Il PNRR e le riforme delle Pubbliche Amministrazioni. Dieci idee per progetti operativi

 di Francesco Merloni, Enrico Carloni, Matteo Falcone, Alessandra Pioggia, Benedetto Ponti

Università di Perugia

Premessa

1. Il PNRR è l’occasione irripetibile per porre mano al rafforzamento del sistema delle pubbliche amministrazioni che negli ultimi tre decenni hanno subito un grave processo di impoverimento, soprattutto quanto alla disponibilità di adeguate risorse di personale, conoscitive e tecniche.

2. Investire immediatamente sulla rinnovata qualità delle pubbliche amministrazioni significa anche chiudere la fase della ricerca di soluzioni emergenziali e di deroga alla normativa vigente, per inseguire incerti e illusori obiettivi di semplificazione.

3. Le riforme amministrative che hanno seguito la via della semplificazione/riduzione normativa o della semplificazione della sola attività amministrativa, pur necessarie, si sono rivelate insufficienti. Occorre creare le condizioni organizzative di un migliore funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Se il funzionario responsabile dell’istruttoria in un procedimento amministrativo non dispone di conoscenze aggiornate e del supporto di competenze tecniche di qualità, ridurre i suoi adempimenti “burocratici” serve solo a ridurre la qualità del risultato dell’azione amministrativa.

Si tenta qui di indicare alcuni progetti di rafforzamento organizzativo delle amministrazioni, che possono essere resi operativi, da finanziare con i fondi del PNRR.

4. I progetti si basano su investimenti mirati per il rafforzamento di alcune parti strategiche del sistema amministrativo e per la costruzione condivisa (tra livelli di governo) delle necessarie riforme organizzative. La spesa, da quantificare, da far gravare sui fondi del PNRR, in coerenza con le caratteristiche generali del Fondo, copre in gran parte la costituzione di task force per l’attivazione dei progetti e l’avvio di politiche di rafforzamento a regime del sistema. La spesa, quindi, riguarda investimenti a carattere temporaneo, che però creano i presupposti per investimenti di trasformazione organizzativa a regime. Il problema della spesa non riguarda tanto la sua entità, in generale piuttosto modesta salvo le proposte relative al reclutamento di personale, ma la sua destinazione alla costruzione condivisa, in leale collaborazione tra livelli di governo, di ipotesi di rafforzamento delle capacità operative delle diverse parti del sistema amministrativo italiano.

5. Fondamentale una politica accelerata di reclutamento nazionale di un numero ristretto di personale tecnico altamente qualificato, da assegnare non a pioggia ma a parti strategiche del sistema amministrativo, quelle nelle quali è più sentita l’esigenza di rafforzamento delle funzioni conoscitive e tecniche, anche per consolidare le capacità di interlocuzione delle amministrazioni con i soggetti privati interessati a partecipare a politiche pubbliche.

6. In generale i progetti presuppongono l’attivazione, in forme operative, della leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, Stato, Regioni ed enti locali. Ciascun progetto dovrà prevedere un apposito ufficio interistituzionale temporaneo, composto da funzionari provenienti dai tre livelli di governo (statale, regionale, locale), eventualmente integrati da esperti esterni (non in situazione di conflitto di interessi), per la gestione delle attività, il trasferimento dei fondi e il monitoraggio dei risultati via via raggiunti.

7. Per l’attuazione dei progetti si dovrà limitare allo stretto necessario la parte normativa (primaria e secondaria) di modifica della disciplina vigente. La gran parte deve essere realizzata attraverso l’attività delle amministrazioni individuate nei singoli progetti e destinatarie di compiti precisi, eventualmente preceduta da accordi di programma tra amministrazioni (da concludersi in sede nazionale (Conferenze) e regionale (Conferenze regionali).

8. Per le modifiche legislative necessarie, invece del ricorso a decreti legge, si dovrebbe istituire una Commissione parlamentare bicamerale ad hoc, che abbia la durata dell’attuazione del PNRR, con il compito di predisporre i testi con il contributo tecnico delle task force amministrative che presiedono ai progetti. I relativi disegni di legge dovrebbero avere una assoluta corsia preferenziale.

PROGETTI DI INTERVENTO SULL’ASSETTO DEL SISTEMA AMMINISTRATIVO

  1. Rafforzamento di Province, Città metropolitane e Comuni capoluogo di provincia, per un totale di 200 centri di riferimento per le amministrazioni pubbliche operanti a dimensione locale per lo svolgimento di servizi altamente qualificati (attività di Stazione appaltante qualificata, di supporto alla elaborazione di progetti per il finanziamento europeo, di supporto per i processi di digitalizzazione delle amministrazioni).
  • 1.1 – Attualmente vi sono 86 Province e 14 Città metropolitane, più altrettanti (100) Comuni capoluogo. L’investimento sulle capacità tecniche e operative di queste amministrazioni, chiamate ad erogare servizi tecnici altamente qualificati a favore delle amministrazioni operanti in sede locale (comuni, istituzioni scolastiche, enti pubblici e enti di diritto privato in controllo pubblico) si rivela strategico per il buon funzionamento dell’intero sistema delle amministrazioni pubbliche.
  • 1.2 – Si propone di reclutare e formare, con costi a valere sul PNRR, una media 20 tecnici qualificati, assegnati a ciascuno dei 200 centri (per un totale di 4.000 funzionari), in rapporto alle loro esigenze e ai servizi attivati, con retribuzioni sostenute dal Fondo per tre anni. Decorsi i tre anni, i costi si dovrebbero sostenere sulla base delle entrate per i servizi resi (servizi di stazione appaltante, di progettazione, informatici, altri) dall’amministrazione a favore di altre amministrazioni (es. Comuni, università, istituzioni scolastiche, ordini professionali, società in house) operanti nel loro territorio.
  • 1.3 – A titolo di esempio, si tratta di reclutare competenze non “giuridico-amministrative”, ma tali da consentire alle amministrazioni il pieno esercizio di funzioni ad alto contenuto tecnico: ingegneri civili, architetti, informatici, geologi, economisti dell’organizzazione e analisti di mercato, esperti di gestione di progetti a finanziamento pubblico-privato, esperti di audit e così via.
  • 1.4 – Il reclutamento avviene con concorsi nazionali con procedure accelerate, con priorità per i candidati con titoli di studio elevati. Superata la prima selezione, i candidati sono immessi nelle amministrazioni per una prima formazione professionale sul campo, per un anno. Formazione della graduatoria finale e distribuzione definitiva dei vincitori alle amministrazioni. Il concorso nazionale previene i rischi di scarsa qualificazione professionale e di clientelismi locali.
  • 1.5 – Prevedere un “premio”, consistente nell’assegnazione di ulteriori tecnici qualificati, fino ad un massimo di 10, per i centri risultanti dalla creazione, entro il termine di attuazione del PNRR, di un unico ufficio (ad esempio un’unica Stazione appaltante) con personale della Provincia/Città metropolitana da un lato e del Comune capoluogo dall’altro.
  • 1.6 – Inquadrare il personale reclutato in una speciale fascia della carriera dei tecnici laureati (una categoria “D super”). Tutto il personale che svolge compiti di progettazione è destinatario di incentivi, fino ad un tetto massimo fissato per legge.
  • 1.7 – Digitalizzare in forma accelerata le procedure di gara e gli strumenti per la progettazione di opere, acquisti e servizi di questi 200 centri. Per ulteriori dettagli vedere il punto 9.2.

