La via maestra per combattere la povertà

di Giacomo Cucignatto

Il contributo di Giacomo Cucignatto, Dottore di Ricerca in Economia con indirizzo in Sistemi produttivi e Politiche Pubbliche presso l’Università di Roma Tre, si inserisce all’interno di una serie di contributi organizzati dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00. Giacomo Cucignatto, inoltre, sarà nostro ospite alla tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive?, organizzata dalla Redazione di Orizzonti ed in programmazione nei prossimi giorni.


In vista della tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive? organizzata da Orizzonti del Diritto Pubblico, mi è stato chiesto di introdurre il Job Guarantee, una misura di politica economica diversa dal Reddito di Cittadinanza, con cui condivide tuttavia uno dei suoi obiettivi, ossia la riduzione della povertà.[1]

Il Job Guarantee è una misura che affonda le sue radici nella storia del pensiero economico del Novecento e nel corso del tempo è stata più volte rielaborata. Ciò spiega, almeno in parte, la varietà di denominazioni che ha caratterizzato tale proposta. Se rimaniamo nel framework inglese, la proposta originale di Hyman Minsky dello Stato come Employer of Last Resort è stata sostituita negli ultimi anni con espressioni quali Public Service Employment (PSE), Buffer Stock Employment (BSE) e soprattutto Job Guarantee (JG). Nel contesto italiano, uno dei primi promotori della proposta fu Federico Caffè e si è spesso utilizzato espressioni quali Datore di Ultima istanza e Lavoro garantito. Negli ultimi anni è stata anche avanzata una proposta ibrida denominata lavoro di cittadinanza. Riteniamo tuttavia che Garanzia universale di lavoro sia una denominazione più rispondente alle caratteristiche teoriche della misura.

La misura consiste infatti in un programma pubblico di creazione diretta di lavoro, che impiega su base volontaria tutte le persone che siano in grado di lavorare, così come sono, a prescindere dalle loro competenze e senza alcun tipo di condizionalità. In altre parole, una garanzia universale di lavoro fornita dallo Stato.

La Garanzia di lavoro consentirebbe da un lato il raggiungimento e il mantenimento della piena occupazione, dal momento che eliminerebbe la disoccupazione involontaria offrendo a chiunque sia alla ricerca di un impego un lavoro retribuito. Dall’altro, questa misura comporterebbe anche l’introduzione di un salario minimo sostanziale in corrispondenza del salario di base orario stabilito dallo Stato all’interno del programma, poiché nessun lavoratore sarebbe più disposto a percepire una retribuzione inferiore presso altri datori di lavoro, una volta introdotta tale garanzia.[2]

Dopo decenni di bombardamento mediatico da parte degli economisti mainstream – riconducibili all’approccio della Nuova Sintesi Neoclassica, tutto questo sembra fantascienza. Il mantra secondo cui è solo l’impresa che crea lavoro viene demolito all’interno di questo approccio, che promulga l’idea di uno Stato che crea tutti quei posti di lavoro che sono necessari a eliminare definitivamente la disoccupazione involontaria. Tale proposta va interpretata come una delle risposte economiche all’abbandono generalizzato, a partire dagli anni ‘80, della piena occupazione tra gli obiettivi politici essenziali perseguiti dall’intervento dello Stato. In quanto tale, la proposta non può che essere valutata simpateticamente da coloro che ritengono tale obiettivo una condizione imprescindibile al fine di garantire condizioni materiali dignitose al maggior numero di persone possibile.  Le domande che a questo punto potrebbero assalire i lettori sono molteplici.

Come si finanzia?

Il finanziamento avverrebbe come tutte le altre politiche pubbliche, ossia attraverso uno stanziamento che grava sul bilancio dello Stato e stabilito dal Parlamento. Nonostante un costo lordo iniziale ingente – oltre 90 miliardi di euro per l’economia italiana, dieci volte il costo del Reddito di Cittadinanza, secondo le mie stime – le risorse finanziarie nette oscillano intorno a un punto di Pil (18 miliardi), una volta considerato il moltiplicatore.

In altre parole, il programma si pagherebbe in gran parte da sé. La temporanea sospensione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) in seguito alla crisi pandemica dimostra dunque che la questione del finanziamento non costituisce un ostacolo tecnico insormontabile, anche nel contesto europeo, qualora maturi la volontà politica di estendere in modo permanente la sospensione del PSC. 

Quali impieghi sono previsti nel programma?

Già Minsky individuava nei servizi ad alta intensità di lavoroi settori maggiormente interessati da questa strategia per l’occupazione pubblica, in particolare quelli che danno luogo a benefici pubblici visibili nel breve periodo. I moderni sostenitori della proposta – in particolare gli economisti della MMT – hanno elaborato una classificazione precisa di quali impieghi dovrebbero essere generati nel programma, includendo tra questi iservizi di cura dell’ambiente, della persona e delle comunità. Il ribaltamento di paradigma rispetto all’approccio odierno non potrebbe essere più evidente.

Se il sistema economico deve essere costruito intorno alle esigenze delle persone, e non viceversa, il programma è costruito per generare impieghi che diano risposte alle domande sociali più urgenti: un rapporto più equilibrato con l’ambiente che viviamo in termini di ripristino del verde, qualità dell’aria e sicurezza idrogeologica, l’assistenza delle persone anziane, dei bambini e dei disabili, il rafforzamento delle comunità locali.

Quali i principali beneficiari?

Va segnalata dunque la funzione che la Garanzia di lavoro potrebbe svolgere rispetto a un processo di transizione ecologica davvero rispondente all’interesse generale. Posto che tale transizione genererà anche ripercussioni occupazionali negative in comparti finora centrali (si pensi al settore auto dopo il superamento dei motori termici o al comparto energetico, che vedrà la chiusura degli impianti a carbone a stretto giro e la graduale riduzione del settore del gas), il programma potrebbe rappresentare un’ancora di salvezza per tutti quelli che perderanno il proprio posto di lavoro.

Infine, il Mezzogiorno, i giovani e le donne possono essere individuati come i principali beneficiari del programma, poiché questo configura una politica fiscale espansiva concentrata nelle aree economiche con maggiore disoccupazione e si concentra in particolare sui servizi di cura della persona, principalmente a carico delle donne.

