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Disinformazione contro Costituzionalismo. Qualche domanda a Silvia Sassi di Leonardo Ferrara

Il libro di Silvia Sassi, uscito alcuni mesi fa per i tipi dell’Editoriale Scientifica, pone all’attenzione del lettore il tema dell’informazione al tempo dell’on line, visto dalla prospettiva, riprendendo la quarta di copertina, non “[de]la libertà di informazione ma [de]l suo contrario: la disinformazione”, deflagrata sotto nuove forme nell’era del digitale fino ad assumere il ruolo di antagonista del costituzionalismo. Dopo l’avvento di Internet e la connessa circolazione “anarchica e globale” delle notizie, al pluralismo dell’offerta informativa si è, infatti, accompagnato il suo “rovescio”, costituito dalla diffusione di fake news di varia “tipologia”, i cui effetti, esemplificando, vanno dalla lesione dell’onore e della reputazione di un individuo alla “destabilizzazione del sistema del consenso politico”, dal “disorientamento delle scelte commerciali” all’istigazione all’odio. Senza tralasciare la questione del rapporto tra la libertà di informazione e la libertà di disinformazione (riassunta quest’ultima nella metafora del Market Place of Ideas) e cercando piuttosto una “concettualizzazione” del fenomeno della disinformazione on line, il saggio si muove alla ricerca di “tutte le misure giuridiche, e non, adottate contro” la circolazione di notizie false, che siano produttive di effetti dannosi per l’individuo e/o la collettività. Ne parliamo con l’Autrice, alla quale abbiamo rivolto qualche domanda per addentrarci nella sua analisi.

D) Silvia, non riesco a non partire dalla tragica situazione che stiamo vivendo ai confini dell’Europa politica: alludo ovviamente alla guerra in Ucraina. Se la disinformazione trova tra le sue cause una asimmetria informativa, qui la disinformazione è direttamente figlia delle asimmetrie tra i regimi (o le forme di Stato) che esistono nel mondo. Nel tuo libro hai dedicato grande attenzione alla regolamentazione dell’informazione in rete negli Stati totalitari o comunque autoritari. Non potevi però immaginare, tu come ogni altro, che la Russia, dotatasi nel 2019 di una legge sulla sovranità digitale e l’accesso a internet, arrivasse oggi, per un verso, a cavalcare la disinformazione, rovesciando la narrazione su quella che è una vera e propria invasione armata in violazione del diritto internazionale, per altro verso, a impedire l’accesso al www (o a una parte significativa di esso) ai cittadini russi, obbligando anche i siti russi a trasferirsi su server che si trovino fisicamente nel paese.

R) Sono d’accordo con la tua affermazione, ovvero che la disinformazione è anche figlia delle asimmetrie che esistono tra le forme di Stato nel mondo. Se ripercorriamo la storia della disinformazione fino ad arrivare ai giorni nostri, essa si sviluppa e si afferma in particolare in quei regimi di stampo eminentemente ideologico. Come ho precisato nel mio libro, la дезинформация (disinformazione) è stata sistematizzata per la prima volta nel 1923 come “arma da guerra” da una unità speciale della GPU; ed è stata impiegata anche dai regimi nazisti e fascisti. Oggigiorno, nell’epoca del digitale, il blocco o l’interruzione della connettività a Internet o dell’accesso più in generale alle telecomunicazioni sono ulteriori declinazioni delle misure adottate dagli Stati totalitari o autoritari per conculcare il pluralismo delle libere opinioni. Così come severa, sempre in questi tipi di regimi, è la censura delle espressioni on-line, effettuata per lo più con un processo limitato o nullo e senza alcun ordine da parte di un Tribunale. La Repubblica popolare cinese pionieristicamente si è spinta oltre. Per mantenere il controllo sociale e politico sulla popolazione, ha creato nel tempo network digitali esclusivamente cinesi, con caratteristiche simili a quelli occidentali ma con severe limitazioni quanto alla circolazione – in uscita e in entrata – delle informazioni. Queste informazioni sono rigidamente filtrate dai media ufficiali autorizzati dal Partito, ben attenti a rilasciare solo notizie gradite al regime, e censurando severamente quelle che potrebbero nuocere allo stesso. Dato il contesto, è ovvio il dubbio sulla certezza o meno delle informazioni diffuse dai siti cinesi nel resto del mondo. Peraltro, Pechino, agendo in questo modo, ha determinato un nuovo concetto di “sovranità digitale” laddove fa coincidere lo spazio digitale con il proprio territorio fisico, rivendicando sullo stesso un’autorità esclusiva, proprio come avviene per il territorio che appartiene alla Nazione. Questo atteggiamento non è rimasto isolato, Iran in primis, e Russia ora. Sicché, un sistema che voglia davvero proteggere la libertà di espressione deve impegnarsi ad accettare anche le falsità, a meno che l’autorità pubblica non sia in grado di dimostrare che le stesse siano diffuse con l’intenzione di provocare un serio danno ai valori democratici nel loro complesso. Laddove invece l’informazione è unica, perché la verità è solo nelle mani di chi decide, ossia del regime, non vi è democrazia, perché non è detto che i giudizi del governo su ciò che è vero e su ciò che è falso siano affidabili.