2. Individuazione, tramite fusioni o forme associative robuste, di un numero ridotto di “amministrazioni forti” per lo svolgimento delle funzioni fondamentali dei Comuni.

  • 2.1 – Attualmente 7.500 degli 8.000 Comuni italiani hanno una dimensione di popolazione inferiore ai 15.000 abitanti; 4.700 hanno una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti. Queste dimensioni non assicurano un minimo di capacità operativa per lo svolgimento delle funzioni fondamentali affidate ai Comuni in applicazione del principio di sussidiarietà, la novità più significativa della riforma costituzionale del 2001 (art. 118 Cost.). Senza toccare le identità amministrative attuali (senza procedere a fusioni forzate), si tratta di promuovere la costituzione di “amministrazioni comunali forti” (sul modello francese) per una dimensione media non inferiore ai 20.000 abitanti.
  • 2.2 – Al fine di incentivare processi di fusione o di costituzione di forme associative intercomunali, con attribuzione prioritaria di risorse finanziarie, di personale e informatiche ad “amministrazioni comunali forti”, il PNRR dovrebbe finanziare la costituzione di apposite task force: una a livello nazionale, per la definizione degli obiettivi di breve e medio termine (dimensione territoriale e di popolazione da raggiungere, funzioni fondamentali da svolgere) e per il monitoraggio complessivo. Una per ciascuna Regione per l’individuazione, il più possibile condivisa con i Comuni interessati, degli ambiti territoriali e per l’attivazione di politiche di assistenza dei Comuni nei processi di costruzione effettiva delle nuove amministrazioni comunali forti, con la possibilità di finanziare, sempre con fondi PNRR da utilizzare entro il 2026, i migliori e più innovativi progetti di costituzione delle nuove amministrazioni. Le task force, una volta costituite con i fondi del PNRR, alla scadenza del Piano proseguono la loro attività con fondi ordinari.

3. Accelerazione del processo di riduzione drastica del numero degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle amministrazioni territoriali.

  • 3.1 – Il d.lgs. 175 del 2016 pone il giusto obiettivo della revisione delle attuali partecipazioni delle amministrazioni pubbliche in società di capitali, al fine di ridurre in modo drastico il numero di soggetti oggi operanti anche perché la gran parte di queste società ha strutture organizzative ridottissime, se non inesistenti. Si tratta di porre l’obiettivo della riduzione, entro il termine di validità del PNRR, a non più di 3.000 degli attuali 8.000 enti; eliminare i soggetti che abbiano strutture organizzative troppo esili (ad esempio abbiano meno di 20 dipendenti).
  • 3.2 – Per l’effettiva semplificazione del sistema si dovrebbe comprendere nell’obiettivo di riduzione anche gli enti costituiti o partecipati da pubbliche amministrazioni nella forma di fondazioni e associazioni.
  • 3.3 – Poiché il modello di enforcement di questa politica si è rivelato molto debole, si potrebbe, con i fondi del PNRR, costituire una task force nazionale (dando maggiori risorse e poteri al MEF) e task force regionali per la rapida revisione della situazione degli enti.  La task force nazionale dovrebbe avere il potere di respingere i progetti di riorganizzazione presentati dagli enti territoriali giudicati insufficienti, dare un tempo ristretto per la loro modifica e, in caso di inerzia, proporre all’autorità politica (nazionale e o regionale) competente la soppressione dell’ente dichiarato inutile.

PROGETTI DI INTERVENTO SULL’ORGANIZZAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

4. Piano di reclutamento di almeno 5.000 funzionari ad elevata competenza tecnica in un triennio.

  • 4.1 – Oltre ai 4.000 tecnici reclutati prioritariamente per i 200 centri di cui al punto 1, reclutare, con selezioni nazionali rapide svolte a livello provinciale, altri 5.000 tecnici, con le competenze qualificate esemplificativamente indicate al punto 1.3., da formare, assegnare alle amministrazioni e retribuire per i primi tre anni a carico del Fondo.
  • 4.2 – Concorsi con procedure accelerate, con priorità per i candidati con titoli di studio elevati. Immissione nelle amministrazioni, per un anno, per apprendistato e formazione professionale sul campo. Formazione della graduatoria finale e distribuzione definitiva dei vincitori alle amministrazioni (come al punto 1.2.).
  • 4.3 – Il concorso nazionale si conclude con la creazione di graduatoria specifiche per le diverse professionalità, comprendenti un numero di candidati non inferiore a 6.000 (complessivamente per diverse professionalità), cui le amministrazioni potranno attingere per il reclutamento, sempre a tempo indeterminato. In tal modo, oltre a garantire la qualità nazionale, si evita la creazione di nuovo precariato.
  • 4.4 – Task force nazionale e task force provinciali per la gestione del progetto, con poteri di assegnazione definitiva.
  • 4.5 – Al fine di chiarire l’utilizzo mirato di queste competenze, si dovrà istituire una distinta carriera, non dirigenziale, ma retribuita in modo analogo (sul modello della “dirigenza” medica), da utilizzare in strutture interne all’amministrazione per la copertura delle esigenze tecniche degli uffici (ma anche di altre amministrazioni). Il tecnico qualificato deve avere una retribuzione competitiva, ma non per questo deve avere incarichi dirigenziali.

5. Digitalizzazione. Rendere disponibili gratuitamente alle amministrazioni piattaforme informatiche e software interoperabili e sicuri.

  • 5.1 – Acquistare piattaforme, o in alternativa commissionare con contratti pubblici la predisposizione di piattaforme informatiche e di software, utili per la gestione dei documenti e dei procedimenti amministrativi, per la gestione dei servizi digitali e per la raccolta, la conservazione e l’analisi statistica e algoritmica dei dati. Le piattaforme e i software devono essere acquistati e commissionati sulla base degli standard linguistici e tecnici comuni di cui al punto 6.1. Le piattaforme e i software commissionati sono di proprietà pubblica.
  • 5.2 – Distribuire gratuitamente le piattaforme alle amministrazioni, con priorità ai 200 centri di riferimento di cui al punto 1.