Ma se fosse davvero così facile, perché nessuno lo propone?

Di fronte a un libro dei sogni, i più pragmatici potrebbero storcere il naso. Ci sono due modi di rispondere a questo interrogativo. Il primo riguarda i diversi interessi sociali in gioco. Da molti decenni la piena occupazione non è più un obiettivo prioritario di politica economica nei paesi avanzati, poiché comporta rapporti di forza eccessivamente favorevoli al mondo del lavoro, dal punto di vista delle imprese. Queste ultime, qualora il programma fosse implementato, dovrebbero peraltro affrontare un rialzo generalizzato dei salari, che rientrano tra i propri costi di produzione. Senza organizzazioni partitiche e sindacali che abbiano la piena occupazione come stella polare del proprio agire politico, difficilmente proposte come questa potranno uscire dal dibattito accademico.

Un secondo modo di rispondere è quello di introdurre alcune delle problematiche economiche associate alla proposta, le quali devono essere tenute in considerazione per non cadere in facili entusiasmi. Inflazione, vincolo estero ed efficienza della Pubblica Amministrazione, solo per menzionare quelle prioritarie. Significa dunque che la Garanzia di lavoro non è davvero realizzabile? Tutto il contrario, questo programma deve essere inserito all’interno di un disegno complessivo di riforma del sistema economico in grado di fronteggiare tutti gli ostacoli che si frappongono al raggiungimento della piena occupazione.

Come si lega la Garanzia di Lavoro al Reddito di cittadinanza?

Il reddito di cittadinanza è un sostegno pubblico al reddito alle famiglie sotto una certa soglia ISEE. In ambito economico, tale misura rientra nella categoria del Reddito minimo garantito, presente nella stragrande maggioranza degli Stati membri dell’Unione europea.

La tendenza nel dibattito economico è quella di polarizzare il discorso intorno a due bandiere: reddito contro lavoro, redditisti contro lavoristi. Dal nostro punto di vista, invece la Garanzia di lavoro – e più in generalele politiche per il pieno impiego – e il Reddito minimo rappresentano due misure economiche del tutto complementari. Storicamente, infatti, sono le economie con strutture produttive e occupazionali solide che hanno sviluppato forme avanzate di welfare; più persone lavorano e hanno salari dignitosi, maggiore sarà il sostegno che le finanze pubbliche potranno dedicare al sostegno al reddito per i cittadini più bisognosi.

In secondo luogo, gli stessi dati relativi ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza in Italia ci dimostrano che non tutti sono “attivabili” sul mercato del lavoro, ossia in grado di lavorare. Su più di 3 milioni di beneficiari, poco più di 1 milione è tenuto a sottoscrivere un Patto per il lavoro e anche tra questi ultimi solo una quota parte ha qualche possibilità di trovare effettivamente un impiego. In società complesse e composte da milioni di persone vi sarà sempre una certa quota della popolazione che per svariate ragioni rimarrà al di fuori del mercato, pur essendo in età da lavoro. Nessuna società civile può pensare di permettersi di lasciare tali persone sprovviste del minimo indispensabile per la propria sopravvivenza.


[1] Per una trattazione estesa e una valutazione d’impatto del Job Guarantee sull’economia italiana rimando alla mia tesi di dottorato, Un’analisi input-output del Job Guarantee e della Strategia nazionale per l’idrogeno nell’economia italiana (Cucignatto, 2021).

[2] Parafrasando Minsky, nel caso del salario minimo legale – di cui si discute in questi anni in Italia – il salario minimo effettivo è pari a zero, dal momento che sussiste la disoccupazione involontaria.

ODP intervista il Prof. Claudio Franchini (L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Editoriale Scientifica, 2021)

Claudio Franchini è professore ordinario di diritto amministrativo nell’Università Tor Vergata di Roma. È autore di molteplici contributi scientifici, fra cui si segnalano quelli in tema di diritto pubblico dell’economia, diritto amministrativo europeo, organizzazione e funzionamento dell’amministrazione, giustizia amministrativa e diritto sportivo. Ha collaborato con vari Ministri, è stato componente del Comitato nazionale dei garanti della ricerca e ha rivestito numerosi incarichi istituzionali, fra i quali quelli di Preside della Facoltà di Scienze politiche “Cesare Alfieri” dell’Università di Firenze, di Direttore del Dipartimento di diritto pubblico, di Presidente della Conferenza dei direttori di dipartimento e di Prorettore vicario dell’Università di Roma Tor Vergata, nonché di Presidente del Consorzio per lo sviluppo delle metodologie e delle innovazioni nelle pubbliche amministrazioni.

Il Prof. Claudio Franchini ha recentemente pubblicato una monografia intitolata L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Napoli, Editoriale Scientifica, 2021. La redazione ha deciso di chiedergli una intervista sul tema in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, dal Comitato di direzione, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00.


Prof. Franchini, Lei si è occupato, nel volume di cui discutiamo, dell’intervento pubblico sulla povertà. Si tratta di un tema centrale e di estrema attualità, benché forse non sempre studiato in modo approfondito nella letteratura giuridica. Quali sono le ragioni che l’hanno spinta ad occuparsi di questo tema e qual è il rilievo del fenomeno della povertà?

L’idea mi è venuta assistendo alla presentazione del rapporto della Caritas sulla povertà a Roma. D’altra parte, è un tema che ci tocca da vicino, perché lo si tocca con mano camminando per strada. Si, basta camminare per strada. Ma bisogna farlo con un grande attenzione e sensibilità. E osservare bene le persone. Non solo i mendicanti (che tutti noi siamo capaci di vedere, se non altro perché talvolta ci importunano) e i senza tetto (che quasi tutti noi siamo capaci di vedere), ma le persone comuni: guardandole negli occhi, vedendo come vestono, come fanno la spesa, come si comportano e ascoltando quello che dicono.

Infine, ci sono una serie di dati che attestano la rilevanza e la complessità del fenomeno.

