Orizzonti del Diritto Pubblico

Orizzonti del Diritto Pubblico

LIBRI-Interviste con gli autori

Disinformazione contro Costituzionalismo. Qualche domanda a Silvia Sassi di Leonardo Ferrara.

Next Generation EU

Redazione

Nicolò Acquarelli Edoardo Caruso Carlo Alberto Ciaralli Matteo Falcone Edoardo Nicola Fragale Simone Franca Chiara Gentile Anna Licastro Gloria Pettinari

Al voto il 12 giugno: dialogo con Merloni e Volpi sui quesiti referendari

Orizzonti del Diritto Pubblico ha intervistato i Professori Francesco Merloni e Mauro Volpi in occasione dei referendum del 12 giugno 2022, inerenti alcuni quesiti di... Read More "Al voto il 12 giugno: dialogo con Merloni e Volpi sui quesiti referendari"

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Registrazione del Webinar “Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?”

E’ disponibile la registrazione del Webinar Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 20 dicembre 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Stefano Civitarese Matteucci (Università Chieti-Pescara); Maria Rosaria Marella (Università di Perugia); Fausta Guarriello (Università Chieti-Pescara); Stefano Toso (Università di Bologna); Claudio Franchini (Università Tor Vergata, Roma); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara); Matteo Falcone (Università di Perugia).

Buona visione.

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I Confronti di Orizzonti: “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”

Primo appuntamento con il format “I Confronti di Orizzonti” curato dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

I Confronti di Orizzonti” vogliono essere uno spazio dinamico, agile, disancorato dalle consuete ritualità convegnistiche, nell’ambito del quale giovani studiosi possano confrontarsi sui principali temi dell’attualità giuridica, economica, sociale, istituzionale e culturale.

In questo primo appuntamento si sono confrontati Oscar Genovesi (Assegnista di Ricerca in Diritto del Lavoro presso l’Università degli Studi “G. d’Annunzio” di Chieti-Pescara) e Giacomo Cucignatto (Dottore di Ricerca in Economia presso l’Università Roma Tre), i quali hanno dibattuto sul tema “Reddito di cittadinanza, quali prospettive?”.

Hanno moderato il confronto Carlo Alberto Ciaralli (UdA) e Matteo Falcone (Unipg) della Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico.

Buona visione.

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Ancora su PNRR e PA: Il Piano integrato (?) di attività e organizzazione

di Antonella Bianconi

La riforma della pubblica amministrazione, come quella della giustizia, vengono definite “riforme orizzontali” nel PNRR in considerazione del loro impatto generale rispetto alla ripresa nazionale. Con il DL 80/2021 convertito nella L. n. 113/2021, il governo ha previsto delle misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa della PA funzionale all’attuazione del PNRR. Tra queste misure è previsto che le pubbliche amministrazioni “per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso …..adottano il Piano integrato di attività e organizzazione

Si tratta di uno strumento molto articolato e complesso. Un piano di durata triennale, che deve essere aggiornato ogni anno, in cui si definiscono: a) gli obiettivi programmatici e strategici della performance; b) la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali; c) gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne; d) gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di contrasto alla corruzione; e) l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno; f) le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità; g) le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere.

Questo livello di complessità richiederebbe da parte delle pubbliche amministrazioni un impegno concreto per mettere in chiaro i processi decisionali e rendere accessibili gli snodi relazionali che permettono il fluire delle attività amministrative.

Le previsioni astratte, però, devono fare i conti con la realtà della pubblica amministrazione italiana, in cui generalmente le pianificazioni imposte dalla legge vengono scritte in stanze solitarie senza un reale coinvolgimento dei diversi attori dell’organizzazione che dovrebbero intervenire. “La politica” che scrive la norma, è triste a dirsi, in linea di massima non sembra credere negli strumenti di programmazione che vorrebbe mettere in campo, e tanto meno ci credono i diversi organi di indirizzo delle amministrazioni destinatarie, con un effetto a cascata che investe in primo luogo i vertici della PA per poi colpire tutti coloro che ne fanno parte.