6. Digitalizzazione. Rendere compatibili e interoperabili i linguaggi operativi utilizzati dalle amministrazioni.

  • 6.1 – Definire standard comuni a tutte le amministrazioni relativamente ai linguaggi operativi e alle caratteristiche tecniche minime che le piattaforme informatiche, i software e gli strumenti di analisi dei dati pubblici o utilizzati dalle amministrazioni pubbliche devono possedere. Gli standard comuni devono: a) tenere conto della specificità delle funzioni e delle attività amministrative in cui verranno utilizzate; b) tenere conto della complessità dei livelli organizzativi delle amministrazioni pubbliche in cui saranno utilizzate e dei layer tecnici degli strumenti informatici; c) tenere conto delle migliori esperienze emerse nel sistema amministrativo.
  • 6.2 – Per garantirne la rapidità e la condivisione con tutti i livelli di governo, la definizione degli standard comuni deve essere affidata ad un unico soggetto pubblico (anche al soggetto di cui al punto 7.1.), con il potere di coordinare le amministrazioni al fine di raggiungere un accordo vincolante sugli standard comuni e di vigilare sulla loro attuazione. In alternativa la definizione degli standard comuni può essere affidata ad una delibera vincolante della Conferenza Unificata, coordinata dal Dipartimento per la transizione digitale.

7. Unificazione massima delle banche dati aventi il medesimo oggetto.

  • 7.1 – Attribuire ad unico soggetto pubblico (il Ministro per la transizione digitale, ad esempio) il potere di coordinare le banche dati nazionali esistenti, con potere di sopprimere quelle ridondanti, individuando un solo ente pubblico nazionale (un Ministero, un ente, un’AAI) per la gestione unificata di ciascuna delle banca dati confermate, che sia anche garante degli interessi conoscitivi di tutte le amministrazioni coinvolte.
  • 7.2 – Costituire presso il soggetto di cui al punto 7.1., con i fondi del PNRR, una task force, nella forma di un ufficio interistituzionale temporaneo, con il compito di predisporre gli elementi conoscitivi utili per la individuazione delle banche dati nazionali da confermare e razionalizzare.
  • 7.3 – L’amministrazione titolare della banca dati coordina l’intero processo di acquisizione ed elaborazione dei dati e l’accesso dei cittadini e delle imprese alle informazioni detenute dalla banca dati. Le amministrazioni che forniscono i dati hanno immediato accesso ai dati e alle loro elaborazioni, anche per dati relativi ad altre amministrazioni.

8. Rafforzare le capacità conoscitive delle amministrazioni pubbliche.

  • 8.1 – Rafforzare la conoscenza, la raccolta e l’elaborazione di dati sulla realtà da governare attraverso gli strumenti avanzati di statistica e di analisi algoritmica (data analytics), incrementando il numero di basi di dati di interesse nazionale e rafforzando gli strumenti di analisi algoritmica all’interno delle piattaforme esistenti, come la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND).
  • 8.2 – Rafforzare la conoscenza, la raccolta e l’elaborazione dei dati sulle condizioni operative delle amministrazioni pubbliche. In particolare si potrebbe finanziare con i fondi PNRR la costituzione, presso l’ISTAT, di un “Osservatorio”, nella forma di un ufficio interistituzionale temporaneo, con il compito dapprima di coordinare le fonti di conoscenza esistenti sul sistema amministrativo, individuando altri oggetti di informazione oggi non coperti e razionalizzando il sistema di trasmissione dei dati in conformità al principio dell’ “unico invio”, nella prospettiva di giungere alla costruzione di una banca dati ad hoc (una “Banca Dati Nazionale sulle Amministrazioni Pubbliche” (BNAP)), nella quale sarà possibile raccogliere, conservare, aggiornare tempestivamente ed elaborare i dati sull’organizzazione, sul personale, sui singoli settori amministrativi, sulle funzioni amministrative e sulle varie tipologie di enti pubblici.
  • 8.3 – Promuovere la costituzione, presso tutte le amministrazioni pubbliche e gli enti privati del settore pubblico, di un ufficio unico dedicato ai sistemi informativi, alla statistica e alla data analysis capace di utilizzare al meglio gli strumenti di raccolta e analisi dei dati e svolgere le funzioni di cui al punto 8. Una parte delle assunzioni di cui al punto 1 e al punto 4 sono riservate a figure professionali capaci di elaborare ed interpretare i dati nei processi decisionali da destinare a queste funzioni.

9. Rafforzare la trasparenza delle amministrazioni.

  • 9.1 – Attribuire ad un’unica autorità indipendente (oggi l’ANAC, domani anche una unica Autorità per le informazioni pubbliche) i poteri di disclosure per l’accesso FOIA e di vigilanza sull’attuazione degli obblighi di pubblicazione.
  • 9.2 – Digitalizzare con priorità assoluta tutte le procedure di programmazione, progettazione, affidamento, verifica dell’esecuzione e collaudo dei contratti pubblici, a fini di tracciabilità, controllo e trasparenza. Le necessità è quella di attuare velocemente le disposizioni presenti nel Codice dei contratti, come segnalato nel documento dell’Autorità nazionale anticorruzione del 27 Maggio 2020, in particolare il Piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto (ex art. 212, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016), e di integrare le norme sulla digitalizzazione della fase esecutiva dei contratti pubblici.
  • 9.3 – Razionalizzare la disciplina e le procedure organizzative di pubblicazione dei dati e delle informazioni pubbliche nel senso del potenziamento, sotto il profilo della rilevanza dei dati, documenti e informazioni da rendere trasparenti per il cittadino, degli obblighi di pubblicazione, anche graduando la loro introduzione in rapporto all’effettiva digitalizzazione delle amministrazioni.

10. Rafforzare l’etica pubblica.

  • 10.1 – Razionalizzare la disciplina sui conflitti di interesse, adottando soluzioni omogenee per tutti i funzionari pubblici (politici e professionali) e affidando la vigilanza all’ANAC.
  • 10.2 – Rafforzare i doveri di comportamento dei funzionari pubblici, rafforzando la vigilanza ANAC sui Codici e sui comportamenti (in via consultiva).
  • 10.3 – Rafforzare la responsabilità disciplinare, come strumento per dare rapida effettività ai doveri di comportamento, senza attendere l’esito dell’eventuale procedimento penale.
  •  10.4 – Curare, in sede di reclutamento e di formazione continua, la “competenza etica” dei funzionari pubblici, cioè la conoscenza approfondita di tutti gli strumenti a disposizione delle amministrazioni al fine di garantire l’integrità e l’imparzialità, delle amministrazioni e dei loro funzionari.

Che fine ha fatto il diritto pubblico dei vaccini?

di Alessandra Pioggia

Quale ruolo sta giocando il diritto pubblico nella questione dei vaccini che dovrebbero immunizzarci dal Covid-19?

