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Ciclo di seminari su Green Deal, Next Generation EU, PNNR

Presentazione a cura del Prof. Francesco Bilancia, Ordinario di Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara e coordinatore scientifico, insieme con la Dott.ssa Marta Ferrara, del ciclo di conferenze.


Presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara, nell’ambito del Dipartimento di Scienze giuridiche e sociali, in collaborazione con il Corso di dottorato di ricerca in Business Institutions Markets e con il Dipartimento di Economia, ha preso avvio un Ciclo di Seminari in tema di Green Deal, Next Generation EU, PNRR

Gli incontri, condotti da studiosi di diverse discipline e con competenze scientifiche interdisciplinari, prendono avvio dall’inquadramento tematico mosso dalla crisi climatica e dal riscaldamento globale, per definire significato e valore dei paradigmi dello “Sviluppo sostenibile” e della c.d. Economia circolare, allo scopo di misurare l’impatto di questi obiettivi sull’evoluzione delle politiche pubbliche, compresi i concreti profili applicativi della “transizione ecologica”.

Seguendo il flusso degli argomenti dei numerosi seminari previsti, ci si renderà conto che, lungo le linee degli investimenti e lo sviluppo delle principali riforme imposte quali condizioni dell’intervento finanziario previsto, saranno oggetto di riflessione quasi tutti i complessi paradigmi teorici toccati dal recovery fund

A partire dall’impatto delle nuove “European policies” e delle nuove forme di intervento pubblico nell’economia sul regime della concorrenza. Da qui ci si muoverà lungo l’asse delle riforme della governance economica e degli assetti di governo nazionale, comprendente una visione di impatto sul sistema delle autonomie, sulle fonti del diritto e sull’organizzazione amministrativa. Per procedere con riflessioni in materia di proprietà industriale, processo civile, informatizzazione della pubblica amministrazione e semplificazione dei procedimenti. 

L’articolazione delle competenze coinvolte apre lo sguardo anche sui profili della comunicazione istituzionale e pubblica, sui temi dell’equità e della solidarietà sociale, della parità di genere, della giustizia tributaria, della digitalizzazione dell’economia e delle amministrazioni pubbliche, fino alla riforma delle procedure fallimentari in relazione alle crisi aziendali. 

La questione degli assetti istituzionali e del sistema delle relazioni sociali ed economiche a valle dell’emergenza pandemica – presente in tutti gli ambiti tematici richiamati – nella prospettiva di ipotizzare previsioni su cosa potrà condurre con sé l’auspicato “ritorno alla normalità”, aprirà infine la riflessione sull’intreccio dei mutamenti in atto nel contesto istituzionale con il dibattito relativo al “Futuro dell’Unione europea”. 

NdR: Qui di seguito pubblichiamo le singole locandine ed ogni informazione utile per seguire i seminari.

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Comuni e PNRR: la sfida della trasformazione del settore pubblico in uno scenario di dissesto finanziario

di Camilla Buzzacchi

La difficile situazione finanziaria dei Comuni è oggetto da anni di previsioni legislative che hanno cercato di mettere a disposizione rimedi che sostanzialmente sono consistiti in prestiti: come tutti i prestiti, le anticipazioni di liquidità fornite da Cassa Depositi e Prestiti a partire dal dl. 35/2013 erano destinate ad essere restituite, ma la disciplina che le aveva introdotte aveva permesso un arco temporale di addirittura trent’anni per tale rientro. 

Corte dei conti e Corte costituzionale hanno gradualmente ma costantemente sottoposto al proprio sindacato previsioni della legislazione nazionale – il decreto del 2013 e le sue successive modificazioni – che permettevano restituzioni di questo debito che erano incoerenti con la logica del mandato. Infatti se le amministrazioni del territorio possono contare su tempi di rientro di tre o anche solo due decenni, la responsabilità di chi spende viene meno, andandosi così a svuotare il contenuto sostanziale del principio democratico nonché l’altro principio che ormai riveste un ruolo centrale non solo nel quadro costituzionale ma anche nel comune sentire: l’equità tra generazioni, in virtù della quale il quadro normativo non deve permettere al personale politico – dello Stato e delle autonomie – di usare risorse che vanno restituite, ma non nell’arco di quel mandato bensì in mandati successivi, ad opera di amministratori che seguiranno.