La scarsa fiducia nell’utilità della pianificazione, nel caso del PIAO, si mostra in tutta la sua evidenza nelle notizie di questi giorni, in cui il Governo, di fronte ai ritardi nell’emanazione dei provvedimenti attuativi, ha annunciato la proroga del termine del 31 gennaio per l’adozione del PIAO alla fine di aprile dell’anno prossimo. Pensare di adottare una pianificazione da cui fare discendere le azioni concrete per tutti gli ambiti previsti nel Piano (performance, anticorruzione, trasparenza, smartworking, fabbisogno del personale, formazione) praticamente a metà anno manda un messaggio inequivocabile: anche questa volta si tratta di un mero adempimento formale. Meglio sarebbe stato rinviare l’adozione del PIAO di un anno, dando effettivamente il tempo alle amministrazioni di costruire modelli di pianificazione frutto di reali analisi e riflessioni interne e, magari, anche confronti tra amministrazioni diverse, per produrre qualcosa di utile sul fronte della chiarezza, della trasparenza e della consapevolezza organizzativa. La scelta affannosa di inseguire gli adempimenti per dire di avere compiuto la missione non mostra alcun cambio di passo rispetto a quanto siamo abituati ad aspettarci.

Le linee guida per la compilazione del piano integrato, elaborate dal Dipartimento della funzione pubblica, non sembrano aggiungere contenuto rispetto ai titoli delle diverse sezioni del PIAO. Non viene toccato, ad esempio, il nodo centrale di come pianificare in modo integrato, aspetto che avrebbe rappresentato la vera portata innovativa dello strumento. Perché integrare non significa fare la somma di diverse parti, ma rendere coerenti tutte le parti riconducendole ad un comune denominatore. La vera sfida per le amministrazioni dovrebbe essere proprio quella di disegnare strategie di miglioramento sul fronte dell’organizzazione e sul fronte della trasparenza ed integrità, mettendo a sistema progetti di digitalizzazione, di formazione e programmando il turn over del personale cercando di acquisire quelle competenze che mancano nella PA per rispondere alle esigenze della collettività; in una parola, dare senso ad uno strumento dentro il quale dovrebbe potersi ritrovare quasi tutta l’attività amministrativa e gestionale di un ente.

Dalla prima lettura dell’elenco delle sezioni che dovrebbero formare il PIAO siamo presi quasi da una vertigine. La vertigine che potrebbe assalirci se ci venisse dato il compito di infilare tutto il nostro guardaroba invernale, compresi gli stivali, nel bagaglio a mano per un volo aereo. Tutti sappiamo che è molto più difficile preparare un bagaglio piccolo che uno grande. Per contenere in poco spazio ciò che serve occorre un grande sforzo organizzativo: prevedere (cioè vedere prima) cosa ci servirà e cosa invece lasceremo languire nella nostra valigia per tutta la vacanza. Pensare quindi di adottare un documento di programmazione comprimendo in un unico atto i diversi strumenti pianificatori, senza altro che una razionalizzazione formale (limitandosi ad esempio a non ripetere per ogni parte le stesse informazioni o scrivendo una introduzione con l’indice delle diverse parti di cui si compone il piano), non porterà a nessuna reale integrazione. Certo il fatto che il PIAO 2022, secondo la prevista proroga, verrà adottato praticamente in concomitanza con l’approvazione del bilancio consuntivo dell’anno precedente e, quindi, scollegato temporalmente dal bilancio di previsione che si approverà entro il 2021, non aiuta. E’ difficile dare effettività ad obiettivi e misure previste in un paino che per la sua realizzazione ha così poco tempo a disposizione.