D) Nella tua analisi un posto fondamentale è riservato all’Unione europea. Partendo dall’idea che la ragion d’essere del costituzionalismo è la limitazione del potere, ritieni che possa essere efficace la co-regolamentazione e ancor più la mera promozione dell’elaborazione di codici di condotta da parte dei gatekeeper? Al tempo stesso ti chiedo: si può affrontare il problema della lotta alla disinformazione senza considerare quella allo strapotere privato dei giganti del web, il quale direttamente attenta alla privacy degli individui e financo alla loro libertà di autodeterminazione?

R) Tra le diverse modalità adottate dall’Unione europea per combattere la disinformazione, quella co-regolativa mi pare una buona soluzione. Perché, per il tramite di strumenti di soft law, quali sono i codici di condotta, essa si basa su un compromesso tra i gatekeepers, che è tuttavia promosso, orientato e monitorato dalle istituzioni europee. Questo approccio ha offerto per la prima volta un ordine, un quadro comune di regole attorno alle quali si è istituita una embrionale collaborazione con le piattaforme online attive nell’UE; condizione imprescindibile per poter controllare uno spazio che è indubbiamente ancora governato da aziende il cui fatturato è pari o superiore al PIL di alcuni Stati. Sebbene i risultati attesi siano ancora lungi dall’essere raggiunti, il mio giudizio rimane dunque sostanzialmente positivo. Attraverso questa strategia si stanno inducendo i social networks a dovere rendere sempre più conto del loro operato e del loro ruolo svolto nella lotta alla disinformazione. I recenti “orientamenti sul rafforzamento del Codice di buone pratiche sulla disinformazione” elaborati nel maggio del 2021 dalla Commissione europea vanno proprio in questa direzione. Laddove, in particolare, l’obiettivo di creare un ambiente on-line più trasparente, sicuro e affidabile viene ad essere perseguito attraverso un “meccanismo permanente” ma flessibile, capace cioè di adeguarsi al progressivo e incessante sviluppo tecnologico. Ritengo che una delle soluzioni per proteggere effettivamente l’esercizio della libertà di espressione, così come i diritti nella loro generalità, nello spazio digitale sia quello di rafforzare in modo organico – non dunque episodico e frammentato – la cooperazione tra i poteri pubblici e quelli privati con strumenti innovativi. D’altronde se è vero, come una corrente di pensiero sostiene, che le tecnologie digitali sono “re-ontologizzanti, perché “modificano la natura intrinseca di quello che toccano”, è inevitabile che la loro ricaduta sul diritto costituzionale impone alla autorità pubblica un nuovo atteggiamento. Un atteggiamento che richiede una trasformazione, un adattamento e una ristrutturazione del modo di creare il diritto, e quindi di concepirlo.

D) Restando all’Unione europea, puoi raccontarci quale è lo stato della proposta di regolamento sui servizi digitali? Nondimeno, come valuti il Digital services act?  In particolare, il regolamento pone secondo te un problema dal punto di vista del principio di legalità, nella misura in cui prevede la rimozione di contenuti nocivi ma non illegali, così come la sostituzione della rule of law con standard definiti da soggetti privati?

R) Anche il Digital Service Act è un altro strumento – questa volta di natura hard – utilizzato dall’Unione europea per contrastare, sebbene indirettamente, la disinformazione. Più precisamente questa proposta di regolamento pone in capo alle piattaforme di dimensioni molto grandi l’obbligo di gestire, individuare, analizzare e valutare “rischi sistemici” derivanti dal funzionamento e dall’uso dei loro servizi o connessi a tale uso e funzionamento nell’Unione. Tra questi rischi vi sono quelli che potrebbero comportare effetti negativi sull’esercizio dei diritti fondamentali, tra cui la libertà di espressione e di informazione, e quelli generati dalla manipolazione intenzionale del servizio, anche mediante un uso non autentico o uno sfruttamento automatizzato del servizio, con ripercussioni negative, effettive o prevedibili, sulla tutela della salute pubblica, del dibattito civico o con effetti reali o prevedibili sui processi elettorali e sulla sicurezza pubblica.  Nel caso in cui le grandi piattaforme individuino uno dei rischi sopra detti, esse hanno l’obbligo di adottare una serie di misure che in modo ragionevole, proporzionale ed efficace possano attenuarli. Tra gli strumenti proposti a tal fine vi sono quelli, ad esempio, di adeguare i sistemi di moderazione dei contenuti o di raccomandazione, ovvero i loro processi decisionali, le caratteristiche o il funzionamento dei loro servizi, o le loro condizioni generali, così come anche di rafforzare i processi interni o di vigilanza sulle loro attività nel rilevamento di questi rischi. La conformità ai succitati obblighi viene valutata annualmente da audit esterni e indipendenti e gestita da uno o più responsabili nominati dalle stesse piattaforme. Inoltre, per un controllo più stringente e calendarizzato delle attività svolte dalle piattaforme di grande dimensione sono previsti numerosi altri obblighi quanto alla condivisione dei loro dati e a una loro comunicazione trasparente. Infine, per contribuire alla corretta applicazione delle norme previste, la proposta di regolamento promuove l’elaborazione di codici di condotta, quali espressioni di protocolli di crisi, che affrontino situazioni straordinarie che incidono sulla sicurezza o sulla salute pubblica. Da segnalare che tutte queste soluzioni si sviluppano secondo una cooperazione trasversale tra soggetti privati, soggetti pubblici ed enti del terzo settore inserita in una logica di governance di natura transnazionale, la cui cabina di regia è tenuta sempre più strettamente nelle mani dell’autorità pubblica.