Non si tratta solo di una curiosità da cultrice di questo diritto, ma della legittima domanda, che come cittadini possiamo ben porci, sul ruolo che sta interpretando lo Stato in tutto questo.

Scegliere quale diritto usare, infatti, non è senza conseguenze, ed è una scelta che solo lo Stato ha il potere di fare. Il diritto pubblico è il diritto delle scelte comuni, della tutela degli interessi generali, della visione politica delle cose. Impiegarlo vuol dire anche decidere responsabilmente di utilizzare il potere (pubblico) per modificare l’equilibrio delle relazioni che la società e il mercato raggiungerebbero spontaneamente se lasciati a loro stessi. Un diritto, quindi, diverso da quello privato che invece incide molto debolmente sui rapporti di forza, basati sulla differenza fra chi ha la proprietà di qualcosa e chi ha bisogno di quella cosa e, quindi, con il primo deve venire a patti. 

Per dare ordine al ragionamento possiamo domandarci quanto il diritto pubblico sia entrato nella vicenda dei vaccini nelle fasi in cui questa si è snodata sino ad ora.

La prima è quella relativa alla ricerca e sviluppo del vaccino. Qui il diritto pubblico è entrato poco e tardi. Pubblico è in buona parte il finanziamento della ricerca, ma non è pubblica la ricerca. Sorprendente questa rinuncia, dal momento che da sempre gli Stati commissionano ricerche utili alla cura degli interessi pubblici, nella forma, per l’appunto, di contratti di ricerca, che prevedono in quasi ogni caso la proprietà pubblica del prodotto della ricerca. Questa è la regola nei contratti di ricerca a fini militari, ma non lo è stata per la produzione di un farmaco, fondamentale nella lotta alla pandemia, come il vaccino. 

Fra le tante conseguenze di questa rinuncia ad una ricerca pubblica, c’è ne è una che ha inciso sulle scelte di sperimentazione: non sappiamo se le persone vaccinate restino o meno vettore di contagio, anche perché questo dato non è stato oggetto di specifica ricerca. Certo, ciò è avvenuto anche per velocizzare i passaggi della sperimentazione, ma c’è da dire che si tratta un dato che è stato facile sacrificare, perché non è un fattore che l’impresa farmaceutica ritenga strategico conoscere in prospettiva commerciale. Strategico sarebbe invece stato per le politiche pubbliche di contenimento della pandemia.

La seconda fase è quella di approvvigionamento del vaccino. Anche qui incontriamo poco diritto pubblico e debole. La mancanza di ricerca pubblica ha determinato la necessità di acquistare vaccini privati. E gli Stati hanno scelto (non era l’unica possibilità) di farlo muovendosi come acquirenti privati nel libero mercato. Le misure “pubbliche” assunte sono state molto marginali. Quella essenziale riguarda il coordinamento europeo delle opzioni di acquisto. Ma, anche qui, l’esito non è quello della costituzione di un interlocutore pubblico sovranazionale, ma di un super-acquirente privato, che non è stato in grado, peraltro, neanche di strappare, nonostante la dimensione, accordi contrattuali particolarmente vantaggiosi. Basti pensare alle clausole che proteggono i giganti farmaceutici dalle conseguenze dei possibili effetti avversi dei vaccini o la mancanza di condizioni contrattuali che vincolino le consegne anche di fronte a cambi di strategia commerciali del venditore. Le conseguenze sono i continui tagli sulle consegne, che stravolgono settimanalmente la programmazione vaccinale del nostro Paese, e una politica vaccinale, anche a livello internazionale, completamente in mano alle case farmaceutiche, per cui vaccina di più chi paga di più. 

C’era, c’è un’altra strada? 

E qui mi esprimo da studiosa di diritto pubblico per confermare che esiste una via diversa, definita dal senso e dal fine stesso del potere pubblico. Una autorità e un diritto che servono, per l’appunto, a descrivere una prospettiva alternativa a quella che prende spontaneamente corpo nel libero incontro di poteri privati (economici o di fatto). Gli strumenti sono diversi. Possiamo richiamarne alcuni, a partire da quelli meno incisivi, che riguardano la trasparenza nei contratti pubblici, o l’inserimento di clausole a garanzia del contraente pubblico, fino alle requisizioni, alle espropriazioni, e ai limiti alla proprietà brevettuale. Questi ultimi sono stati richiamati come possibile misura nel dibattito internazionale sul vaccino come bene comune, soprattutto da parte dei Paesi che hanno minore capacità di acquisto. Ne esistono di carattere nazionale (la licenza obbligatoria prevista dal d.lgs. 30 del 2005, art. 141) e sovranazionale (la sospensione temporanea di tutti gli obblighi contenuti nella Sezione I, Parte II dell’Accodo TRIPs – quella concernente copyright e brevetti). La sospensione del brevetto servirebbe a rendere i vaccini autorizzati producibili ovunque, da ogni casa farmaceutica, rendendoli disponibili in gran numero, più velocemente, a costi minori. Si tratta di una misura ammessa in caso di emergenze sanitarie, che, tuttavia, non è stata in alcun modo presa in considerazione, nonostante le pressioni internazionali di alcuni paesi come Sudafrica e India in questa direzione. E non c’è dubbio che, anche a prescindere dal suo effettivo impiego, la disponibilità a valutarne l’uso avrebbe rafforzato anche la posizione contrattuale dell’Unione. Ma quest’ultima non è propensa a farsi autorità pubblica con strumenti di questo genere, basti pensare che per tutto il primo decennio di questo secolo ha inserito negli accordi commerciali con paesi extraeuropei l’obbligo a non utilizzare questa clausola degli accordi TRIPs.

La questione non riguarda solo l’impiego puntuale di questi strumenti, che certo non è facile, ma senz’altro possibile, ma anche come si sia coscientemente deciso di non prenderli neanche in considerazione, privilegiando una logica di politica vaccinale che vede gli Stati operare nel mercato come acquirenti privati, singoli o organizzati. Ne deriva anche una politica internazionale di sostegno ai Paesi più poveri costruita unicamente come impegno di acquisto di dosi “in più” da mettere a disposizione di chi ha meno mezzi. Ma come può ben accadere in una logica di discrezionale privata beneficienza, e non di doverosa pubblica tutela dei diritti umani fondamentali, il bene dei deboli viene dopo il bene dei forti. E così tutto l’impianto del COvax (questo il programma di acquisto e distribuzione dosi ai paesi in difficoltà) è messo in crisi dal fatto che gli Stati benefattori pensano prima a loro e acquistano un numero di dosi per sé che trasforma quelle messe a disposizione in poche briciole (per ora il 50% dei vaccini sono andati al 15% della popolazione mondiale) e, anche nelle stime meno pessimistiche, alcune popolazioni nei Paesi a basso reddito potrebbero dover attendere almeno fino al 2022 per vedere qualche dose di vaccino varcare i loro confini.