Tuttavia, volendo fare un esercizio di ottimismo, si potrebbe immaginare comunque di costruire un documento utile, individuando pochi ma significativi obiettivi strategici in cui le diverse parti immaginate dal legislatore possano integrarsi mediante misure e target, mettendo in chiaro come raggiungere gli obiettivi mediante l’utilizzo delle competenze presenti e delle risorse da acquisire con reclutamento o la formazione. Ma per questo occorre un grande lavoro da parte delle amministrazioni e un esercizio di fiducia sulla possibilità di cambiare, con fatica e con impegno, il modo in cui oggi si pianifica. Del resto, come ha di recente scritto Mario Bertolissi nel suo editoriale “Riformare la pubblica amministrazione”, pubblicato in Federalismi.it, «semplificare è operazione complessa ed è il riflesso non di azioni esteriori, ma di una atteggiamento spirituale, che corrisponde ad una vocazione».

Le immagini dei beni culturali: niente di nuovo sul fronte dell’uso dopo il recepimento delle direttive sul diritto d’autore e sul riuso dei dati pubblici

di Ilde Forgione Il tema dell’uso delle immagini dei beni culturali è stato oggetto di un recente e vivace dibattito, che ha visto contrapporsi due …

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La via maestra per combattere la povertà

di Giacomo Cucignatto

Il contributo di Giacomo Cucignatto, Dottore di Ricerca in Economia con indirizzo in Sistemi produttivi e Politiche Pubbliche presso l’Università di Roma Tre, si inserisce all’interno di una serie di contributi organizzati dalla Redazione di Orizzonti del Diritto Pubblico in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00. Giacomo Cucignatto, inoltre, sarà nostro ospite alla tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive?, organizzata dalla Redazione di Orizzonti ed in programmazione nei prossimi giorni.


In vista della tavola rotonda Reddito di cittadinanza: quali prospettive? organizzata da Orizzonti del Diritto Pubblico, mi è stato chiesto di introdurre il Job Guarantee, una misura di politica economica diversa dal Reddito di Cittadinanza, con cui condivide tuttavia uno dei suoi obiettivi, ossia la riduzione della povertà.[1]

Il Job Guarantee è una misura che affonda le sue radici nella storia del pensiero economico del Novecento e nel corso del tempo è stata più volte rielaborata. Ciò spiega, almeno in parte, la varietà di denominazioni che ha caratterizzato tale proposta. Se rimaniamo nel framework inglese, la proposta originale di Hyman Minsky dello Stato come Employer of Last Resort è stata sostituita negli ultimi anni con espressioni quali Public Service Employment (PSE), Buffer Stock Employment (BSE) e soprattutto Job Guarantee (JG). Nel contesto italiano, uno dei primi promotori della proposta fu Federico Caffè e si è spesso utilizzato espressioni quali Datore di Ultima istanza e Lavoro garantito. Negli ultimi anni è stata anche avanzata una proposta ibrida denominata lavoro di cittadinanza. Riteniamo tuttavia che Garanzia universale di lavoro sia una denominazione più rispondente alle caratteristiche teoriche della misura.

La misura consiste infatti in un programma pubblico di creazione diretta di lavoro, che impiega su base volontaria tutte le persone che siano in grado di lavorare, così come sono, a prescindere dalle loro competenze e senza alcun tipo di condizionalità. In altre parole, una garanzia universale di lavoro fornita dallo Stato.