Ora, alla luce di quanto appena detto, questa proposta non mi sembra dunque possa porre problemi sotto il profilo del principio di legalità. Anzi intravedo, nel limite del possibile, aspetti positivi.   Anzitutto, il fatto che si vuole utilizzare la fonte regolamentare per disciplinare la questione in essere è indice dell’obiettivo che si intende perseguire: accrescere e uniformare le responsabilità dei prestatori di servizi digitali, rafforzando anche il controllo sulle politiche di contenuto delle piattaforme on-line nell’UE, per assicurare certezza giuridica e sicurezza nell’uso delle tecnologie anche in termini di rispetto dei diritti fondamentali. In secondo luogo, in questa proposta si coglie un approccio al digitale di natura, per così dire, antropologica, che vuole anteporre l’uomo alla macchina (algoritmica). Infine, e a cascata, è degno di nota anche il fatto di aver individuato il modo attraverso cui valutare i “rischi” e calcolare i “danni” che l’impiego di servizi digitali può provocare sui diritti fondamentali.

D) Silvia, dalle pagine del tuo libro emerge in maniera chiara e sofisticata che antagonista del costituzionalismo è tanto la disinformazione che la sua lotta. Dove si trova il punto di equilibrio rispetto all’ingerenza nella libertà di espressione del pensiero? E, a tuo avviso, dove si trova nella nostra carta costituzionale il fondamento della limitazione?

R) Al pari di altri diritti, la libertà di espressione del pensiero non è esercitabile in senso assoluto. Tutti gli Stati liberal-democratici, seppure nella loro diversità, ammettono restrizioni all’esercizio della libertà di espressione purché disciplinate espressamente dalla legge e/o comunque necessarie a tutelare la sicurezza nazionale, la pubblica sicurezza, l’ordine pubblico e la salute e il buon costume. D’altronde − come icasticamente ha affermato la Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 1/1956 −, «il concetto di limite è insito nello stesso concetto di diritto» affinché si possa godere di un’«ordinata convivenza pacifica». Il punto di equilibrio si trova certamente nel cuore della Costituzione di ogni Stato. E per la Costituzione italiana questo punto di equilibrio si trova negli articoli 2 e 21.

D) Consapevole che la regolamentazione della disinformazione on line è “irta di ostacoli”, non ti sei però fermata a una ricognizione delle misure adottate dai diversi attori in giuoco, ma ti sei spinta a riflettere sui modelli adottabili nel prossimo futuro. Vuoi parlarcene? Laddove, poi, in particolare immagini di “centralizzare negli organi giurisdizionali (magari con sezioni specializzate), non dunque in vari organismi di natura amministrativa, il potere di richiesta di rimozione di contenuti alle aziende digitali”, sei consapevole di andare coraggiosamente in controtendenza?

R) Il fenomeno della disinformazione è tanto complicato quanto pericoloso nel suo contrasto, perché antagonista della libertà di pensiero e quindi dei cardini della democrazia. Nel mio libro ho passato in rassegna le misure, o le proposte di misure, adottate contro la disinformazione on-line, dimostrando quanto esse siano ancora limitate e controverse. Al punto da poter sostenere che, per ora, la lotta contro la disinformazione è combattuta ma non vinta. Siamo agli albori di una battaglia che è alquanto perigliosa perché, ripeto, la posta in gioco è la tutela della libertà della manifestazione del pensiero, architrave di ogni ordinamento democratico. Ciò però non deve esimerci dal trovare altre soluzioni che devono tenere conto del contesto digitale nel quale questi problemi si inseriscono. Ad esempio, una regolamentazione flessibile, che si adatti ai molteplici cambiamenti dati dall’incessante sviluppo tecnologico, a fronte di una legislazione rigida, permetterebbe di sottrarre alle fattispecie giuridiche che si affacciano una regolamentazione liberticida (T.E. Frosini). Di contro, necessaria si rileva una disciplina che configuri e definisca chiaramente i concetti chiave in tale materia – quali, ad es., quelli della disinformazione e/o dei comportamenti manipolatori –, quanto meno per elaborare attorno a siffatti concetti un quadro organico di norme non tanto e solo per reprimere reati e crimini quanto piuttosto per attribuire la cabina di regia della disinformazione all’autorità pubblica e ai suoi organi di controllo, a tutela della democrazia. E tra questi ultimi, come tu ben hai ricordato, vi potrebbe essere la possibilità, a livello nazionale, di ricorrere a organi giurisdizionali (magari con sezioni specializzate) con al loro attivo mezzi procedurali molto rapidi. Ma, ripeto, questa è una tra le molteplici soluzioni da porre all’attenzione dei legislatori nazionali. Come a dire: “purché si muova…”.

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GUERRA E DIRITTO (III): Intervista al Prof. Claudio De Fiores

III APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Claudio De Fiores, ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Per rivedere la prima intervista, realizzata con il Prof. Cesare Pinelli, clicca qui.