Vengo alla terza fase, quella di somministrazione del vaccino. Qui troviamo una autorità pubblica che fatica ad essere incisiva, proprio perché arriva al termine di un percorso in cui il diritto pubblico è stato assente o debole. È sotto gli occhi di tutti come l’organizzazione della campagna vaccinale pubblica subisca continue revisioni, a causa dei ritardi e dei tagli nelle consegne, decisi unilateralmente dalle case farmaceutiche produttrici. In questi ultimi giorni si stanno vagliando a livello nazionale ipotesi di incremento della produzione in sede nazionale, previo accordo contrattuale con le imprese produttrici che detengono la proprietà del brevetto. Una misura di politica industriale con strumenti di promozione di accordi fra imprese, quindi, non di intervento pubblico in senso proprio. Ma comunque una misura opportuna di fronte all’urgenza di fermare le nuove varianti che non si è del tutto certi di poter contenere con i vaccini già sviluppati. Resta il dubbio che se ne cominci a parlare solo ora (la scarsa disponibilità delle dosi non è certo una sorpresa) perché la presenza delle varianti rende insicuri i ricavi dei vaccini già in commercio. Un’altra ombra sull’autonomia delle scelte pubbliche.

L’ultima fase, o meglio questione, è quella relativa al diritto pubblico come diritto dell’autorità nella regolazione della prestazione vaccinale. Qui ci troviamo senz’altro nel pieno dominio del diritto pubblico, che solo può regolare le priorità nell’accesso alla vaccinazione, un eventuale obbligo a vaccinarsi o, ancora, intervenire con misure promozionali che incentivino la libera scelta di farlo o meno. Non c’è dubbio che qui il pubblico ci sia. Ma, di nuovo, è un pubblico che subisce le conseguenze della sua assenza nelle fasi precedenti. La scarsa disponibilità dei vaccini, la cui produzione è ancora tutta privata e limitata alla casa produttrice, impone decisioni pubbliche di scrematura iniziale su chi può ricevere il farmaco e i conseguenti divieti a vaccinare chi non rientra nelle categorie alle quali si è data la priorità. E, anche una volta fatte queste scelte, non è sempre possibile garantire in tempi adeguati la soddisfazione del diritto alla prestazione e, quando da un ritardo può dipendere il mantenimento della salute o addirittura la vita di una persona, il pubblico si espone a dover rendere conto della mancata erogazione.  Anche sul fronte delle conseguenze dell’avvenuta vaccinazione, si possono presentare problemi. Basti l’esempio della cosiddetta “patente di immunità”, che indubbiamente pone la questione del rapporto con il principio di uguaglianza e il diritto pubblico non può non tenere conto del fatto che, se la mancata vaccinazione non dipende da una libera scelta, ma da un limite di disponibilità del vaccino deciso dalla casa produttrice, da essa non può discendere legittimamente un diverso trattamento.

La debolezza e la scarsa incisività del diritto pubblico in tutte le fasi della vicenda vaccinale è il segnale di un arretramento culturale delle ragioni del bene comune di fronte al potere del mercato, in un quadro in cui il potere pubblico finisce per essere chiamato a governare le conseguenze di scelte fatte dall’impresa con logiche di puro ricavo economico.  Quello della pandemia era ed è un banco di prova, per così dire, estremo, nel senso che se non si impiegano ora, che la collettività si presenta più fragile ed esposta, gli strumenti che sono stati pensati per proteggerla, è legittimo il dubbio che di questi strumenti si sia perduto per sempre il senso e il significato.

Alessandra Pioggia è professoressa ordinaria di diritto amministrativo presso l’Università degli Studi di Perugia, dove insegna, fra l’altro diritto sanitario. E’ autrice di oltre 130 saggi sui temi dei diritti fondamentali, dell’organizzazione sanitaria, della dirigenza amministrativa e dei servizi pubblici.

Chi decide le politiche sanitarie nazionali e internazionali di contrasto alla pandemia?

di Francesco Merloni e Alessandra Pioggia

 

Le vicende di questi ultimi giorni ci dimostrano che non sono gli Stati, ma le industrie farmaceutiche.

I Piani vaccinali, faticosamente elaborati formulando scelte difficili su quali categorie di persone vaccinare per prime, sui vincoli da imporre, sulle certificazioni da rilasciare, appaiono improvvisamente rivoluzionati dalla possibilità della casa farmaceutica di ridurre unilateralmente l’entità delle forniture, o, come sembra emergere da ultimo, da clausole contrattuali secondo cui il fornitore deve limitarsi a fare “del proprio meglio” per rispettare gli obblighi assunti. E quando c’è chi paga di più, il meglio per l’impresa è presto detto.

La debolezza degli Stati di fronte a tutto questo è quasi sconcertante. Ma non incomprensibile, dal momento che le istituzioni pubbliche in questo gioco hanno scelto di muoversi come semplici acquirenti di un prodotto sul mercato e i loro interlocutori sono imprese in una posizione di straordinaria forza.

Nei primi mesi dall’inizio della pandemia non sono mancate iniziative internazionali per una strategia comune di lotta contro il coronavirus. Il 24 aprile l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha presentato un progetto, redatto con l’assenso della maggioranza degli Stati del G20, di azioni comuni per accelerare lo sviluppo, fra le altre cose, di vaccini ed assicurare così, in tutto il mondo, l’accesso alle cure contro la pandemia. Ma, già ad ottobre, erano rimaste solo Sud Africa ed India a richiedere misure comuni per rendere accessibile a tutti un vaccino contro il Covid-19.

Con la immissione in commercio dei primi vaccini, il quadro è definitivamente cambiato e la questione è diventata puramente concorrenziale: chi riesce ad acquistare più vaccini più in fretta a scapito degli altri.

Quello che dobbiamo domandarci, e su cui è necessario stimolare un dibattito per ora quasi assente, è se questa sia l’unica strada percorribile. La risposta per chi studia e insegna il diritto delle istituzioni pubbliche è scontata, tanto da mettere in dubbio anche la sensatezza della domanda. Il potere pubblico esiste proprio per tutelare e garantire quei diritti e quegli interessi che le libere dinamiche della società, in cui chi è più forte detta le proprie condizioni a chi è più debole, non possono assicurare.

La vicenda del vaccino per immunizzare la collettività da un virus contagioso e, per molti, mortale è un caso di scuola. Di fronte ad un interesse come quello a interrompere il vorticoso processo di contagio dell’intera umanità, non c’è dubbio che la regia della soluzione debba essere nelle mani delle istituzioni pubbliche, nazionali e sovranazionali.