La sentenza n. 80 del 2021 della Corte costituzionale ha inferto l’ultimo colpo a questa legislazione, che dal punto di osservazione dello Stato è vista come un aiuto alle autonomie, mentre nella prospettiva delle istituzioni di garanzia è stata ripetutamente sanzionata per la sua portata apparentemente di favore per i Comuni: per effetto di essa infatti queste amministrazioni sono state indotte a una gestione contabile piuttosto disinvolta, che invece di utilizzare le anticipazioni per pagare i creditori le hanno destinate ad artifici contabili che hanno finito per consentire nuova spesa. Andando a incidere sul risultato di amministrazione, quel saldo che ai sensi del D.lgs. n. 118/2011 – la disciplina di armonizzazione dei bilanci – rappresenta il rapporto tra debiti e crediti, queste anticipazioni sono state trattate come indebitamento legittimo, ovvero quello che la Costituzione contempla all’art. 119, co. 6: e diventando debito legittimo, esse vengono utilizzate dai Comuni per destinazioni contrarie a questa stessa disposizione, ovvero esborsi di natura corrente. Mentre la Costituzione consente alle autonomie territoriali di indebitarsi solo per spese di investimento, che generino crescita economica e valore sociale.

La decisione n. 80 pare però avere introdotto elementi di destabilizzazione «definitiva» a carico della situazione contabile dei Comuni: essi infatti, a partire da questa pronuncia, sono destinati ad andare incontro ad un dissesto certo, e il pericolo insito in questo scenario è tale che il Governo ha immediatamente «sposato» la causa di queste istituzioni e si è messo a studiare soluzioni che evitino l’epilogo più drammatico. Ma le stesse associazioni rappresentative di questi enti hanno preso posizione: a metà maggio Anci e Upi, a nome della Conferenza Stato-città e autonomie locali, hanno ritenuto di intervenire in merito a tale questione. Esse hanno invocato una soluzione normativa che metta in sicurezza i bilanci di tanti Comuni che rischiano – e questa è la criticità a breve – di incontrare in via definitiva il dissesto; ma che in più – e questa è la criticità a lungo termine – rischiano di essere totalmente non attrezzati rispetto alle politiche che dovranno intraprendere nel quadro degli interventi di trasformazione del settore pubblico per effetto dei finanziamenti europei veicolati dal Piano di ripresa e resilienza.

Nell’Appunto sintetico sugli interventi di sostegno agli enti locali in condizioni di debolezza finanziaria, anche a fronte della sentenza CCost n. 80/2021 del 12 maggio scorso Anci e Upi osservano che fino alla sentenza n. 80/2021 non si era «mai messo in discussione la liceità di un ripiano specifico delle anticipazioni, coerente con la restituzione su trent’anni delle somme erogate. Il punto critico riguardava l’esigenza di neutralizzare le somme in questione (necessariamente accertate in entrata, quindi nella parte attiva del bilancio), per evitare l’indebito ampliamento della capacità di spesa corrente dell’ente beneficiario». Invece la nuova sentenza del 2021 mette in mora anche il meccanismo di rimborso a scalare che la legislazione più recente aveva introdotto, soprattutto per conformarsi alle sentenze n. 4 e 115/2020 della Corte costituzionale, che da ultimo avevano sanzionato la legislazione contabile.