Per rivedere la seconda intervista, realizzata con il Prof. Mario Ricciardi, clicca qui.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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GUERRA E DIRITTO (I): Intervista al Prof. Cesare Pinelli

I APPUNTAMENTO CON LE INTERVISTE DI ODP SU GUERRA E DIRITTO

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato il Professore Cesare Pinelli, ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Università di Roma “La Sapienza” e Direttore della Rivista “Diritto Pubblico”, sul ruolo del giurista e del diritto in tempo di emergenza bellica.

Conducono l’intervista Carlo Alberto Ciaralli e Matteo Falcone, della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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ODP intervista il Prof. Claudio Franchini (L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Editoriale Scientifica, 2021)

Claudio Franchini è professore ordinario di diritto amministrativo nell’Università Tor Vergata di Roma. È autore di molteplici contributi scientifici, fra cui si segnalano quelli in tema di diritto pubblico dell’economia, diritto amministrativo europeo, organizzazione e funzionamento dell’amministrazione, giustizia amministrativa e diritto sportivo. Ha collaborato con vari Ministri, è stato componente del Comitato nazionale dei garanti della ricerca e ha rivestito numerosi incarichi istituzionali, fra i quali quelli di Preside della Facoltà di Scienze politiche “Cesare Alfieri” dell’Università di Firenze, di Direttore del Dipartimento di diritto pubblico, di Presidente della Conferenza dei direttori di dipartimento e di Prorettore vicario dell’Università di Roma Tor Vergata, nonché di Presidente del Consorzio per lo sviluppo delle metodologie e delle innovazioni nelle pubbliche amministrazioni.

Il Prof. Claudio Franchini ha recentemente pubblicato una monografia intitolata L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Napoli, Editoriale Scientifica, 2021. La redazione ha deciso di chiedergli una intervista sul tema in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, dal Comitato di direzione, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00.


Prof. Franchini, Lei si è occupato, nel volume di cui discutiamo, dell’intervento pubblico sulla povertà. Si tratta di un tema centrale e di estrema attualità, benché forse non sempre studiato in modo approfondito nella letteratura giuridica. Quali sono le ragioni che l’hanno spinta ad occuparsi di questo tema e qual è il rilievo del fenomeno della povertà?

L’idea mi è venuta assistendo alla presentazione del rapporto della Caritas sulla povertà a Roma. D’altra parte, è un tema che ci tocca da vicino, perché lo si tocca con mano camminando per strada. Si, basta camminare per strada. Ma bisogna farlo con un grande attenzione e sensibilità. E osservare bene le persone. Non solo i mendicanti (che tutti noi siamo capaci di vedere, se non altro perché talvolta ci importunano) e i senza tetto (che quasi tutti noi siamo capaci di vedere), ma le persone comuni: guardandole negli occhi, vedendo come vestono, come fanno la spesa, come si comportano e ascoltando quello che dicono.

Infine, ci sono una serie di dati che attestano la rilevanza e la complessità del fenomeno.

Secondo i dati messi a disposizione da Eurostat, nel 2020 il tasso di rischio di povertà si aggirava intorno al 21,9 per cento della popolazione dell’Unione europea[1]. Ciò significa che più di 95 milioni di persone era a rischio. È un dato significativo. Dagli anni a ridosso della crisi economica del 2008 fino al 2019 è stata misurata una progressiva decrescita del tasso (nel 2019 si aggirava intorno al 21,1 per cento). Ora, anche tenendo conto delle conseguenze della nuova crisi economica connessa alla diffusione del virus Sars-Cov-2, pare attestarsi una tendenza di segno opposto.

I dati messi a disposizione Istat, poi, ci offrono un quadro più dettagliato. Confrontando i dati del 2019 con quelli del 2020[2], ad esempio, si registra una maggiore incidenza delle famiglie in povertà assoluta nel Mezzogiorno (9,4% nel 2020 e 8,6% 2019), anche se il tasso di crescita più elevato si registra nel Nord dove la povertà familiare sale dal 5,8% al 7,6%. Dai medesimi dati si possono ricavare ulteriori indicazioni, come la maggiore incidenza della povertà su minori e stranieri o il ruolo del titolo di studio come fattore di abbattimento del rischio di povertà.

Nel suo libro Lei denuncia l’insufficienza dei provvedimenti con cui, specie negli ultimi anni, si è intervenuti sulla povertà. Essi si traducono spesso in mere erogazioni di denaro, senza essere inserite entro un disegno politico a carattere generale. Nel tempo, come si è evoluto l’approccio del legislatore italiano rispetto al contrasto del fenomeno della povertà?

Dei poveri il legislatore italiano si è occupato sin dall’unificazione del Regno, ma nella prospettiva della carità. Soltanto a partire dagli anni Venti dello scorso secolo, si è passati da un sistema fondato sulla beneficenza a uno fondato sull’assistenza. Con la realizzazione dell’ordinamento costituzionale, poi, viene introdotta una visione globale del problema della povertà, che viene affrontato con i provvedimenti di carattere sia generale, sia specifico. Rientrano tra i primi quelli che incidono, in modo sostanziale ancorché non sempre diretto, sulla condizione di povertà (cioè quelli in materia di sanità, di istruzione, di previdenza e di avviamento al lavoro, nonché di edilizia residenziale pubblica). Sono riconducibili ai secondi quelli che hanno ad oggetto il settore dell’assistenza sociale. Tuttavia, al di là del reddito minimo di inserimento, è solo dal 2015 che sono state introdotte misure particolari, quali il sostegno per l’inclusione attiva (Sia), che si affiancava alla carta acquisti, il reddito di inclusione (Rei), il reddito di cittadinanza (Rdc) e il reddito di emergenza.