Se ci spostiamo su questo doveroso piano gli strumenti non mancano.

Cominciamo da quelli di scala nazionale.

Tutti i singoli paesi, europei e non, si sono preoccupati di finanziare, spesso generosamente, le case farmaceutiche per le attività di ideazione, sviluppo (e poi produzione) dei vaccini. Il finanziamento sembra in molti casi concesso a fondo perduto, come contributo ad un’attività che resta privata. Eppure da sempre gli Stati “commissionano” attività di ricerca volta alla tutela di interessi pubblici nella forma di contratti di ricerca (poi di sviluppo e poi produzione) nei quali è scontato che la proprietà del prodotto è di chi la finanza, cioè dello Stato. Questa è la regola nei contratti di ricerca a fini militari (o di produzione industriale o agricola), Ciò che è normale per le ricerche in campo di produzione di armi, non viene utilizzato per la produzione di strumenti di tutela di beni fondamentali quali la vita e lo sviluppo economico di un Paese. Inutile qui richiamare i vantaggi di una situazione in cui è lo Stato il proprietario del know how: se il vaccino non viene prodotto nella quantità e con la qualità adeguata alle esigenze di interesse generale, lo Stato ricorre ad altri fornitori. Al limite potrebbe produrre in proprio, con propri organismi, il vaccino. E’ questa la soluzione obbligata che si dovrebbe seguire per il cosiddetto “vaccino italiano”: non ha senso dare ingenti somme a fondo perduto, quando lo stesso finanziamento può essere concesso attribuendo allo Stato la proprietà del vaccino.

Se, poi, il vaccino è stato realizzato senza sostegno pubblico è certamente possibile decidere di acquistarlo, attivando però garanzie proprie dei contratti pubblici, quali ad esempio la trasparenza delle condizioni contrattuali. Una trasparenza, che in questi giorni viene “minacciata” come strumento di pressione nei confronti delle case farmaceutiche inadempienti, ma che è imposta da normative nazionali, come il codice dei contratti pubblici, e comunitarie: la Direttiva del 1988 (89/105/CEE del Consiglio) riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi dei farmaci. Esistono poi strumenti pubblici di gestione del contratto in essere, che consentono allo Stato di intervenire sul rapporto per modificarne alcune condizioni, se lo richiedono esigenze pubbliche. Nel caso specifico dei farmaci è, ad esempio, possibile incidere unilateralmente sul costo, impiegando il potere di imposizione di sconti obbligatori.

Se tutto questo non basta a garantire adeguatamente le fondamentali esigenze della collettività, perché, ad esempio, è la fornitura a non essere sufficiente, si può pensare a strumenti più incisivi, che arrivino all’espropriazione della proprietà brevettuale attraverso una licenza obbligatoria (d.lgs. 30 del 2005, art. 141), per consentire una produzione massiccia del vaccino da parte di altri stabilimenti farmaceutici, pubblici e privati. Se anche questo, poi, non dovesse essere sufficiente, perché, ad esempio la produzione rimane inadeguata per quantità, si potrebbe ricorrere alla requisizione in uso di stabilimenti che realizzano prodotti similari, da riconvertire temporaneamente in produttori di vaccino.

A livello internazionale invece, quel che gli Stati possono e debbono fare, è innanzi tutto elaborare strategie comuni, presentandosi, come minimo, come un acquirente comune, dotato di maggiore forza contrattuale e indisponibile a trattamenti diversi sulla base della capacità di spesa. Il prezzo imposto a livello globale deve essere adeguato a garantire una fornitura eguale a tutti, per motivi di strategia nella garanzia della salute, che, come abbiamo visto, si tutela anche attraverso il coordinamento e la condivisione delle misure, e per motivi elementari di civiltà: non deve essere possibile, come si leggeva qualche giorno fa nel sito della BBC che alcuni Paesi africani ricevano un numero di dosi pari a poche decine di unità.

Ma è ben possibile che anche in questo modo la fornitura dei pochi vaccini dei quali si sia dimostrata l’efficacia non sia sufficiente. In una eventualità come questa, che è certamente riconducibile ad una emergenza di sanità pubblica, come prevede lo stesso TRIPs (Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights), può sospendersi il brevetto e rendere il vaccino producibile da chiunque.

Ora proviamo a immaginare di trovarci nella situazione in cui il virus sia talmente diffuso da non essere più controllabile e da rendere inutile qualsiasi azione, per quanto forte, posta in atto singolarmente da uno o più Paesi. Immaginiamo che la grande diffusione del virus inizi a produrre varianti del patogeno. Immaginiamo che alcune case farmaceutiche abbiano sviluppato, con fondi pubblici di Stati diversi, vaccini efficaci, ma che non siano in grado di fornirli a tutta l’umanità in tempi rapidi.

Immaginiamo allora che vengano impiegate le convenzioni internazionali vigenti e che gli Stati si accordino per un’azione comune e, facendo valere la deroga prevista dall’accordo di Marrakesh che ha istituito l’Omc e l’articolo del TRIPs che consente la sospensione del brevetto, coordinino una produzione massiccia dei vaccini in tutti gli stabilimenti farmaceutici del mondo, riconvertendo anche industrie diverse per realizzare una produzione più intensiva. Se questo non fosse sufficiente, immaginiamo la a conclusione di una nuova e straordinaria convenzione internazionale, promossa dall’OMS, aperta al maggior numero di stati nazionali, con la quale si stabilisca che il know how relativo alla composizione e alla produzione di tutti i vaccini via via realizzati non è assistito da brevetti, ma reso di pubblico dominio in modo da rendere qualsiasi vaccino realizzabile da ciascun singolo produttore (salvo i necessari controlli delle autorità nazionali in fase di distribuzione). Immaginiamo che la campagna vaccinale sia mondiale, e che nei Paesi che hanno una capacità produttiva minore arrivino anche i vaccini che sono stati realizzati dagli Stati che ne hanno di più.

Immaginiamo che in un anno l’umanità riesca ad uscire con successo dalla pandemia.

(Auto) dichiarazioni, fatti, stati e intenzioni in tempi di Covid-19. Il diavolo è proprio nei dettagli?

di Stefano Civitarese

Dovrei spiegare il titolo di questo post indubbiamente criptico. Ma il senso diverrà chiaro se arriverete in fondo.

Di autorichiarazione, fatti e intenzioni, nel contesto delle regole anti-Covid-19, discorre una recente sentenza del GIP di Milano (16.11.2020), che ha assolto un caldaista, chiamiamolo sig. Bogardi, imputato per falso ai sensi dell’art. 483 del codice penale. Il sig. Bogardi era stato fermato dai Carabinieri a bordo di un autocarro in data 31.3.2020, quindi nella vigenza del lockdown imposto dal decreto legge 19/2020, alle ore 13.10.