Nel documento si prospetta un’evoluzione che viene qualificata «devastante»: «alle prime analisi, dei circa 1.400 Comuni coinvolti nella costituzione del Fondo anticipazione liquidità circa 950 risultano in disavanzo nel 2019, come anche 8 Province. Richiedere un ripiano ordinario (diciamo in tre/cinque anni) comporterebbe una maggior esposizione annuale moltiplicata mediamente per 8 o per 4,5 volte, con risultati disastrosi per una parte degli enti già in disavanzo nel 2019 e molto pesanti anche per i circa 450 enti in avanzo, almeno per quelli con avanzi esigui e quote di anticipazione più rilevanti. Tra gli enti in disavanzo, circa un terzo registra quote di maggior ripiano necessario, almeno in questa ipotesi-base, complessivamente per oltre 100 euro pro capite. Va anche tenuto a mente che solo poco più della metà dei Comuni in piano di riequilibrio sono coinvolti dagli effetti della sentenza. Su questi aspetti, numerosi interventi giurisprudenziali hanno via via messo in mora taluni comportamenti di Regioni ed enti locali considerati illegittimi, ma non il principio applicativo generale di ripiano/restituzione trentennale, peraltro in vigore fin dal 2015 per le Regioni senza che sia tuttora sorta alcuna contestazione».

Di conseguenza il documento si appella affinché venga adottato dallo Stato un «intervento di sistema, volto ad impedire che le convergenti debolezze precipitino in un tracollo della capacità amministrativa – corrente e d’investimento – nelle funzioni di molti enti locali, accentuando per questa via i divari territoriali che siamo impegnati invece a colmare, anche con le risorse nazionali ed europee connesse al PNRR». Ma ancora di più il soccorso dello Stato viene invocato in vista dell’efficace impiego delle risorse aggiuntive da PNRR, affinché sia «aumentata la capacità amministrativa nei campi finanziario, tecnico, sociale e della sicurezza e innestare un percorso di reale convergenza verso una stabilità della gestione, anche finanziaria».

Diverse sono evidentemente le criticità che si prospettano all’orizzonte. Da un lato una crescente difficoltà dei Comuni nel fronteggiare le loro funzioni ordinarie, e dunque nel dare risposta ai bisogni delle loro comunità con una spesa per servizi che diventa sempre meno sostenibile. Dall’altro l’incapacità nell’intraprendere un percorso di innovazione profonda, di ripensamento delle politiche e degli strumenti di soddisfacimento dei diritti, che il PNRR astrattamente renderà possibile da quest’anno e fino al 2026. La straordinaria distribuzione di risorse di cui la Repubblica italiana auspicabilmente beneficerà per effetto del programma Next Generation EU è destinata ad essere incanalata verso molteplici obiettivi nominalmente virtuosi, di cui una grande parte saranno trasformazioni delle modalità di agire della Pubblica amministrazione, centrale e del territorio. Dunque anche per Comuni e Regioni si apre la scommessa del cambiamento – e in larga misura un cambiamento che dovrebbe essere digitale – che è però fortemente condizionato dalla capacità amministrativa di istituzioni che invece, in questo passaggio, appaiono sempre più costrette a trovare soluzioni di ripiego per assenza di risorse finanziarie, che l’emergenza sanitaria ha in più dirottato verso esigenze straordinarie che non erano state messe in conto, e che la finanza locale ha dovuto immediatamente sostenere.

Il documento di Anci e Upi prospetta varie soluzioni, e varie forze politiche dell’attuale maggioranza parlamentare stanno già dimostrandosi sensibili alla questione: l’auspicio è che non si metta in campo un rimedio nuovamente incompatibile rispetto al quadro dei principi costituzionali. È evidente infatti che le responsabilità per una situazione di evidente difficoltà finanziaria di Comuni e Regioni non sono certo addebitabili alle Corti e alle loro sentenze, ma a tante amministrazioni del territorio poco avvedute nell’impiego delle risorse, nonché ad una legislazione dello Stato centrale che invece di fare leva sulla responsabilità politica degli amministratori locali punta piuttosto a renderli sempre più dipendenti da erogazioni dello Stato, che svuotano il principio di autonomia e penalizzano la corretta gestione amministrativa e finanziaria soprattutto di Comuni ed enti di varia natura. Mentre proprio di sana e corretta gestione contabile e amministrativa si sente la necessità nel momento in cui ci si prepara a ricevere finanziamenti che potenzialmente potrebbero trasformare nel profondo la realtà comunale, innescando un’innovazione di sistema rispetto alla quale però sia lo Stato che le autonomie devono dimostrare serietà e autentica responsabilità.