Il reddito di cittadinanza è una misura che ha fatto e fa molto discutere. Nel suo libro Lei evidenzia come la misura abbia dato risultati limitati. Come potrebbero essere assicurati in modo più efficace gli obiettivi previsti? 

Nel gli ultimi anni vi è stata una serie di interventi legislativi che si sono susseguiti in modo alluvionale e non lineare. Il risultato è che i provvedimenti adottati si sono rivelati poco efficaci per la riduzione della povertà e del tutto inadeguati per gestire una situazione che è divenuta emergenziale. Le ragioni sono diverse. Tra le principali se ne possono indicare sette. Primo: si è ragionato esclusivamente nella prospettiva del sostegno individuale, prevedendo forme di reddito minimo garantito senza inserirle in un disegno complessivo di assistenza fondata su misure non economiche. Secondo: nei recenti provvedimenti legislativi che hanno previsto forme di sostegno economico è cambiata la denominazione delle misure adottate, ma non la loro struttura: si è ripetuto lo stesso schema di attuazione, in quanto sono sempre stati previsti sussidi monetari, di certo in un’ottica di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, ma anche in una prospettiva lavoristica, che emerge principalmente dall’organizzazione e dalla strumentazione previste. Terzo: non vi è stata completa coincidenza tra i beneficiari delle misure adottate e le persone in condizione di povertà assoluta, perché non si è considerato che gli uni e le altre fanno parte di due universi solo parzialmente sovrapponibili. Quarto: è mancata del tutto la fase di controllo, con la conseguenza che l’efficacia e l’efficienza delle misure sono state fortemente limitate. Quinto: il modello fondato sulla suddivisione delle attribuzioni tra Stato ed enti locali non ha prodotto risultati soddisfacenti, perché vi sono molti decisori che si devono confrontare nella ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di uniformità tutelata dallo Stato e quella di autonomia rivendicata dagli enti territoriali. Sesto: sul piano finanziario, ci si è avvalsi di molti fondi, spesso appositamente istituiti, creando sovrapposizioni e dispersioni. Settimo: si è registrato un difetto di coinvolgimento del terzo settore e dei privati (ancor più grave se si pensa che di recente è stato approvato il codice del terzo settore). In conclusione, occorre adottare politiche sociali che siano dirette a rimuovere le cause della povertà e non solo a sopperire a situazioni contingenti, con provvedimenti temporanei: politiche tali da consentire il passaggio dallo Stato assistenziale allo Stato innovatore, che utilizza la spesa come moltiplicatore di opportunità, grazie a una valutazione integrata dei bisogni e dei benefici, e che interviene così in tutti i settori necessari all’emancipazione delle persone, dall’assistenza sociale alla sanità, dall’istruzione alla previdenza, dall’avviamento al lavoro all’edilizia residenziale pubblica.

Nel volume Lei richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, intervenuta sul rapporto tra enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni, enfatizzandone la logica collaborativa. Attraverso strumenti collaborativi come la coprogettazione e la coprogrammazione dei servizi sociali, gli enti del terzo settore possono avere un ruolo significativo, in sinergia con le amministrazioni, nel contrasto alla povertà. Secondo Lei, che spazio può esserci per questo modello all’interno di un disegno politico generale di contrasto alla povertà?

Sino ad oggi, non si è considerato che gli enti del terzo settore e i privati sono centri di osservazione privilegiati, perché sono in grado di valutare e di intercettare le singole necessità del territorio. In una prospettiva di lotta alla povertà, solo attraverso una stretta conoscenza della realtà è possibile individuare i bisogni e facilitare il contatto con i centri comunali dei servizi sociali per l’attivazione delle risorse disponibili. Occorre, dunque, pensare a un nuovo modello di welfare, fondato su un insieme di protezione e di investimenti sociali a finanziamento non pubblico, che deve progressivamente affiancarsi al modello tradizionale di natura pubblica e obbligatoria. E in proposito non possiamo non riflettere su quanto scrisse Alexis de Tocqueville nel saggio sulla povertà presentato alla Società accademica di Cherbourg nel 1835. Il politologo e storico francese affermò che il problema della povertà non poteva essere risolto solo attraverso l’intervento dello Stato: occorreva, invece, ricorrere anche all’azione e all’aggregazione spontanea degli individui, perché questi ultimi possono perseguire l’interesse generale in modo più efficace e meno invadente di quanto non possano farlo le istituzioni pubbliche. Oggi le parole di Tocqueville, a lungo inascoltate, si rivelano profetiche.

Nel suo libro Lei presta attenzione anche alla prospettiva sovranazionale, tenendo conto della necessità di inserire la riflessione relativa all’intervento sulla povertà entro il quadro tracciato dal diritto eurounitario e dal diritto internazionale. Con riguardo al primo, come Lei stesso rileva, emerge uno sbilanciamento a favore delle esigenze di mercato e a scapito dei diritti sociali, anche tenendo conto degli orientamenti della Corte di giustizia. In questa prospettiva, che ruolo possono avere le istituzioni europee per muoversi in modo più marcato nel segno di un’autentica economia sociale di mercato?