Secondo i dati messi a disposizione da Eurostat, nel 2020 il tasso di rischio di povertà si aggirava intorno al 21,9 per cento della popolazione dell’Unione europea[1]. Ciò significa che più di 95 milioni di persone era a rischio. È un dato significativo. Dagli anni a ridosso della crisi economica del 2008 fino al 2019 è stata misurata una progressiva decrescita del tasso (nel 2019 si aggirava intorno al 21,1 per cento). Ora, anche tenendo conto delle conseguenze della nuova crisi economica connessa alla diffusione del virus Sars-Cov-2, pare attestarsi una tendenza di segno opposto.

I dati messi a disposizione Istat, poi, ci offrono un quadro più dettagliato. Confrontando i dati del 2019 con quelli del 2020[2], ad esempio, si registra una maggiore incidenza delle famiglie in povertà assoluta nel Mezzogiorno (9,4% nel 2020 e 8,6% 2019), anche se il tasso di crescita più elevato si registra nel Nord dove la povertà familiare sale dal 5,8% al 7,6%. Dai medesimi dati si possono ricavare ulteriori indicazioni, come la maggiore incidenza della povertà su minori e stranieri o il ruolo del titolo di studio come fattore di abbattimento del rischio di povertà.

Nel suo libro Lei denuncia l’insufficienza dei provvedimenti con cui, specie negli ultimi anni, si è intervenuti sulla povertà. Essi si traducono spesso in mere erogazioni di denaro, senza essere inserite entro un disegno politico a carattere generale. Nel tempo, come si è evoluto l’approccio del legislatore italiano rispetto al contrasto del fenomeno della povertà?

Dei poveri il legislatore italiano si è occupato sin dall’unificazione del Regno, ma nella prospettiva della carità. Soltanto a partire dagli anni Venti dello scorso secolo, si è passati da un sistema fondato sulla beneficenza a uno fondato sull’assistenza. Con la realizzazione dell’ordinamento costituzionale, poi, viene introdotta una visione globale del problema della povertà, che viene affrontato con i provvedimenti di carattere sia generale, sia specifico. Rientrano tra i primi quelli che incidono, in modo sostanziale ancorché non sempre diretto, sulla condizione di povertà (cioè quelli in materia di sanità, di istruzione, di previdenza e di avviamento al lavoro, nonché di edilizia residenziale pubblica). Sono riconducibili ai secondi quelli che hanno ad oggetto il settore dell’assistenza sociale. Tuttavia, al di là del reddito minimo di inserimento, è solo dal 2015 che sono state introdotte misure particolari, quali il sostegno per l’inclusione attiva (Sia), che si affiancava alla carta acquisti, il reddito di inclusione (Rei), il reddito di cittadinanza (Rdc) e il reddito di emergenza.

Il reddito di cittadinanza è una misura che ha fatto e fa molto discutere. Nel suo libro Lei evidenzia come la misura abbia dato risultati limitati. Come potrebbero essere assicurati in modo più efficace gli obiettivi previsti? 

Nel gli ultimi anni vi è stata una serie di interventi legislativi che si sono susseguiti in modo alluvionale e non lineare. Il risultato è che i provvedimenti adottati si sono rivelati poco efficaci per la riduzione della povertà e del tutto inadeguati per gestire una situazione che è divenuta emergenziale. Le ragioni sono diverse. Tra le principali se ne possono indicare sette. Primo: si è ragionato esclusivamente nella prospettiva del sostegno individuale, prevedendo forme di reddito minimo garantito senza inserirle in un disegno complessivo di assistenza fondata su misure non economiche. Secondo: nei recenti provvedimenti legislativi che hanno previsto forme di sostegno economico è cambiata la denominazione delle misure adottate, ma non la loro struttura: si è ripetuto lo stesso schema di attuazione, in quanto sono sempre stati previsti sussidi monetari, di certo in un’ottica di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, ma anche in una prospettiva lavoristica, che emerge principalmente dall’organizzazione e dalla strumentazione previste. Terzo: non vi è stata completa coincidenza tra i beneficiari delle misure adottate e le persone in condizione di povertà assoluta, perché non si è considerato che gli uni e le altre fanno parte di due universi solo parzialmente sovrapponibili. Quarto: è mancata del tutto la fase di controllo, con la conseguenza che l’efficacia e l’efficienza delle misure sono state fortemente limitate. Quinto: il modello fondato sulla suddivisione delle attribuzioni tra Stato ed enti locali non ha prodotto risultati soddisfacenti, perché vi sono molti decisori che si devono confrontare nella ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di uniformità tutelata dallo Stato e quella di autonomia rivendicata dagli enti territoriali. Sesto: sul piano finanziario, ci si è avvalsi di molti fondi, spesso appositamente istituiti, creando sovrapposizioni e dispersioni. Settimo: si è registrato un difetto di coinvolgimento del terzo settore e dei privati (ancor più grave se si pensa che di recente è stato approvato il codice del terzo settore). In conclusione, occorre adottare politiche sociali che siano dirette a rimuovere le cause della povertà e non solo a sopperire a situazioni contingenti, con provvedimenti temporanei: politiche tali da consentire il passaggio dallo Stato assistenziale allo Stato innovatore, che utilizza la spesa come moltiplicatore di opportunità, grazie a una valutazione integrata dei bisogni e dei benefici, e che interviene così in tutti i settori necessari all’emancipazione delle persone, dall’assistenza sociale alla sanità, dall’istruzione alla previdenza, dall’avviamento al lavoro all’edilizia residenziale pubblica.

Nel volume Lei richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, intervenuta sul rapporto tra enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni, enfatizzandone la logica collaborativa. Attraverso strumenti collaborativi come la coprogettazione e la coprogrammazione dei servizi sociali, gli enti del terzo settore possono avere un ruolo significativo, in sinergia con le amministrazioni, nel contrasto alla povertà. Secondo Lei, che spazio può esserci per questo modello all’interno di un disegno politico generale di contrasto alla povertà?