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Le disuguaglianze territoriali in Italia, nell’epoca della Pandemia e oltre

di Carmen Vitale

Le disuguaglianze territoriali all’epoca della globalizzazione.

Nell’ultimo ventennio in tutto l’Occidente, le disuguaglianze territoriali si sono moltiplicate.

Un’analisi OCSE mostra che fra 1995 e il 2014 lo squilibrio in termini di reddito pro-capite tra settori della popolazione, in costante crescita quasi ovunque, è molto più accentuato nei paesi meno sviluppati (https://www.oecd.org/els/soc/49499779.pdf).

Negli ultimi anni, si è assistito in ambito internazionale al proliferare di una serie di studi relativi alla costruzione di indicatori compositi che valutano complessivamente la qualità della vita e dello sviluppo “oltre il PIL” (ne danno conto, Cersosimo, Nisticò, Un paese disuguale: il divario civile in Italia, Stato e mercato, n. 98, 2013, 265). In questa accezione più ampia, il tema delle disuguaglianze territoriali si lega a quelle sociali (v. anche infra) e diventa cruciale nelle politiche europee e globali per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile (https://www.agenziacoesione.gov.it/comunicazione/agenda-2030-per-lo-sviluppo-sostenibile/).

Del resto, già tra gli obiettivi fondanti dell’Unione (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=BG) la coesione territoriale (oltre che sociale ed economica) è considerata uno degli strumenti principali per la definizione di una cittadinanza europea. 

A fronte di pressioni crescenti che rischiano di minare le fondamenta del progetto comunitario da più parti (le conseguenze della Brexit, le crisi economiche, i fenomeni migratori verso l’Europa, le incertezze nella gestione dell’emergenza sanitaria); diventa allora indispensabile verificare l’efficacia(http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01075261.pdf) delle politiche di coesione per la riduzione delle disuguaglianze territoriali.

Le disuguaglianze territoriali in Italia.

In Italia, in particolare, la disuguaglianza territoriale (https://www.oecd.org/governance/oecd-regions-and-cities-at-a-glance-26173212.htm) è un nodo irrisolto sin dai tempi della formazione dello Stato unitario nel 1865. 

I dati mostrano, infatti, come in tema di disuguaglianze, l’Italia (https://www.istat.it/storage/rapporti-tematici/territorio2020/capitolo_1.pdf).  

sia sostanzialmente una somma di differenti paesi nel paese, diversi almeno quanto lo sono tra loro gli stati dell’Unione europea.

Tuttavia, se in un primo tempo, il divario territoriale è stato analizzato essenzialmente nella prospettiva economica, sul presupposto che lo sviluppo economico avrebbe determinato automaticamente anche il benessere sociale, più di recente si è osservato come il divario civile, (vale a dire quello legato al diverso grado di godimento dei diritti di cittadinanza) sia ben più marcato di quello economico (https://www.istat.it/it/benessere-e-sostenibilit%C3%A0/la-misurazione-del-benessere-(bes)/gli-indicatori-del-bes). Per altro verso, al classico divario Nord-Sud, si affianca un crescente divario Est-Ovest (https://www.lavoce.info/archives/63028/le-tante-italie-della-diseguaglianza/)

La Strategia nazionale per le aree interne. 