Nei rispetti dell’Unione europea per lungo tempo si è contestata una scarsa attenzione, se non proprio un’indifferenza, nei rispetti dei diritti sociali. E, in effetti il quadro attuale risulta deludente, perché la dimensione sociale dell’integrazione europea stenta ad affermarsi. Da ultimo, il Pilastro europeo dei diritti sociali del 2017 ha delineato una serie di principi diretti a rafforzare la dimensione sociale dell’Unione europea e concepiti come diritti sociali degli individui nei confronti degli Stati: si tratta complessivamente di venti principi che riassumono l’aspetto sociale dell’acquis communautaire. Per quanto, purtroppo, l’affermazione di tali principi non determini effetti sostanziali, si può ritenere che essi possano servire almeno come indirizzo e guida nella ricerca di convergenze per quanto riguarda le condizioni di vita e di lavoro, così da attivare un processo virtuoso a dimostrazione dell’importanza sociale dell’Europa.

Il PNRR, nella missione 5, affronta il tema dell’inclusione sociale. Qui sono previste misure di diverso tenore che vanno da investimenti sull’housing sociale (M5C2.1), anche attraverso la rigenerazione urbana (M5C2.2), a interventi socio-educativi per combattere la povertà educativa (M5C3). L’approccio seguito nel PNRR, a suo avviso, riesce a intercettare le varie forme di povertà di cui Lei parla nel volume e può rivelarsi sufficientemente incisivo per fronteggiarle?

La povertà ha un carattere multiforme e pluridimensionale. Per questo, va misurata non solo in termini strettamente economici, ma soprattutto in termini sociali, sanitari, culturali e, in senso più ampio, relazionali e umani. Ogni intervento che incida positivamente su uno di questi aspetti non può che essere bene accetto. Deve essere chiaro, però, che l’azione di contrasto alla povertà non può che essere espressione di una politica pubblica mirata: è una scelta necessaria.

Come Lei evidenzia nel Suo volume, le politiche di contrasto alla povertà soffrono di un sovraccarico di disorganicità e di parcellizzazione. Ritiene di attribuire una qualche responsabilità all’attuale riparto delle competenze costituzionali?

Come ho detto, oggi vi sono molti soggetti che decidono in materia. Questa situazione ha comportato che, nella pratica, regioni e comuni hanno esercitato un ampio margine di discrezionalità negli interventi, con conseguente spiccata disomogeneità di regolazione e di gestione, specie per quel che riguarda il contenuto dei piani e il coinvolgimento del terzo settore.

Il vincolo di bilancio è stato da tempo elevato a valore costituzionale da osservare. Questo nuovo orizzonte giuridico pone nuove sfide ai c.d. diritti di prestazione, che implicano costi anche notevoli a carico dei bilanci pubblici. Qualcuno ha sostenuto che lo scontro tra diritti e compatibilità di bilancio è reale, sicché non può trovare forme armoniche di composizione: in questo scontro qualcuno vincerà e qualcun altro perderà, senza ipotizzare che il risultato finale, per il suo intrinseco equilibrio, soddisfi tutti. In questo scontro, quale ritiene debba essere la sorte da accordare al sistema di contrasto alla povertà?

La Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che i diritti sociali, così come tutti gli altri, sono condizionabili, ha precisato che essi vanno valutati in modo puntuale. Ma attenzione: la circostanza che i diritti sociali siano condizionabili non ha impedito alla Corte di specificare che essi sono comunque incomprimibili e intangibili. Di conseguenza, ne ha delineato il contenuto minimo, giungendo ad affermare che il legislatore deve prescindere dalla disponibilità delle risorse economiche. Dunque, il legislatore deve assoggettarsi a un “autovincolo”, in quanto l’incomprimibilità dei diritti sociali va intesa come limite generale a incidere sul loro nucleo centrale. Ne deriva che la Costituzione impone ai pubblici poteri un “compito promozionale” (uso le parole della Corte), il quale si concretizza in un obbligo, da un lato, di definizione degli interventi da parte del legislatore e, dall’altro, di esercizio della funzione per la pubblica amministrazione in modo da predisporre quella organizzazione e quei servizi idonei a consentire l’emersione dei diritti in un contesto di solidarietà e di uguaglianza.


[1] Dati contenuti nel documento di Eurostata denominato “EU-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) survey”, disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/visualisations.

[2] Dati contenuti nei documenti di Istat denominati “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2020” e “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2019” rispettivamente disponibili ai link: https://www.istat.it/it/files/2021/06/REPORT_POVERTA_2020.pdf e https://www.istat.it/it/files/2020/06/REPORT_POVERTA_2019.pdf.

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ODP intervista Marco Bentivogli (Indipendenti. Guida allo smart working, Rubbettino, 2020)

Marco Bentivogli è un attivista e sindacalista italiano, coordinatore e co-fondatore di BASE ITALIA, già segretario generale della Federazione Italiana Metalmeccanici (FIM CISL) dal 13 novembre 2014 al 13 luglio 2020. In precedenza è stato responsabile nazionale dei Giovani dei metalmeccanici Cisl, tra il 1998 e il 2008 segretario provinciale, prima a Bologna e poi ad Ancona. Dal 2008 è entrato a far parte della Segreteria nazionale. Dal 2018 è componente della Commissione per una strategia Nazionale sull’intelligenza Artificiale presso il Ministero dello Sviluppo Economico e del Gruppo di lavoro sull’intelligenza artificiale presso la Pontificia Accademia per la Vita.

