quella “innovatività” che è propria delle fonti normative di rango primario. Non è chiaro, tuttavia, se il ragionamento della Corte si estenda a tutti i d.P.C.m., come categoria generale, purché «sufficientemente tipizzati» nel contenuto, o si applichi solo a quelli adottati nel contesto dell’attuale pandemia (l’assenza di termini perentori nella decisione della Corte è sottolineata anche da Cavino, 2021). In sostanza, l’interrogativo che sorge è se i d.P.C.m. siano sempre atti amministrativi: ciò rileva, in particolare, dal momento che la posizione espressa dalla Corte si pone in contrasto con quella parte della dottrina che riconduce i d.P.C.m. alla categoria delle ordinanze contingibili e urgenti e, sulla base della capacità di tali ordinanze di derogare alla legge (o ad altra fonte primaria), riconosce loro forza innovativa e quindi natura “sostanzialmente normativa”. 

ODP intervista Marco Bentivogli (Indipendenti. Guida allo smart working, Rubbettino, 2020)

Marco Bentivogli è un attivista e sindacalista italiano, coordinatore e co-fondatore di BASE ITALIA, già segretario generale della Federazione Italiana Metalmeccanici (FIM CISL) dal 13 novembre 2014 al 13 luglio 2020. In precedenza è stato responsabile nazionale dei Giovani dei metalmeccanici Cisl, tra il 1998 e il 2008 segretario provinciale, prima a Bologna e poi ad Ancona. Dal 2008 è entrato a far parte della Segreteria nazionale. Dal 2018 è componente della Commissione per una strategia Nazionale sull’intelligenza Artificiale presso il Ministero dello Sviluppo Economico e del Gruppo di lavoro sull’intelligenza artificiale presso la Pontificia Accademia per la Vita.

Marco Bentivogli, quali sono le principali motivazioni che l’hanno spinta a scrivere un saggio sullo smart working?

Ho fatto il sindacalista per venticinque anni e mi occupo da sempre dell’impatto della tecnologia sul mondo del lavoro. L’esigenza di scrivere un saggio sullo smart working è nata durante la pandemia (InDipendenti, Rubbettino 2020 e Il lavoro che ci Salverà, San Paolo 2021) durante la quale diversi nodi sono venuti al pettine (parliamo di smart e south working, dei benefici per l’ambiente, per la riqualificazione delle periferie ma anche dell’urgenza di migliorare le infrastrutture ad esempio) ed inevitabilmente alcuni processi sono stati oggetto di una grande accelerazione, un vero e proprio balzo in avanti. L’emergenza Coronavirus è uno spartiacque unico, un punto di non ritorno. Il mondo non sarà più lo stesso e di conseguenza anche il lavoro, crocevia da sempre del cambiamento e delle grandi trasformazioni demografica, climatica e digitale che l’umanità ha davanti. Il dato di fatto reale è che le aziende che già avevano intrapreso un percorso di lavoro agile hanno resistito meglio alla crisi generata dalla pandemia mentre le altre, compresa gran parte della pubblica amministrazione, si sono dovute rapportare alle nuove esigenze con grande difficoltà, potendo ricorrere al massimo a forme di telelavoro piuttosto che di lavoro agile, che invece è il lavoro per obiettivi. Se pensiamo alle aziende più interessanti che assumono giovani talenti, questi chiedono loro un buono stipendio, un buon sistema di welfare ma soprattutto il lavoro per obiettivi e spazi di smart working. 

Guardando all’esperienza pratica dell’ultimo biennio, quali sono stati i principali punti di forza e quali, viceversa, di debolezza nell’utilizzo dello smart working?