Su questi temi, va richiamata la recente approvazione, nel quadro delle politiche europee di coesione, della Strategia Nazionale per le aree interne, territori fragili che, in ragione della distanza dai principali centri di erogazione dei servizi (di mobilità, salute e istruzione) sono interessate da fenomeni di abbandono, spopolamento e ritardo nello sviluppo(https://www.agenziacoesione.gov.it/strategia-nazionale-aree-interne/). 

Il dato nuovo della SNAI è però aver immaginato traiettorie di sviluppo locali, secondo un approccio place based, che partono dal riconoscimento (e dalla valorizzazione) delle specificità dei luoghi e muovono secondo due direttrici principali: valorizzazione delle risorse naturali e culturali e coinvolgimento attivo delle comunità locali (https://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/pdf/report_barca_v0306.pdf).

Non è possibile, ad oggi, valutare definitivamente gli effetti della Strategia. E’ possibile tuttavia indicarne qualche elemento di debolezza: il procedimento (dall’individuazione delle aree alla progettazione degli interventi) vede il coinvolgimento di tutti i livelli istituzionali rischiando di generare complessità procedurale e ritardi nell’attuazione; proprio rispetto al tema del coinvolgimento delle comunità locali in alcune aree si evidenzia la maggiore difficoltà, sia per ragioni di contesto (qualità istituzionale su cui infra), che per l’oggettiva difficoltà che incontra ancora la disseminazione delle c.d. buone pratiche di cittadinanza attiva e consapevole.

Gli effetti della Pandemia sulle disuguaglianze territoriali

In questa cornice di massima, la Pandemia da Covid 19 ha ulteriormente aggravato i divari territoriali esistenti. La risposta delle diverse aree geografiche italiane all’emergenza sanitaria è stata infatti disomogenea e disarticolata sotto diversi profili (http://www.astrid-online.it/rassegna/2020/07-04-2020-n-316.html): rispetto all’adeguatezza dell’organizzazione territoriale del servizio sanitario, (allegato8029029.pdf (quotidianosanita.it), ma anche all’effettiva garanzia del diritto di istruzione (https://www.istat.it/it/files//2020/04/Spazi-casa-disponibilita-computer-ragazzi.pdf.) o ancora con riguardo alla fruizione (virtuale) dei contenuti culturali.

A fronte di dati che mostravano, già prima della Pandemia, non solo il perdurare del divario ma addirittura una sua accelerazione (http://lnx.svimez.info/svimez/rapporto-2019-tutti-i-materiali/), la questione del divario territoriale (in particolare quello tra Nord e Sud Italia) è rimasta sostanzialmente in ombra rispetto ad altre priorità dell’agenda politica, prevalentemente a causa del fallimento degli interventi messi in campo nei decenni passati e nonostante il rilevante impiego di risorse pubbliche, oggetto di sprechi e gestioni inefficienti a livello locale..

Dalle disuguaglianze territoriali alle disuguaglianze sociali. Inclusione e Coesione nel PNRR italiano.

L’attualità mostra, invece, una rinnovata attenzione ai temi legati più in generale allo sviluppo del Mezzogiorno e delle aree non adeguatamente sviluppate. Lo si deve, in particolare, all’approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Dipartimento per le Politiche Europee – Piano nazionale di ripresa e resilienza) nell’ambito del Next generation EU, che tra i suoi obiettivi generali vede proprio la coesione sociale, economica e territoriale (missione 5, inclusione e coesione).

Più nel dettaglio, si prevede lo stanziamento di 19.8 miliardi di euro (6.66 per le politiche per il lavoro; 11.17 per infrastrutture sociali, famiglie e terzo settore, 1.98 interventi speciali per la coesione sociale, di cui 83 milioni destinati alla SNAI). 