Marco Bentivogli, quali sono le principali motivazioni che l’hanno spinta a scrivere un saggio sullo smart working?

Ho fatto il sindacalista per venticinque anni e mi occupo da sempre dell’impatto della tecnologia sul mondo del lavoro. L’esigenza di scrivere un saggio sullo smart working è nata durante la pandemia (InDipendenti, Rubbettino 2020 e Il lavoro che ci Salverà, San Paolo 2021) durante la quale diversi nodi sono venuti al pettine (parliamo di smart e south working, dei benefici per l’ambiente, per la riqualificazione delle periferie ma anche dell’urgenza di migliorare le infrastrutture ad esempio) ed inevitabilmente alcuni processi sono stati oggetto di una grande accelerazione, un vero e proprio balzo in avanti. L’emergenza Coronavirus è uno spartiacque unico, un punto di non ritorno. Il mondo non sarà più lo stesso e di conseguenza anche il lavoro, crocevia da sempre del cambiamento e delle grandi trasformazioni demografica, climatica e digitale che l’umanità ha davanti. Il dato di fatto reale è che le aziende che già avevano intrapreso un percorso di lavoro agile hanno resistito meglio alla crisi generata dalla pandemia mentre le altre, compresa gran parte della pubblica amministrazione, si sono dovute rapportare alle nuove esigenze con grande difficoltà, potendo ricorrere al massimo a forme di telelavoro piuttosto che di lavoro agile, che invece è il lavoro per obiettivi. Se pensiamo alle aziende più interessanti che assumono giovani talenti, questi chiedono loro un buono stipendio, un buon sistema di welfare ma soprattutto il lavoro per obiettivi e spazi di smart working. 

Guardando all’esperienza pratica dell’ultimo biennio, quali sono stati i principali punti di forza e quali, viceversa, di debolezza nell’utilizzo dello smart working?

Come dicevo tra i punti di debolezza deriva il fatto che in numerosi casi si è messo in atto il telelavoro, cioè lo stesso lavoro svolto in ufficio ma a casa quindi in contesti non idonei, in assenza spesso di una postazione o di una connessione adeguate, lavorando persino più ore al giorno o, viceversa, in altri casi si può parlare di “furbetti” e di vere e proprie smart holidays. I vantaggi dello smart working oltre a riguardare l’ambiente, i costi dei trasporti, il risparmio sulle spese degli edifici destinati agli uffici alla “Fantozzi scrivanocentrici”, sono legati all’opportunità di centralizzare le periferie ma riguardano anche lo sviluppo del dipendente che diventa autonomo nella gestione dei propri spazi e dei propri tempi, con maggiore propensione alla creatività della persona ed in favore di una maggiore conciliazione vita-lavoro. La storia fordista è ormai alle nostre spalle. Bisogna guardare al futuro. Pensiamo ad esempio all’azienda Fastweb, ma sono sempre di più le aziende che adottano questo nuovo alfabeto, dove l’unica scrivania “personale” rimasta è quella dell’Amministratore Delegato.

Nel suo saggio lei evidenza come lo smart working possa consentire anche un’evoluzione nel rapporto tra datore di lavoro e lavoratore dipendente, passando dalla c.d. “cultura del controllo”, in termini di presenza fisica e numero di ore-lavoro, a quella della verifica dei risultati conseguiti: quali sono i principali ostacoli al cambiamento culturale nell’approccio alle nuove modalità di lavoro?

Il cambiamento culturale è appunto più difficile da apportare in quanto la mentalità, devo dire piuttosto italiana, del dipendente “sotto controllo” è difficile da cambiare prima di tutto nei manager che spesso non sono formati al mutamento. Tuttavia, non bisogna lasciarli soli in questa fase di transizione in cui ci troviamo. La mentalità di chi governa l’impresa va cambiata anche perché le nuove tecnologie rendono sempre più complesso misurare la produttività in termini di ore di presenza e di pezzi prodotti dalla singola persona. Per gran parte delle funzioni aziendali questo tipo di calcolo si è fatto praticamente impossibile. I vecchi modelli, quindi, si dimostrano superati. Ma per diffondere nuovi concetti ritengo essenziale la creazione di ecosistemi 4.0, che favoriscano l’incrocio e la crescita dei vari fattori abilitanti, compresa una nuova cultura di gestione delle imprese e di formazione dei lavoratori. Quando parlo di ecosistemi 4.0 penso a realtà capaci di attirare investimenti, perché habitat positivi per l’innovazione, e di favorire l’integrazione delle nuove tecnologie nelle imprese italiane, come invece non è avvenuto con altre iniziative che avrebbero dovuto facilitare questo processo. Mi riferisco, per esempio, ai Competence Center del ministero dello Sviluppo Economico, il cui sviluppo è in forte ritardo rispetto ai tempi previsti, oppure ai Digital Innovation Hub, che sono realtà scarsamente integrate nei territori in cui sono state create. Strutture di questo tipo dovrebbero favorire la sedimentazione delle competenze nel territorio e non essere soltanto interfacce propedeutiche all’innovazione. Cambia l’impresa, la mentalità, le gerarchie, le culture organizzative. Perché la finalità principale della maggior parte delle organizzazioni economiche non è quella di creare valore condiviso attraverso l’azione coordinata e cooperativa di diversi soggetti, ma piuttosto indurre i lavoratori ad agire nell’interesse dei loro datori di lavoro. Questa è l’immagine predominante dei lavoratori, sia nell’ambito di molta ricerca economica, sia, soprattutto, in molte di quelle business school che formano le leve del management del futuro.