Sino ad oggi, non si è considerato che gli enti del terzo settore e i privati sono centri di osservazione privilegiati, perché sono in grado di valutare e di intercettare le singole necessità del territorio. In una prospettiva di lotta alla povertà, solo attraverso una stretta conoscenza della realtà è possibile individuare i bisogni e facilitare il contatto con i centri comunali dei servizi sociali per l’attivazione delle risorse disponibili. Occorre, dunque, pensare a un nuovo modello di welfare, fondato su un insieme di protezione e di investimenti sociali a finanziamento non pubblico, che deve progressivamente affiancarsi al modello tradizionale di natura pubblica e obbligatoria. E in proposito non possiamo non riflettere su quanto scrisse Alexis de Tocqueville nel saggio sulla povertà presentato alla Società accademica di Cherbourg nel 1835. Il politologo e storico francese affermò che il problema della povertà non poteva essere risolto solo attraverso l’intervento dello Stato: occorreva, invece, ricorrere anche all’azione e all’aggregazione spontanea degli individui, perché questi ultimi possono perseguire l’interesse generale in modo più efficace e meno invadente di quanto non possano farlo le istituzioni pubbliche. Oggi le parole di Tocqueville, a lungo inascoltate, si rivelano profetiche.

Nel suo libro Lei presta attenzione anche alla prospettiva sovranazionale, tenendo conto della necessità di inserire la riflessione relativa all’intervento sulla povertà entro il quadro tracciato dal diritto eurounitario e dal diritto internazionale. Con riguardo al primo, come Lei stesso rileva, emerge uno sbilanciamento a favore delle esigenze di mercato e a scapito dei diritti sociali, anche tenendo conto degli orientamenti della Corte di giustizia. In questa prospettiva, che ruolo possono avere le istituzioni europee per muoversi in modo più marcato nel segno di un’autentica economia sociale di mercato?

Nei rispetti dell’Unione europea per lungo tempo si è contestata una scarsa attenzione, se non proprio un’indifferenza, nei rispetti dei diritti sociali. E, in effetti il quadro attuale risulta deludente, perché la dimensione sociale dell’integrazione europea stenta ad affermarsi. Da ultimo, il Pilastro europeo dei diritti sociali del 2017 ha delineato una serie di principi diretti a rafforzare la dimensione sociale dell’Unione europea e concepiti come diritti sociali degli individui nei confronti degli Stati: si tratta complessivamente di venti principi che riassumono l’aspetto sociale dell’acquis communautaire. Per quanto, purtroppo, l’affermazione di tali principi non determini effetti sostanziali, si può ritenere che essi possano servire almeno come indirizzo e guida nella ricerca di convergenze per quanto riguarda le condizioni di vita e di lavoro, così da attivare un processo virtuoso a dimostrazione dell’importanza sociale dell’Europa.

Il PNRR, nella missione 5, affronta il tema dell’inclusione sociale. Qui sono previste misure di diverso tenore che vanno da investimenti sull’housing sociale (M5C2.1), anche attraverso la rigenerazione urbana (M5C2.2), a interventi socio-educativi per combattere la povertà educativa (M5C3). L’approccio seguito nel PNRR, a suo avviso, riesce a intercettare le varie forme di povertà di cui Lei parla nel volume e può rivelarsi sufficientemente incisivo per fronteggiarle?

La povertà ha un carattere multiforme e pluridimensionale. Per questo, va misurata non solo in termini strettamente economici, ma soprattutto in termini sociali, sanitari, culturali e, in senso più ampio, relazionali e umani. Ogni intervento che incida positivamente su uno di questi aspetti non può che essere bene accetto. Deve essere chiaro, però, che l’azione di contrasto alla povertà non può che essere espressione di una politica pubblica mirata: è una scelta necessaria.

Come Lei evidenzia nel Suo volume, le politiche di contrasto alla povertà soffrono di un sovraccarico di disorganicità e di parcellizzazione. Ritiene di attribuire una qualche responsabilità all’attuale riparto delle competenze costituzionali?

Come ho detto, oggi vi sono molti soggetti che decidono in materia. Questa situazione ha comportato che, nella pratica, regioni e comuni hanno esercitato un ampio margine di discrezionalità negli interventi, con conseguente spiccata disomogeneità di regolazione e di gestione, specie per quel che riguarda il contenuto dei piani e il coinvolgimento del terzo settore.

Il vincolo di bilancio è stato da tempo elevato a valore costituzionale da osservare. Questo nuovo orizzonte giuridico pone nuove sfide ai c.d. diritti di prestazione, che implicano costi anche notevoli a carico dei bilanci pubblici. Qualcuno ha sostenuto che lo scontro tra diritti e compatibilità di bilancio è reale, sicché non può trovare forme armoniche di composizione: in questo scontro qualcuno vincerà e qualcun altro perderà, senza ipotizzare che il risultato finale, per il suo intrinseco equilibrio, soddisfi tutti. In questo scontro, quale ritiene debba essere la sorte da accordare al sistema di contrasto alla povertà?

La Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che i diritti sociali, così come tutti gli altri, sono condizionabili, ha precisato che essi vanno valutati in modo puntuale. Ma attenzione: la circostanza che i diritti sociali siano condizionabili non ha impedito alla Corte di specificare che essi sono comunque incomprimibili e intangibili. Di conseguenza, ne ha delineato il contenuto minimo, giungendo ad affermare che il legislatore deve prescindere dalla disponibilità delle risorse economiche. Dunque, il legislatore deve assoggettarsi a un “autovincolo”, in quanto l’incomprimibilità dei diritti sociali va intesa come limite generale a incidere sul loro nucleo centrale. Ne deriva che la Costituzione impone ai pubblici poteri un “compito promozionale” (uso le parole della Corte), il quale si concretizza in un obbligo, da un lato, di definizione degli interventi da parte del legislatore e, dall’altro, di esercizio della funzione per la pubblica amministrazione in modo da predisporre quella organizzazione e quei servizi idonei a consentire l’emersione dei diritti in un contesto di solidarietà e di uguaglianza.


[1] Dati contenuti nel documento di Eurostata denominato “EU-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) survey”, disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/visualisations.

[2] Dati contenuti nei documenti di Istat denominati “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2020” e “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2019” rispettivamente disponibili ai link: https://www.istat.it/it/files/2021/06/REPORT_POVERTA_2020.pdf e https://www.istat.it/it/files/2020/06/REPORT_POVERTA_2019.pdf.