La Garanzia di lavoro consentirebbe da un lato il raggiungimento e il mantenimento della piena occupazione, dal momento che eliminerebbe la disoccupazione involontaria offrendo a chiunque sia alla ricerca di un impego un lavoro retribuito. Dall’altro, questa misura comporterebbe anche l’introduzione di un salario minimo sostanziale in corrispondenza del salario di base orario stabilito dallo Stato all’interno del programma, poiché nessun lavoratore sarebbe più disposto a percepire una retribuzione inferiore presso altri datori di lavoro, una volta introdotta tale garanzia.[2]

Dopo decenni di bombardamento mediatico da parte degli economisti mainstream – riconducibili all’approccio della Nuova Sintesi Neoclassica, tutto questo sembra fantascienza. Il mantra secondo cui è solo l’impresa che crea lavoro viene demolito all’interno di questo approccio, che promulga l’idea di uno Stato che crea tutti quei posti di lavoro che sono necessari a eliminare definitivamente la disoccupazione involontaria. Tale proposta va interpretata come una delle risposte economiche all’abbandono generalizzato, a partire dagli anni ‘80, della piena occupazione tra gli obiettivi politici essenziali perseguiti dall’intervento dello Stato. In quanto tale, la proposta non può che essere valutata simpateticamente da coloro che ritengono tale obiettivo una condizione imprescindibile al fine di garantire condizioni materiali dignitose al maggior numero di persone possibile.  Le domande che a questo punto potrebbero assalire i lettori sono molteplici.

Come si finanzia?

Il finanziamento avverrebbe come tutte le altre politiche pubbliche, ossia attraverso uno stanziamento che grava sul bilancio dello Stato e stabilito dal Parlamento. Nonostante un costo lordo iniziale ingente – oltre 90 miliardi di euro per l’economia italiana, dieci volte il costo del Reddito di Cittadinanza, secondo le mie stime – le risorse finanziarie nette oscillano intorno a un punto di Pil (18 miliardi), una volta considerato il moltiplicatore.

In altre parole, il programma si pagherebbe in gran parte da sé. La temporanea sospensione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) in seguito alla crisi pandemica dimostra dunque che la questione del finanziamento non costituisce un ostacolo tecnico insormontabile, anche nel contesto europeo, qualora maturi la volontà politica di estendere in modo permanente la sospensione del PSC. 

Quali impieghi sono previsti nel programma?

Già Minsky individuava nei servizi ad alta intensità di lavoroi settori maggiormente interessati da questa strategia per l’occupazione pubblica, in particolare quelli che danno luogo a benefici pubblici visibili nel breve periodo. I moderni sostenitori della proposta – in particolare gli economisti della MMT – hanno elaborato una classificazione precisa di quali impieghi dovrebbero essere generati nel programma, includendo tra questi iservizi di cura dell’ambiente, della persona e delle comunità. Il ribaltamento di paradigma rispetto all’approccio odierno non potrebbe essere più evidente.

Se il sistema economico deve essere costruito intorno alle esigenze delle persone, e non viceversa, il programma è costruito per generare impieghi che diano risposte alle domande sociali più urgenti: un rapporto più equilibrato con l’ambiente che viviamo in termini di ripristino del verde, qualità dell’aria e sicurezza idrogeologica, l’assistenza delle persone anziane, dei bambini e dei disabili, il rafforzamento delle comunità locali.

Quali i principali beneficiari?

Va segnalata dunque la funzione che la Garanzia di lavoro potrebbe svolgere rispetto a un processo di transizione ecologica davvero rispondente all’interesse generale. Posto che tale transizione genererà anche ripercussioni occupazionali negative in comparti finora centrali (si pensi al settore auto dopo il superamento dei motori termici o al comparto energetico, che vedrà la chiusura degli impianti a carbone a stretto giro e la graduale riduzione del settore del gas), il programma potrebbe rappresentare un’ancora di salvezza per tutti quelli che perderanno il proprio posto di lavoro.

Infine, il Mezzogiorno, i giovani e le donne possono essere individuati come i principali beneficiari del programma, poiché questo configura una politica fiscale espansiva concentrata nelle aree economiche con maggiore disoccupazione e si concentra in particolare sui servizi di cura della persona, principalmente a carico delle donne.

Ma se fosse davvero così facile, perché nessuno lo propone?