Come si vede, la parte più significativa delle risorse viene destinata alle c.d. infrastrutture sociali. In proposito, occorre sottolineare come proprio il Terzo settore abbia costituito una rete di protezione importante per far fronte all’emergenza specie nei contesti marginali. Tuttavia, al crescere dei bisogni e in assenza di un adeguato supporto molte realtà nel post pandemia si sono viste costrette a contrarre le proprie attività (https://www.repubblica.it/solidarieta/volontariato/2020/11/12/news/terzo_settore_e_pandemia_dopo_tutto_questo_ad_aiutare_chi_resta_indietro_non_ci_sara_nessuno_-274110678/).

Nel Piano si evidenzia, inoltre, il ruolo delle istituzioni locali nella co-progettazione degli interventi assieme al Terzo settore, con particolare riguardo agli ambiti della cultura e dello sport, ritenuti centrali per ottenere una maggiore inclusione sociale. Particolare rilievo viene poi attribuito a progetti volti alla riqualificazione dell’abitare, e ad interventi di housing sociale, anche attraverso una pianificazione integrata e partecipata da parte delle Città metropolitane (dove l’integrazione riguarda tanto i soggetti, che gli oggetti della pianificazione includendo i territori dei comuni limitrofi più piccoli con l’obiettivo di ricucire il tessuto extra urbano).

Ovviamente occorrerà verificare l’attuazione del Piano, che però indubbiamente apre una serie di questioni di non poco rilievo, legate essenzialmente all’attuazione delle riforme c.d. “trasversali” (pubblica amministrazione, giustizia, fisco), destinate ad incidere in misura significativa sulla capacità degli interventi immaginati per la soluzione dei problemi fotografati nel Piano.

E’ stata sottolineata, ad esempio, la relazione tra qualità istituzionale e disuguaglianze territoriali. In proposito, come si legge nello studio condotto dalla London School of Economics (https://ot11ot2.it/approfondimenti/coesione-disuguaglianze-e-qualita-istituzionale), aver trascurato la dimensione istituzionale locale nelle politiche di sviluppo è una delle maggiori cause di quelle che vengono definite “strategie di spreco”, ovvero la realizzazione di interventi che, dopo effetti positivi di breve termine, lasciano il territorio in una condizione simile o peggiore di quella precedente. La dimensione istituzionale delle politiche di sviluppo consente invece di trasformare le “strategie di spreco” in “strategie di guadagno”, ossia in interventi che possono produrre risultati più sostenibili nel medio-lungo periodo e generare valore aggiunto anche nella capacità di affrontare al meglio i temi della coesione e delle disuguaglianze territoriali e sociali.

E’ stato osservato, tuttavia, https://www.forumdisuguaglianzediversita.org/wp-content/uploads/2021/05/COMMENTO-DI-SINTESI_PNRR_FORUMDD.x96206.pdf, che rispetto ai temi indicati, nel Piano mancherebbero un adattamento delle azioni indicate alle differenze territoriali ed alle varie forme di marginalità territoriale e una visione unitaria rispetto al tema dei divari territoriali, che non può risolversi in singoli strumenti di intervento (per di più residuali), ma richiede invece una metodologia di intervento pubblico rivolta ai luoghi e alle persone (https://www.forumdisuguaglianzediversita.org/wp-content/uploads/2020/07/Liberiamo-il-potenziale-di-tutti-i-territori-La-proposta-e-gli-allegati_DEF.x61577.x96206.pdf).

Più in generale, occorrerebbe un monitoraggio aperto e costante sul modello di open coesione (https://opencoesione.gov.it/it/ ) dell’attuazione del Piano, per verificare l’idoneità delle azioni previste a realizzare un effettivo miglioramento del benessere collettivo e scongiurare il rischio che il Paese torni ad essere esattamente com’era prima della Pandemia.

Ma come è stato sottolineato siamo all’inizio. All’inizio dell’inizio.

Registrazione del Seminario telematico “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”

E’ disponibile la registrazione del seminario telematico “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, organizzato da Orizzonti del …