Ciclo di seminari su Green Deal, Next Generation EU, PNNR

Presentazione a cura del Prof. Francesco Bilancia, Ordinario di Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara e coordinatore scientifico, insieme con la Dott.ssa Marta Ferrara, del ciclo di conferenze.


Presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara, nell’ambito del Dipartimento di Scienze giuridiche e sociali, in collaborazione con il Corso di dottorato di ricerca in Business Institutions Markets e con il Dipartimento di Economia, ha preso avvio un Ciclo di Seminari in tema di Green Deal, Next Generation EU, PNRR

Gli incontri, condotti da studiosi di diverse discipline e con competenze scientifiche interdisciplinari, prendono avvio dall’inquadramento tematico mosso dalla crisi climatica e dal riscaldamento globale, per definire significato e valore dei paradigmi dello “Sviluppo sostenibile” e della c.d. Economia circolare, allo scopo di misurare l’impatto di questi obiettivi sull’evoluzione delle politiche pubbliche, compresi i concreti profili applicativi della “transizione ecologica”.

Seguendo il flusso degli argomenti dei numerosi seminari previsti, ci si renderà conto che, lungo le linee degli investimenti e lo sviluppo delle principali riforme imposte quali condizioni dell’intervento finanziario previsto, saranno oggetto di riflessione quasi tutti i complessi paradigmi teorici toccati dal recovery fund

A partire dall’impatto delle nuove “European policies” e delle nuove forme di intervento pubblico nell’economia sul regime della concorrenza. Da qui ci si muoverà lungo l’asse delle riforme della governance economica e degli assetti di governo nazionale, comprendente una visione di impatto sul sistema delle autonomie, sulle fonti del diritto e sull’organizzazione amministrativa. Per procedere con riflessioni in materia di proprietà industriale, processo civile, informatizzazione della pubblica amministrazione e semplificazione dei procedimenti. 

L’articolazione delle competenze coinvolte apre lo sguardo anche sui profili della comunicazione istituzionale e pubblica, sui temi dell’equità e della solidarietà sociale, della parità di genere, della giustizia tributaria, della digitalizzazione dell’economia e delle amministrazioni pubbliche, fino alla riforma delle procedure fallimentari in relazione alle crisi aziendali. 

La questione degli assetti istituzionali e del sistema delle relazioni sociali ed economiche a valle dell’emergenza pandemica – presente in tutti gli ambiti tematici richiamati – nella prospettiva di ipotizzare previsioni su cosa potrà condurre con sé l’auspicato “ritorno alla normalità”, aprirà infine la riflessione sull’intreccio dei mutamenti in atto nel contesto istituzionale con il dibattito relativo al “Futuro dell’Unione europea”. 

NdR: Qui di seguito pubblichiamo le singole locandine ed ogni informazione utile per seguire i seminari.

Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?

Il Webinar Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico, si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00, e potrà essere seguito mediante le piattaforme Zoom e Facebook.

Interventi:

Per seguire l’evento su Zoom è richiesta la registrazione tramite la piattaforma Eventbrite.

Si potrà assistere ai lavori, senza necessità di registrazione, attraverso la pagina Facebook di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Per informazioni e aggiornamenti sul Webinar si invita a consultare l’evento Facebook.

Sono altresì disponibili sul blog di Orizzonti del Diritto Pubblico le registrazioni dei primi due seminari telematici “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” e “Le riforme orizzontali previste dal PNRR“.

Le prime polpette avvelenate del PNRR. Verso la definitiva privatizzazione del servizio idrico?

di Stefano Civitarese Matteucci

Il 4 novembre 2021 il Consiglio dei Ministri ha approvato il Disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (ddl concorrenza). Come previsto da una legge del 1999, questo serve a “rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, promuovere lo sviluppo della concorrenza e garantire la tutela dei consumatori”. Tra le numerose misure, l’art. 6 del disegno di legge prevede una “delega in materia di servizi pubblici locali”. Il Governo, vale a dire, chiede al Parlamento, che dovrà trasformare in legge il disegno di legge, di delegarlo a riordinare i servizi pubblici locali, anche tramite l’adozione di un apposito testo unico. Vengono elencati ben ventuno principi e criteri direttivi ai quali il futuro decreto legislativo/testo unico dovrà ispirarsi. Tra questi spiccano quelli di cui alla lettera f) dell’articolo 6, ove si stabilisce che gli enti locali debbano giustificare in modo “anticipato e qualificato” (sic) il mancato ricorso al mercato, ossia le ragioni per cui scelgano o confermino il “modello dell’autoproduzione”. In parole più semplici, se un comune o un gruppo di comuni vogliono continuare a fornire l’acqua potabile, smaltire i rifiuti, gestire i trasporti pubblici e l’igiene urbana attraverso proprie aziende (quelle che vengono chiamate società in house) dovranno darne conto all’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Dovranno, vale a dire, spiegare le ragioni che giustificano la gestione pubblica “sul piano economico e della qualità, degli investimenti e dei costi dei servizi per gli utenti … anche in relazione ai risultati conseguiti nelle pregresse gestioni in autoproduzione”. In termini ancora più espliciti, la regola diventerà quella della concessione ai privati dei servizi pubblici. La gestione pubblica sarà l’eccezione da motivare ‘qualificatamene’.

Vi è persino di più. Si intende anche revisionare la “disciplina dei regimi di proprietà e di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni”. Frase quantomai ambigua, che diventa più chiara continuando a leggere che si prevederà la “cessione dei beni in caso di subentro, anche al fine di assicurare un’adeguata valorizzazione della proprietà pubblica, nonché un’adeguata tutela del gestore uscente”. Insomma, siamo alla politica di ‘valorizzazione’ del patrimonio pubblico dei primi anni Novanta del secolo scorso, la vendita dei gioielli di stato per fare cassa, che qualcuno, meno pudicamente, chiama la svendita dei beni pubblici. In pratica, si apre la strada, per esempio, alla privatizzazione degli acquedotti.