I Carabinieri chiedono a Bogardi di predisporre l’autodichiarazione per spiegare le ragioni del suo allontanamento da casa. Lui scrive che si occupa di assistenza caldaie e che sta andando da un collega, chiamiamolo sig. Ferbi, per ritirare dei pezzi di ricambio, e poi da un cliente.

Sennonché queste dichiarazioni si rivelano non del tutto vere. I Carabinieri, infatti, scoprono che da Ferbi Bogardi ci era andato alle 11.30 e si era intrattenuto con lui per un’oretta almeno. Inoltre, quando lo fermano, Bogardi sta pure guidando in direzione opposta alla casa di Ferbi.

Insomma, afferma il GIP, Bogardi ha dichiarato un’intenzione – andare a visitare Ferbi – che non trova “riscontro nei successivi accertamenti della Polizia giudiziaria”.

Bogardi non è stato esattamente sincero. Caso facile e condanna sino a due anni? Questa è la pena prevista per il reato di falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico, consistente nell’attestare falsamente al pubblico ufficiale fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità.

Potrà sembrarvi sorprendente ma, invece, il giudice afferma senza mezzi termini che va “escluso che tale falsità integri gli estremi del delitto di cui all’imputazione.” La ragione? L’art. 483 c.p. incrimina il privato che attesti al pubblico ufficiale “fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità”.

Non ci siete ancora? Il nostro furbetto Bogardi, che certo avrebbe dovuto restarsene a casa quel mercoledì delle Ceneri all’ora di pranzo, aveva manifestato un’intenzione o un proposito: andare da Ferbi; mica aveva attestato dei fatti, con tutta l’insostenibile pesantezza che questi si portano dietro. Ce lo ricorda il dickensiano Mr Gradgrind: “Facts alone are wanted in life. Plant nothing else, and root out everything else. You can only form the minds of reasoning animals upon Fact…” (Hard Times).

Come sostiene pervicacemente Thomas Gradgrind, fancy and facts sono incommensurabili e così, riprendendo la prosa – per certi versi non meno dickensiana – del nostro Giudice, “mentre l’affermazione nel modulo di autocertificazione da parte del privato di una situazione passata (si pensi alla dichiarazione di essersi recato in ospedale ovvero al supermercato) potrà integrare gli estremi del delitto de qua, la semplice attestazione della propria intenzione di recarsi in un determinato luogo o di svolgere una certa attività non può essere ricompresa nell’ambito applicativo della norma incriminatrice, non rientrando nel novero dei “fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità”.

Questa vicenda mi richiama alla mente una vivace discussione, avvenuta pochi giorni dopo l’avventura del sig. Bogardi, poi immortalata in questo scritto [Il diavolo è nei dettagli], innescata dalla mia domanda su dove e come era stato previsto che dovessi autocertificare di “andare a fare la spesa”. A qualcuno stanno già fischiando le orecchie.

Di quello scritto (prima che corriate a leggerlo) riporto un passaggio che mi ricorda vagamente la storia del sig. Bogardi qui. Giuro però che il seguente era solo un esperimento mentale.

Non riesco a comprendere come io possa ‘certificare’, cioè attestare che sia vera, un’azione che devo ancora compiere. Vale a dire trattare come un fatto ‘notorio’ … quella che al momento è una mia intenzione. E questo nonostante io sia notoriamente una persona del tutto sincera e di incrollabile determinazione: se auto-dichiaro che sto andando a fare la spesa – anche se mi trovo al momento in un bosco di lecci a circa 5 chilometri dal più vicino centro abitato e per caso ho il mio binocolo e sto osservando un luì boreale (Phylloscopus borealis) incredibilmente capitato qui – dovete credermi. Eppure, per quanto mi sforzi, non riesco a trattare, dal punto di vista dell’atto linguistico che pongo in essere, la dichiarazione “sto andando dal fruttivendolo” rivolta all’autorità di pubblica sicurezza diversamente da una promessa o impegno”.

Il diavolo è nei dettagli appunto.

Attitudine al rispetto delle norme durante l’emergenza sanitaria in Italia

A cura di Stefano Civitarese, Lara Fontanella e Mara Maretti

Dipartimento di Scienze Giuridiche e Sociali
Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara

Abstract

A marzo 2020, i governi di tutto il mondo hanno definito una serie di restrizioni per tentare di contenere l’epidemia di COVID-19 tra i propri cittadini.

In Italia, diversi DPCM (in particolare ci si riferisce ai DPCM 22 febbraio, 8 e 11 marzo 2020) hanno definito un codice di comportamento per tutto il territorio nazionale a tutela della salute dei cittadini, determinando corpose restrizioni alla libertà individuale (libertà di movimento, libertà di culto, libertà di associazione). Tale situazione di “lockdown” ha innescato un vivace dibattito giuridico e politico sulle misure di contenimento dell’epidemia, definite come “le più severe limitazioni alla libertà mai imposte”. Al di là del dibattito di natura politica e giuridica, risulta di un certo interesse conoscere l’impatto di tali misure sulla popolazione.

Molte sono le iniziative di ricerca di taglio sociologico e psicologico nate in questi mesi di emergenza sanitaria, meno diffuse sono le indagini di taglio socio-giuridico.

La survey Attitudine al rispetto delle norme durante l’emergenza sanitaria, promossa dal Dipartimento di scienze Giuridiche e Sociali dell’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara dai professori Stefano Civitarese, Lara Fontanella e Mara Maretti trae spunto da un’iniziativa di ricerca dell’Università di York, e ha come obiettivo l’analisi di come i cittadini abbiano compreso e sperimentato il lockdown e quale sia il significato individuale e dunque collettivo del “conformarsi” alle regole di restrizione. Comprendere il ruolo del diritto nella società, e non solo in termini rigorosamente “legali” ma sociologici, risulta oggi estremamente importante, specialmente in vista di possibili nuove misure di contenimento in caso di nuove ondate o di una condizione endemica.

Primo rapporto Public Attitudes on Compliance with COVID

A proposito di monografie scientifiche

di Francesco Bilancia

Proseguendo nella nostra riflessione, dopo la prima incursione in tema di Didattica a Distanza non sembra evidentemente prematuro iniziare ad avviare una discussione critica sullo stato dei prodotti editoriali nelle nostre discipline. Tra le varie categorie dei “prodotti della ricerca” quella delle monografie è oggi particolarmente sotto stress, pressata dalle linee mediane quantitative imposte dalle regole concorsuali e dai criteri definitori elaborati in sede di Valutazione della Qualità della Ricerca. Sebbene i confronti con le stagioni – e le epoche – passate non siano mai forieri di criteri euristici adeguati, una qualche comparazione diacronica può però intanto aiutare ad individuare almeno i contorni di un utile paradigma. Su corretta osservazione di alcuni il campo della riflessione deve, innanzitutto, distinguere l’ambito delle vere e proprie monografie di ricerca – le c.d. prime monografie o lavori assimilabili – dai prodotti “d’occasione”, comunque meno approfonditi e meditati. Ma anche limitando la riflessione alla prima categoria alcune recenti costanti sembrano, purtroppo, innegabili.