Di fronte a un libro dei sogni, i più pragmatici potrebbero storcere il naso. Ci sono due modi di rispondere a questo interrogativo. Il primo riguarda i diversi interessi sociali in gioco. Da molti decenni la piena occupazione non è più un obiettivo prioritario di politica economica nei paesi avanzati, poiché comporta rapporti di forza eccessivamente favorevoli al mondo del lavoro, dal punto di vista delle imprese. Queste ultime, qualora il programma fosse implementato, dovrebbero peraltro affrontare un rialzo generalizzato dei salari, che rientrano tra i propri costi di produzione. Senza organizzazioni partitiche e sindacali che abbiano la piena occupazione come stella polare del proprio agire politico, difficilmente proposte come questa potranno uscire dal dibattito accademico.

Un secondo modo di rispondere è quello di introdurre alcune delle problematiche economiche associate alla proposta, le quali devono essere tenute in considerazione per non cadere in facili entusiasmi. Inflazione, vincolo estero ed efficienza della Pubblica Amministrazione, solo per menzionare quelle prioritarie. Significa dunque che la Garanzia di lavoro non è davvero realizzabile? Tutto il contrario, questo programma deve essere inserito all’interno di un disegno complessivo di riforma del sistema economico in grado di fronteggiare tutti gli ostacoli che si frappongono al raggiungimento della piena occupazione.

Come si lega la Garanzia di Lavoro al Reddito di cittadinanza?

Il reddito di cittadinanza è un sostegno pubblico al reddito alle famiglie sotto una certa soglia ISEE. In ambito economico, tale misura rientra nella categoria del Reddito minimo garantito, presente nella stragrande maggioranza degli Stati membri dell’Unione europea.

La tendenza nel dibattito economico è quella di polarizzare il discorso intorno a due bandiere: reddito contro lavoro, redditisti contro lavoristi. Dal nostro punto di vista, invece la Garanzia di lavoro – e più in generalele politiche per il pieno impiego – e il Reddito minimo rappresentano due misure economiche del tutto complementari. Storicamente, infatti, sono le economie con strutture produttive e occupazionali solide che hanno sviluppato forme avanzate di welfare; più persone lavorano e hanno salari dignitosi, maggiore sarà il sostegno che le finanze pubbliche potranno dedicare al sostegno al reddito per i cittadini più bisognosi.

In secondo luogo, gli stessi dati relativi ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza in Italia ci dimostrano che non tutti sono “attivabili” sul mercato del lavoro, ossia in grado di lavorare. Su più di 3 milioni di beneficiari, poco più di 1 milione è tenuto a sottoscrivere un Patto per il lavoro e anche tra questi ultimi solo una quota parte ha qualche possibilità di trovare effettivamente un impiego. In società complesse e composte da milioni di persone vi sarà sempre una certa quota della popolazione che per svariate ragioni rimarrà al di fuori del mercato, pur essendo in età da lavoro. Nessuna società civile può pensare di permettersi di lasciare tali persone sprovviste del minimo indispensabile per la propria sopravvivenza.


[1] Per una trattazione estesa e una valutazione d’impatto del Job Guarantee sull’economia italiana rimando alla mia tesi di dottorato, Un’analisi input-output del Job Guarantee e della Strategia nazionale per l’idrogeno nell’economia italiana (Cucignatto, 2021).

[2] Parafrasando Minsky, nel caso del salario minimo legale – di cui si discute in questi anni in Italia – il salario minimo effettivo è pari a zero, dal momento che sussiste la disoccupazione involontaria.