Quali sono le ragioni di questa scelta, che riguardo al servizio idrico è in contrasto sia con il referendum, che nel 2011 vide un successo schiacciante dei promotori dell’acqua come bene comune, sia con il disegno di legge Daga presentato alla Camera all’inizio della legislatura e sottoscritto da 205 deputati? Non ci eravamo lasciati alle spalle la stagione del neoliberismo e dello smantellamento dello stato? Non ci avevano insegnato il Covid e i fallimenti delle privatizzazioni (si pensi alle autostrade) che il settore pubblico è strategico e che gli interessi e i beni pubblici essenziali non devono essere ‘messi a profitto’?

Nessuno può negare che molte amministrazioni e aziende pubbliche non funzionano o che esistono fenomeni di clientelismo e corruzione (come se nel privato non ve ne fossero). Il punto, però, è che i fatti hanno mostrato che la soluzione non è certo quella di ricorrere al mercato per supplire ai ‘fallimenti dello stato’, la faccia nascosta dell’ambigua teoria dei market failures, secondo cui lo stato esisterebbe per rimediare ai problemi lasciati insoluti dal mercato. Come se il ‘mercato’ fosse una sorta di problem solver, un’entità metafisica, con fini suoi propri, cui di tanto in tanto va fatto un ‘tagliando’. E non invece un complesso fatto istituzionale operante in virtù di un insieme di regole sociali, giuridiche, pratiche conflittuali, eccetera. Se si vogliono far funzionare le istituzioni pubbliche, occorrono politiche, azioni e misure – e soldi – in luogo delle vacue riforme degli ultimi trent’anni, dettate dall’agenda della semplificazione e del “meno stato più mercato”.

Italia Domani, ossia il PNRR, enfatizza ripetutamente la necessità di “assicurare la costruzione di una capacità amministrativa stabile all’interno delle PA. Questa deve consentire non solo di realizzare in maniera efficace ed efficiente i progetti di riforma e di investimento previsti dal Piano, ma di fornire strutturalmente beni e servizi pubblici adeguati alle esigenze di cittadini e imprese” (p. 45). Basta scavare un poco, però, per scoprire che il PNRR è in piena continuità con le idee di semplificazione, snellimento, liberalizzazione, figlie dei ruggenti anni Novanta. Non è un caso, tornando all’oggetto di questo articolo, che le disposizioni sui servizi pubblici locali del ddl concorrenza siano tratte di sana pianta dal PNRR stesso. In una sezione intitolata “Concorrenza e valori sociali” leggiamo che “una parte importante del disegno di legge sarà diretta a promuovere dinamiche competitive finalizzate ad assicurare anche la protezione di diritti e interessi non economici dei cittadini, con particolare riguardo ai servizi pubblici, alla sanità e all’ambiente” (pag. 76). Curiosamente, però, per proteggere gli interessi ‘non economici’ dei cittadini si prescrive un “ricorso più responsabile da parte delle amministrazioni al meccanismo dell’in house providing”, cioè al meccanismo del servizio pubblico. E così, “andranno introdotte specifiche norme finalizzate a imporre all’amministrazione una motivazione anticipata e rafforzata che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato”, eccetera, eccetera. A parte qualche vocabolo (“qualificata” ha preso il posto di “rafforzata” nel ddl concorrenza) le specifiche norme sono ora arrivate sugli scranni parlamentari.

Che farà il nutrito pacchetto di parlamentari firmatari della proposta di legge Daga? La proposta si ispira a “una gestione pubblica partecipativa e trasparente del bene comune costituito dall’acqua” (p. 3). Il suo art. 9 prevede che il “servizio idrico integrato è considerato servizio pubblico locale di interesse generale non destinato ad essere collocato sul mercato in regime di concorrenza” e che “la gestione del servizio idrico integrato è realizzata senza finalità lucrative, mediante modelli di gestione pubblica, e persegue finalità istituzionali e di carattere sociale e ambientale”. Basta che votino contro il disegno di legge governativo, si dirà, e Draghi se ne dovrà fare una ragione. Dopo tutto, salve le intoccabili regole sulla concorrenza del mercato interno (per i beni e i servizi che sono offerti dal mercato), nessuna legge europea impone agli stati di mettere sul mercato la somministrazione dell’acqua potabile.

Ma qui scatta un vero e proprio cortocircuito. La preferenza per la gestione privata dei servizi pubblici locali è una ‘riforma’ del PNRR e questo cambia le carte in tavola. Il governo italiano ha approvato il PNRR nell’aprile 2021, poi inviato alla Commissione Europea il 30 aprile 2021. Il Parlamento lo ha visto solo passare. I parlamentari ne discussero una bozza nel gennaio 2021, quella del governo Conte poi riformulata da Draghi, e si limitarono ad alcune generiche linee guida. Il PNRR, quindi, è formalmente una decisione del Consiglio dei Ministri privo di forza di legge. In linea di principio, il Parlamento non è vincolato a seguirne le direttive, che in molti casi consistono nell’approvare atti aventi forza di legge: 53, tra leggi, decreti-legge, decreti legislativi, da portare a termine tra il 2021 e il 2026. Qualunque studente del primo anno di giurisprudenza direbbe che è un nonsenso ipotizzare che il Parlamento sia obbligato ad approvare un disegno di legge elaborato in attuazione di un programma deciso dal Governo, salvo il meccanismo politico della fiducia.

Se, però, consideriamo il problema dal punto di vista dell’Unione Europea le cose cambiano. I piani di ripresa e resilienza sono i capisaldi di una complessa procedura prevista dal Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021 (regolamento RRF), attraverso cui gli Stati membri ricevono gli ingenti finanziamenti del Next Generation EU. Il fulcro di questa procedura è l’accordo tra la Commissione e ciascuno Stato membro beneficiario che suggella il sostegno finanziario dell’UE e sancisce l’obbligo degli Stati membri di realizzare tutti gli obiettivi e le misure previste dai piani. In breve, la natura di tali piani secondo il diritto nazionale (in Italia una decisione del Governo) è irrilevante per l’Unione. Se uno Stato membro desidera accedere (e mantenere nel tempo) i finanziamenti Next Generation UE deve obbligarsi a eseguire quanto contenuto nell’accordo firmato con la Commissione UE.