Come dicevo tra i punti di debolezza deriva il fatto che in numerosi casi si è messo in atto il telelavoro, cioè lo stesso lavoro svolto in ufficio ma a casa quindi in contesti non idonei, in assenza spesso di una postazione o di una connessione adeguate, lavorando persino più ore al giorno o, viceversa, in altri casi si può parlare di “furbetti” e di vere e proprie smart holidays. I vantaggi dello smart working oltre a riguardare l’ambiente, i costi dei trasporti, il risparmio sulle spese degli edifici destinati agli uffici alla “Fantozzi scrivanocentrici”, sono legati all’opportunità di centralizzare le periferie ma riguardano anche lo sviluppo del dipendente che diventa autonomo nella gestione dei propri spazi e dei propri tempi, con maggiore propensione alla creatività della persona ed in favore di una maggiore conciliazione vita-lavoro. La storia fordista è ormai alle nostre spalle. Bisogna guardare al futuro. Pensiamo ad esempio all’azienda Fastweb, ma sono sempre di più le aziende che adottano questo nuovo alfabeto, dove l’unica scrivania “personale” rimasta è quella dell’Amministratore Delegato.

Nel suo saggio lei evidenza come lo smart working possa consentire anche un’evoluzione nel rapporto tra datore di lavoro e lavoratore dipendente, passando dalla c.d. “cultura del controllo”, in termini di presenza fisica e numero di ore-lavoro, a quella della verifica dei risultati conseguiti: quali sono i principali ostacoli al cambiamento culturale nell’approccio alle nuove modalità di lavoro?

Il cambiamento culturale è appunto più difficile da apportare in quanto la mentalità, devo dire piuttosto italiana, del dipendente “sotto controllo” è difficile da cambiare prima di tutto nei manager che spesso non sono formati al mutamento. Tuttavia, non bisogna lasciarli soli in questa fase di transizione in cui ci troviamo. La mentalità di chi governa l’impresa va cambiata anche perché le nuove tecnologie rendono sempre più complesso misurare la produttività in termini di ore di presenza e di pezzi prodotti dalla singola persona. Per gran parte delle funzioni aziendali questo tipo di calcolo si è fatto praticamente impossibile. I vecchi modelli, quindi, si dimostrano superati. Ma per diffondere nuovi concetti ritengo essenziale la creazione di ecosistemi 4.0, che favoriscano l’incrocio e la crescita dei vari fattori abilitanti, compresa una nuova cultura di gestione delle imprese e di formazione dei lavoratori. Quando parlo di ecosistemi 4.0 penso a realtà capaci di attirare investimenti, perché habitat positivi per l’innovazione, e di favorire l’integrazione delle nuove tecnologie nelle imprese italiane, come invece non è avvenuto con altre iniziative che avrebbero dovuto facilitare questo processo. Mi riferisco, per esempio, ai Competence Center del ministero dello Sviluppo Economico, il cui sviluppo è in forte ritardo rispetto ai tempi previsti, oppure ai Digital Innovation Hub, che sono realtà scarsamente integrate nei territori in cui sono state create. Strutture di questo tipo dovrebbero favorire la sedimentazione delle competenze nel territorio e non essere soltanto interfacce propedeutiche all’innovazione. Cambia l’impresa, la mentalità, le gerarchie, le culture organizzative. Perché la finalità principale della maggior parte delle organizzazioni economiche non è quella di creare valore condiviso attraverso l’azione coordinata e cooperativa di diversi soggetti, ma piuttosto indurre i lavoratori ad agire nell’interesse dei loro datori di lavoro. Questa è l’immagine predominante dei lavoratori, sia nell’ambito di molta ricerca economica, sia, soprattutto, in molte di quelle business school che formano le leve del management del futuro.

Naturalmente questo modello non solo è fattualmente falso, ma soprattutto improduttivo, in particolare, rispetto soprattutto a quei lavori nei quali creatività e iniziativa sono elementi essenziali, lavori che oggi caratterizzano gran parte dell’economia mondiale. Addirittura, le organizzazioni a finalità sociale, i partiti sono spesso intrisi dalla cultura del controllo per l’eterno timore della libertà. E così che non si riesce a capire che accanto alla responsabilità, la libertà e l’autonomia sono le uniche leve di generatività, di creazione di ricchezza umana, sociale ed economica. Lo smart working era una opportunità, ora è una necessità urgente. Dunque, urge “un salto di qualità dei processi di apprendimento: le organizzazioni e le imprese che creano ‘dipendenze’ sono nocive, ingabbiano le energie migliori degli esseri umani. Per questo avere lavoratori in-dipendenti, responsabili e felici deve diventare un obiettivo generale. Certamente non vanno sottovalutati i problemi etici, sociali e di salvaguardia dei diritti dei cittadini, che alcune innovazioni tecnologiche recano con sé. Ma sono problemi che vanno gestiti, mentre abbandonarsi al tecnodisfattismo serve solo a far perdere di vista le opportunità.