Naturalmente questo modello non solo è fattualmente falso, ma soprattutto improduttivo, in particolare, rispetto soprattutto a quei lavori nei quali creatività e iniziativa sono elementi essenziali, lavori che oggi caratterizzano gran parte dell’economia mondiale. Addirittura, le organizzazioni a finalità sociale, i partiti sono spesso intrisi dalla cultura del controllo per l’eterno timore della libertà. E così che non si riesce a capire che accanto alla responsabilità, la libertà e l’autonomia sono le uniche leve di generatività, di creazione di ricchezza umana, sociale ed economica. Lo smart working era una opportunità, ora è una necessità urgente. Dunque, urge “un salto di qualità dei processi di apprendimento: le organizzazioni e le imprese che creano ‘dipendenze’ sono nocive, ingabbiano le energie migliori degli esseri umani. Per questo avere lavoratori in-dipendenti, responsabili e felici deve diventare un obiettivo generale. Certamente non vanno sottovalutati i problemi etici, sociali e di salvaguardia dei diritti dei cittadini, che alcune innovazioni tecnologiche recano con sé. Ma sono problemi che vanno gestiti, mentre abbandonarsi al tecnodisfattismo serve solo a far perdere di vista le opportunità.

Il Ministro della Funzione pubblica Renato Brunetta ha deciso di interrompere l’esperienza del lavoro agile semplificato del periodo pandemico nelle pubbliche amministrazioni, in attesa di una migliore attuazione della legislazione vigente. Secondo il Ministro è stata una modalità di lavoro a domicilio “senza contratto, senza obiettivi e senza tecnologia” che non ha garantito i servizi pubblici essenziali ai cittadini italiani. Cosa ne pensa? 

Penso che tornare indietro è sbagliato e che significa gettare via l’esperienza raccolta in tutti questi mesi. Frasi del tipo “la crescita del Pil é dovuta alla fine dello smartworking” non hanno alcun senso. Certo non dovrà più accadere di vedere cartelli con scritto ‘chiuso per smart working’. Al contrario, bisogna semmai dire: ‘Grazie allo smart working potrai fare tutto online, avere i servizi più celermente, anche quelli per i quali ti rivolgi allo sportello’. Molti servizi della Pa sono in presenza dal decreto di aprile 2021 e i ritardi sono spesso gli stessi. Ecco, servirebbe un osservatorio indipendente sulla Pa e la capacità di individuare e distinguere le cause vere delle diverse problematiche. Durante la pandemia, lo smart working è stato esteso a circa la metà dei lavoratori pubblici e ha consentito alle amministrazioni di continuare a operare evitando la paralisi dei servizi, tutelando al tempo stesso la salute dei lavoratori. Si è trattato di un’esperienza preziosa che ha dimostrato come, anche nella Pa, sia possibile riorganizzare i processi all’insegna della flessibilità e della digitalizzazione, creando servizi più resilienti, sostenibili ed efficienti.

Ciò che serve è un’analisi dei servizi pubblici che identifichi le aree nelle quali la produttività e i livelli di servizio sono scesi per effetto dello smart working e possono essere aumentati con un ritorno al lavoro in presenza; le aree, viceversa, nelle quali produttività e livelli di servizio sono migliorati grazie allo smart working, e nelle quali quindi occorre premiare e consolidare i risultati; le aree, infine, dove un ricorso allo smart working si è dimostrato possibile e potenzialmente efficace, ma che richiedono preventivamente investimenti in termini tecnologici, formativi e di ridisegno di processi e servizi. Solo così sarà possibile esprimere giudizi non affrettati.

Quali sono a suo avviso gli elementi indispensabili per rendere lo smart working una risposta credibile alle sfide della sostenibilità e, per numerosi ambiti e settori, un nuovo modo di svolgere il lavoro dipendente?

Come scrivo anche nel saggio libertà, autonomia e responsabilità sono le grandi chiavi di volta del cambiamento. Si tratta di sfide fondamentali previste dal Pnrr alle quali lo smart working può dare un contributo sostanziale, ma che, sull’altare di un preteso stimolo ai consumi, questo nuovo indirizzo del governo sembra ignorare. Per questo è importante che la trasformazione coinvolga tutti senza lasciare indietro nessuno, per approdare insieme ad un cambiamento culturale prima che organizzativo. Il saggio vuole essere una guida pratica che offre un percorso per realizzarlo nelle organizzazioni e indicazioni utili per regolare meglio diritti e doveri dello smart worker. Il messaggio che vorrei passasse è che lo smart working è un lavoro “intelligente” perchè valorizza la reciprocità e trasferisce quote di responsabilità e libertà alle persone, favorendo il loro benessere e la produttività.