Secondo il Regolamento europeo i piani nazionali stabiliscono in primo luogo e principalmente un percorso di riforma. Come spiegato nel documento di lavoro della Commissione europea del 22 gennaio 2021, l’elemento principale su cui si impernia un piano di ripresa e resilienza è denominato “componente”: “Ogni componente dovrebbe riflettere le relative priorità di riforma e investimento in un settore o in settori, attività o temi correlati, mirando ad affrontare sfide specifiche, formando un pacchetto coerente”. In breve, investimenti, progetti e riforme sono inestricabilmente legati. Il rispetto di questo ‘pacchetto’, riforme legislative comprese, è monitorato e verificato dalla Commissione. Non attuare una delle riforme promesse nel piano, secondo i tempi indicati, mette in pericolo l’ottenimento dei fondi europei su cui ruota l’intera tenuta del Paese nei prossimi anni.

Il Parlamento sembra, dunque, in un cul de sac, messo nell’angolo dalla decisione presa dal Presidente del Consiglio di inserire nel PNRR la riforma mercatistica dei servizi pubblici locali. Si profila, allora, all’orizzonte una nuova campagna referendaria promossa dal movimento “Acqua bene comune”, quando le nuove disposizioni vedranno la luce? Anche questa, si perdoni la battuta scontata, rischierebbe di produrre un buco nell’acqua. Le nuove regole sui servizi pubblici locali potrebbero essere escluse dal referendum abrogativo se ritenute disposizioni indispensabili per evitare il concretizzarsi di una «responsabilità dello Stato italiano per inadempimento di uno specifico obbligo comunitario, con conseguente violazione dell’art. 75, secondo comma, Cost.» (Corte cost. sent. n. 45/2000).

Il problema qui discusso mostra che la democrazia è un po’ in affanno. A costo di essere tacciato per il solito petulante nostalgico del defunto stato-nazione e della moribonda democrazia rappresentativa, credo che congegni come il PNRR per imporre in modo verticistico decisioni che calpestano la volontà popolare su questioni fondamentali (come l’acqua bene comune) non facciano il bene del Progetto Europeo.

Il modo per uscire dal cul de sac sarebbe per la ‘politica’ di riappropriarsi delle sue prerogative e – invece di appiattirsi sull’Agenda Draghi – decidere se la prospettata riforma dei servizi pubblici locali sia o meno compatibile con la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite del 28 luglio 2010 (GA/ 10967) che dichiara «il diritto all’acqua un diritto umano universale e fondamentale». L’accordo sul PNRR non è inciso nella roccia e non si può credere che un governo munito di un chiaro mandato parlamentare non abbia la possibilità di rinegoziare aspetti di dettaglio di un piano estremamente complesso. Possiamo, però, seriamente pensare che questo Parlamento abbia la forza e l’autorevolezza per assumersi questo compito?

Mediazione e Pubblica Amministrazione

di Michele Magi

ABSTRACT: Si è diffusa presso le pubbliche amministrazioni la tendenza a non partecipare al procedimento di mediazione civile e commerciale per il timore del funzionario di incorrere in una responsabilità erariale. È in atto un percorso normativo e giurisprudenziale volto a superare la “paura della firma” e a valorizzare anche nel settore pubblico l’utilizzo della mediazione come strumento di risoluzione delle controversie efficace e funzionale al componimento di interessi pubblici e privati.

È stato definito con procedimento di mediazione civile e commerciale, delegata dal Giudice, un contenzioso sorto tra ASL e società costruttrice in merito alla realizzazione di presidi ospedalieri con la forma del project financing. Alla milionaria richiesta della società costruttrice di riconoscimento di importi iscritti a riserva durante la complessa fase di edificazione delle strutture si contrapponeva la milionaria domanda riconvenzionale dell’ASL di applicazione di penale per ritardata esecuzione dei lavori. Il caso, che ha visto la risoluzione in tempi contenuti di una controversia con valori economici di rilievo, si aggiunge ai numerosi accordi raggiunti dalle pubbliche amministrazioni in materia di responsabilità medica e sanitaria.

Tuttavia i funzionari pubblici, nel timore di azioni di responsabilità amministrativa promosse dalla magistratura contabile, sono spesso poco propensi a utilizzare lo strumento di composizione delle controversie costituito dalla mediazione. Il rischio del risarcimento del danno erariale rappresenta un freno agli accordi conciliativi sia quando la pubblica amministrazione vanta un credito nei confronti di un privato sia quando è il privato ad avanzare pretese verso l’ente pubblico. Incamerare o impegnarsi a versare le somme determinate da un percorso negoziale e non da un provvedimento del giudice paralizza i funzionari pubblici chiusi nella “burocrazia difensiva”. Eppure, essendo le controversie giudiziali rischiose e onerose, le soluzioni conciliative possono contribuire al contenimento della spesa pubblica. Senza considerare i benefici dei percorsi collaborativi in termini di pacificazione sociale e di recupero di fiducia verso l’agire pubblico con importanti ricadute sull’immagine della pubblica amministrazione.

Mira a rassicurare i funzionari pubblici il disegno di Legge d’iniziativa del Governo approvato dal Senato il 21 settembre 2021 avente a oggetto la delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata. L’art.1 comma 4 lettera g) indica fra i principi e criteri direttivi nel cui rispetto sono adottati, nell’esercizio della delega, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alle discipline della procedura di mediazione e della negoziazione assistita:“prevedere per i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, che la conciliazione nel procedimento di mediazione ovvero in sede giudiziale non dà luogo a responsabilità contabile, salvo il caso in cui sussista dolo o colpa grave, consistente nella negligenza inescusabile derivante dalla grave violazione della legge o dal travisamento dei fatti”.