Cominciamo con il considerare gli argomenti oggetto di analisi scientifica nelle monografie dei nostri tempi. Sempre più spesso ci si imbatte in lavori ricadenti su tematiche ed analisi già oggetto di precedenti numerosi studi, anche sostanzialmente coevi, tanto da apparire gli uni e gli altri ripetitivi delle stesse prospettive metodologiche, analisi, tesi critiche e risultati. A volte manca quello che potremmo definire il coraggio nella scelta di un tema che non corrisponda già ad un paradigma tradizionale, compiuto e delineato da approcci e visioni sempre uguali a se stesse. Rispetto alla letteratura esistente, insomma, una nuova monografia dovrebbe invece consentire al dibattito scientifico di compiere quel salto di paradigma in cui consiste, in sostanza, il passo avanti dell’analisi scientifica su determinate questioni. Salto che, si badi bene, deve però essere consapevole e fondato, per essere ad un tempo il prodotto di un’adeguata comprensione e di un corretto utilizzo delle categorie metodologiche tradizionali; oppure di un loro consapevole superamento critico, motivato e, se non perfettamente fondato, almeno plausibile. Perché sempre più spesso e di frequente nelle nostre bibliografie facciamo ricorso a letteratura straniera? Le ragioni possono essere, ovviamente molte e non tutte nobili, ma tra le tante sicuramente possiamo annoverare l’esigenza di uscire dalle ristrettezze di visione che caratterizzano la letteratura nazionale su un tema già molte volte indagato senza più alcun progresso in avanti. Per trovare, insomma, almeno un punto di vista finalmente differente.

Il che ci conduce ad un altro dramma dei nostri tempi: la strumentalizzazione a scopo di selezione concorsuale dei confini disciplinari, sintagma che ha a che vedere con la lingua di scrittura, gli oggetti dell’analisi, la bibliografia di riferimento, le sedi editoriali nonché, e soprattutto, la comunità scientifica di riferimento, espressione evocativa appunto di confini e chiusure. Pensiamo nel nostro piccolo alla distribuzione delle Scienze del Diritto pubblico tra i settori concorsuali (12-C, 12-D e 12-E) e, nell’ambito di questi, ai c.d. Settori scientifico-disciplinari, Diritto costituzionale, Istituzioni di Diritto pubblico, Diritto amministrativo, Diritto ecclesiastico, Diritto pubblico comparato, Diritto europeo (dell’Unione europea), Diritto pubblico dell’economia; senza saper poi come classificare le varie possibili voci della c.d. Teoria del diritto, con possibile rischio addirittura di un “salto di Area” CUN (sic!). Quante pagine di verbali di concorso, tanto con riferimento alle procedure della c.d. Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN) quanto alle procedure in ambito locale, si consumano in episodi di non liquet o di inammissibilità perché questo o quel “prodotto scientifico” travalicano dai confini disciplinari? Per oggetto di studio, per metodologia, per lingua, per letteratura di riferimento, per tenore tematico, etc. Sulla differenza tra diritto straniero e diritto comparato si potrebbe poi comporre un’intera biblioteca, salvo constatare quanto poco corretto sia l’utilizzo della comparazione giuridica nello studio del diritto.

Un terzo livello critico è quello rappresentato dalla completezza delle analisi che caratterizzano la letteratura contemporanea. Il diritto è quella che si definisce una “scienza cumulativa”; ogni nuova analisi deve considerare i precedenti lavori come un punto di partenza, per procedere oltre in una qualche ipotesi che non si limiti alla mera sintesi ricostruttiva dell’esistente. L’analisi su cui si basa una buona monografia deve comprendere, quindi, una ricognizione adeguatamente completa dei risultati già pubblicati in precedenza, come dire? dello stato dell’arte in materia. Esiste, in sostanza, una bibliometria plausibile anche per le scienze umane, che procede al ritroso. Non misura quante volte un lavoro sia citato in saggi successivi, mentre dovrebbe valutare correttamente se un nuovo lavoro prenda in considerazioni i precedenti dedicati al medesimo oggetto di analisi. Per dirla in breve, lo studio del Diritto pubblico non è cominciato soltanto dieci anni fa! Eppure molti lavori recenti, dopo la citazione di qualche classico del secolo scorso e i dovuti ossequi “di scuola”, finiscono con il tenere conto soltanto della letteratura degli ultimi cinque, massimo dieci anni. In aggiunta, tra i lavori citati si rinvengono in larga percentuale lavori che identificano lo stesso oggetto di ricerca per lo stesso titolo del progetto, sovrapponendosi quasi alla perfezione l’uno sugli altri. Nessuna apertura tematica, nessuna comparazione problematica, nessun arricchimento analitico e nessun respiro verso una prospettiva almeno in parte diversa, non battuta in precedenza, insomma…innovativa. Non sarà che è a questo genere di sviluppi che si alluda con la tanto abusata espressione della originalità quale essenziale attributo di un prodotto scientifico meritevole? Eppure!

Per il momento è opportuno fermarsi, avendo questi brevi spunti appunto soltanto lo scopo di stimolo per riflessioni più ampie, che possano comprendere nella questione “monografie scientifiche” anche ulteriori elementi. Come ad esempio il ruolo dei processi di valutazione, lo scopo ed i limiti del lavoro dei referees; il fenomeno dei libri incompiuti per sopraggiunta scadenza concorsuale, e proditoriamente trasformati in pessimi saggi eterogenei, squilibrati, magmatici ed incompleti; la difficile gestione del metodo nel confronto disciplinare (multi- e pluri-disciplinarietà) e la sua pessima resa dei lavori così ispirati in ambiente concorsuale.

Approfittando, semmai, di questa sede per lanciare nuove linee tematiche, a partire dalla reputazione del giurista e della sua scienza nel dibattito contemporaneo, per definire un’ipotetica immagine del giurista nella società di oggi, italiana ed europea. Con ovvie aperture al tema connesso della divulgazione scientifica e dei rischi di strumentalizzazione politica delle idee e delle tesi; al ruolo del linguaggio ed al valore della chiarezza espositiva come elementi di rivelazione della sincerità, veridicità e della affidabilità metodologica del consulente (del principe, del popolo, dell’informazione) e dello scrittore giuristi; del ruolo, infine, del giurista nella pubblica arena e nel conflitto politico.