Il Ministro della Funzione pubblica Renato Brunetta ha deciso di interrompere l’esperienza del lavoro agile semplificato del periodo pandemico nelle pubbliche amministrazioni, in attesa di una migliore attuazione della legislazione vigente. Secondo il Ministro è stata una modalità di lavoro a domicilio “senza contratto, senza obiettivi e senza tecnologia” che non ha garantito i servizi pubblici essenziali ai cittadini italiani. Cosa ne pensa? 

Penso che tornare indietro è sbagliato e che significa gettare via l’esperienza raccolta in tutti questi mesi. Frasi del tipo “la crescita del Pil é dovuta alla fine dello smartworking” non hanno alcun senso. Certo non dovrà più accadere di vedere cartelli con scritto ‘chiuso per smart working’. Al contrario, bisogna semmai dire: ‘Grazie allo smart working potrai fare tutto online, avere i servizi più celermente, anche quelli per i quali ti rivolgi allo sportello’. Molti servizi della Pa sono in presenza dal decreto di aprile 2021 e i ritardi sono spesso gli stessi. Ecco, servirebbe un osservatorio indipendente sulla Pa e la capacità di individuare e distinguere le cause vere delle diverse problematiche. Durante la pandemia, lo smart working è stato esteso a circa la metà dei lavoratori pubblici e ha consentito alle amministrazioni di continuare a operare evitando la paralisi dei servizi, tutelando al tempo stesso la salute dei lavoratori. Si è trattato di un’esperienza preziosa che ha dimostrato come, anche nella Pa, sia possibile riorganizzare i processi all’insegna della flessibilità e della digitalizzazione, creando servizi più resilienti, sostenibili ed efficienti.

Ciò che serve è un’analisi dei servizi pubblici che identifichi le aree nelle quali la produttività e i livelli di servizio sono scesi per effetto dello smart working e possono essere aumentati con un ritorno al lavoro in presenza; le aree, viceversa, nelle quali produttività e livelli di servizio sono migliorati grazie allo smart working, e nelle quali quindi occorre premiare e consolidare i risultati; le aree, infine, dove un ricorso allo smart working si è dimostrato possibile e potenzialmente efficace, ma che richiedono preventivamente investimenti in termini tecnologici, formativi e di ridisegno di processi e servizi. Solo così sarà possibile esprimere giudizi non affrettati.

Quali sono a suo avviso gli elementi indispensabili per rendere lo smart working una risposta credibile alle sfide della sostenibilità e, per numerosi ambiti e settori, un nuovo modo di svolgere il lavoro dipendente?

Come scrivo anche nel saggio libertà, autonomia e responsabilità sono le grandi chiavi di volta del cambiamento. Si tratta di sfide fondamentali previste dal Pnrr alle quali lo smart working può dare un contributo sostanziale, ma che, sull’altare di un preteso stimolo ai consumi, questo nuovo indirizzo del governo sembra ignorare. Per questo è importante che la trasformazione coinvolga tutti senza lasciare indietro nessuno, per approdare insieme ad un cambiamento culturale prima che organizzativo. Il saggio vuole essere una guida pratica che offre un percorso per realizzarlo nelle organizzazioni e indicazioni utili per regolare meglio diritti e doveri dello smart worker. Il messaggio che vorrei passasse è che lo smart working è un lavoro “intelligente” perchè valorizza la reciprocità e trasferisce quote di responsabilità e libertà alle persone, favorendo il loro benessere e la produttività.