In attesa del completamento dell’iter legislativo va segnalata la recente ordinanza emessa il 13 ottobre 2021 dal Giudice Dott. Massimo Moriconi della Sezione XIII del Tribunale di Roma, in cui viene affrontato il tema della partecipazione della pubblica amministrazione ai percorsi conciliativi e, in particolare, alla mediazione demandata dal Giudice. Tale provvedimento sottolinea: “[…] vale ricordare che la partecipazione al procedimento di mediazione demandata è obbligatoria e che proprio in considerazione di ciò NON è giustificabile una negativa e generalizzata scelta aprioristica di rifiuto e di non partecipazione al procedimento di mediazione. Neppure ove tale condotta muova dal timore di incorrere in danno erariale a seguito della conciliazione. Va infatti considerato che in tale timore è insita un’aporia: invero la legge, nel disciplinare la mediazione, sia dal punto di vista attivo che passivo, non fa alcuna eccezione per quanto riguarda l’ente pubblico”. Il Giudice del Tribunale di Roma richiama in proposito il citato articolo 1 comma 4 lettera g) del disegno di Legge delega e riporta quanto esposto in merito a “La Pubblica Amministrazione in mediazione” nelle “Proposte normative e note illustrative” del 24.5.2021 della Commissione per l’elaborazione di proposte di interventi in materia di giustizia civile e di strumenti alternativi presieduta dal Prof. Francesco Paolo Luiso: “È piuttosto evidente come questa tipologia di timori, prima che infondati, si radichino su una grave contraddizione. Infatti, se la legge impone degli obblighi a tutti i soggetti giuridici, senza alcuna eccezione per gli enti pubblici, obblighi nella specie consistenti nella seria e cooperativa partecipazione alla mediazione, allora non è certo il loro assolvimento, ma, al limite, la loro evasione, a poter astrattamente generare, in capo all’autore della scelta, una responsabilità di natura erariale. Ogni rischio di responsabilità astrattamente derivante dalle attività compiute nel procedimento di conciliazione deve essere prevenuto dal delegato dell’ente pubblico tramite la preventiva concertazione con l’organo apicale dei margini entro i quali un eventuale accordo amichevole potrebbe essere stipulato. D’altronde, la giurisprudenza contabile ha costantemente ribadito la perfetta compatibilità fra il modulo della transazione e lo statuto dell’azione amministrativa, a condizione che la situazione giuridica controversa sia disponibile e che l’atto dispositivo sia compiuto da soggetto all’uopo legittimato”.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica con la Circolare n. 9/12 ha fornito linee guida in materia di mediazione nelle controversie civili e commerciali per assicurare l’omogenea attuazione della normativa di riferimento da parte delle pubbliche amministrazioni. Per quanto riguarda il procedimento, nella Circolare viene evidenziato che l’Avvocatura dello Stato, rispetto alle procedure non riconducibili alla tutela legale contenziosa in senso stretto, tra cui quella di mediazione, svolge esclusivamente la funzione consultiva di cui all’art.13 del R.D. 30.10.1933 n.1611. Specifica la Circolare: “Si individuano pertanto le modalità con cui, nell’ambito del procedimento di mediazione, le amministrazioni si rivolgono, mediante richiesta di parere, all’Avvocatura dello Stato per un contributo che consenta di addivenire alla soluzione di questioni tecnico-giuridiche ed interpretative poste alla base della controversia trattata”. In particolare nella Circolare è evidenziata l’opportunità che l’amministrazione formuli motivata richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato, esponendo le proprie valutazioni sulla controversia, nei casi in cui il tentativo di transazione riguardi controversie di particolare rilievo, dal punto di vista della materia che ne costituisce l’oggetto o degli effetti in termini finanziari che ne potrebbero conseguire anche in riferimento al numero di controversie ulteriori che potrebbero derivarne. Al di fuori dei predetti casi, l’amministrazione richiede il parere dell’Avvocatura dello Stato con esclusivo riferimento all’ipotesi in cui il dirigente dell’Ufficio dirigenziale generale competente sulla materia oggetto della controversia ovvero il dirigente o funzionario delegato abbia proceduto ad una motivata valutazione della controversia in senso favorevole alla conclusione dell’accordo.

Occorre rimarcare che la funzione consultiva, sottolineata dalla Circolare, dell’Avvocatura dello Stato nella mediazione risulta in linea con le caratteristiche di tale strumento compositivo delle vertenze. Infatti, proprio nel confronto tra i punti di vista, che connota il procedimento mediativo, emergono le prospettive di soluzione. Solo l’amministrazione direttamente interessata, partecipando alla procedura attraverso il funzionario delegato, può pienamente valutare l’evoluzione delle dinamiche conflittuali e gli spazi di intesa. La valorizzazione del ruolo attivo dell’amministrazione coinvolta nel conflitto, ravvisabile nella Circolare, permette alla mediazione di svolgere il compito di creare un contesto di dialogo senza sbilanciamenti. Al contrario, il radicamento dell’amministrazione su posizioni rigide, legate talvolta ad analisi astratte tipiche di meccanismi di sviluppo del contenzioso giudiziario, rischia di svuotare di significato il percorso della mediazione.

Va osservato altresì che le decisioni del dirigente responsabile possono essere orientate anche con l’ausilio di commissioni di esperti con composizione multidisciplinare, come i Comitati di Gestione sinistri nell’area medica.

Pertanto, riepilogando, la normativa in materia di mediazione in ambito civile e commerciale trova applicazione anche in riferimento al settore pubblico e la p.a. ha gli stessi oneri e obblighi degli altri soggetti giuridici. Consente di prevenire i rischi di responsabilità erariale una idonea istruttoria e la  preventiva concertazione con l’organo apicale che individuino per il funzionario pubblico che partecipa alla procedura di mediazione in rappresentanza della p.a. la condotta negoziale e la gestione del perimetro delle trattative da attuare in relazione al caso di specie. Superata la “paura della firma”, l’utilizzo della mediazione, anche qualora non sia demandata dal giudice, favorisce per la pubblica amministrazione il dialogo con il privato, la comprensione dei problemi derivanti dal suo agire, l’ascolto dei bisogni dei soggetti con cui entra in contatto. D’altro canto il privato recupera un coinvolgimento nell’affrontare le questioni e nel gestire prospettive di soluzione non imposte, presupposto per il reperimento di accordi compositivi. La mediazione come contesto collaborativo contribuisce pertanto a realizzare in concreto quell’incontro tra interessi pubblici e privati garanzia di un equilibrato rapporto tra individuo e amministrazione pubblica.