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ODP intervista il Prof. Claudio Franchini (L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Editoriale Scientifica, 2021)

Claudio Franchini è professore ordinario di diritto amministrativo nell’Università Tor Vergata di Roma. È autore di molteplici contributi scientifici, fra cui si segnalano quelli in tema di diritto pubblico dell’economia, diritto amministrativo europeo, organizzazione e funzionamento dell’amministrazione, giustizia amministrativa e diritto sportivo. Ha collaborato con vari Ministri, è stato componente del Comitato nazionale dei garanti della ricerca e ha rivestito numerosi incarichi istituzionali, fra i quali quelli di Preside della Facoltà di Scienze politiche “Cesare Alfieri” dell’Università di Firenze, di Direttore del Dipartimento di diritto pubblico, di Presidente della Conferenza dei direttori di dipartimento e di Prorettore vicario dell’Università di Roma Tor Vergata, nonché di Presidente del Consorzio per lo sviluppo delle metodologie e delle innovazioni nelle pubbliche amministrazioni.

Il Prof. Claudio Franchini ha recentemente pubblicato una monografia intitolata L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Napoli, Editoriale Scientifica, 2021. La redazione ha deciso di chiedergli una intervista sul tema in vista del seminario Dal reddito di cittadinanza (all’italiana) al reddito universale di base?, dal Comitato di direzione, che si terrà lunedì 20 dicembre 2021, alle ore 15.00.


Prof. Franchini, Lei si è occupato, nel volume di cui discutiamo, dell’intervento pubblico sulla povertà. Si tratta di un tema centrale e di estrema attualità, benché forse non sempre studiato in modo approfondito nella letteratura giuridica. Quali sono le ragioni che l’hanno spinta ad occuparsi di questo tema e qual è il rilievo del fenomeno della povertà?

L’idea mi è venuta assistendo alla presentazione del rapporto della Caritas sulla povertà a Roma. D’altra parte, è un tema che ci tocca da vicino, perché lo si tocca con mano camminando per strada. Si, basta camminare per strada. Ma bisogna farlo con un grande attenzione e sensibilità. E osservare bene le persone. Non solo i mendicanti (che tutti noi siamo capaci di vedere, se non altro perché talvolta ci importunano) e i senza tetto (che quasi tutti noi siamo capaci di vedere), ma le persone comuni: guardandole negli occhi, vedendo come vestono, come fanno la spesa, come si comportano e ascoltando quello che dicono.

Infine, ci sono una serie di dati che attestano la rilevanza e la complessità del fenomeno.

Secondo i dati messi a disposizione da Eurostat, nel 2020 il tasso di rischio di povertà si aggirava intorno al 21,9 per cento della popolazione dell’Unione europea[1]. Ciò significa che più di 95 milioni di persone era a rischio. È un dato significativo. Dagli anni a ridosso della crisi economica del 2008 fino al 2019 è stata misurata una progressiva decrescita del tasso (nel 2019 si aggirava intorno al 21,1 per cento). Ora, anche tenendo conto delle conseguenze della nuova crisi economica connessa alla diffusione del virus Sars-Cov-2, pare attestarsi una tendenza di segno opposto.

I dati messi a disposizione Istat, poi, ci offrono un quadro più dettagliato. Confrontando i dati del 2019 con quelli del 2020[2], ad esempio, si registra una maggiore incidenza delle famiglie in povertà assoluta nel Mezzogiorno (9,4% nel 2020 e 8,6% 2019), anche se il tasso di crescita più elevato si registra nel Nord dove la povertà familiare sale dal 5,8% al 7,6%. Dai medesimi dati si possono ricavare ulteriori indicazioni, come la maggiore incidenza della povertà su minori e stranieri o il ruolo del titolo di studio come fattore di abbattimento del rischio di povertà.

Nel suo libro Lei denuncia l’insufficienza dei provvedimenti con cui, specie negli ultimi anni, si è intervenuti sulla povertà. Essi si traducono spesso in mere erogazioni di denaro, senza essere inserite entro un disegno politico a carattere generale. Nel tempo, come si è evoluto l’approccio del legislatore italiano rispetto al contrasto del fenomeno della povertà?

Dei poveri il legislatore italiano si è occupato sin dall’unificazione del Regno, ma nella prospettiva della carità. Soltanto a partire dagli anni Venti dello scorso secolo, si è passati da un sistema fondato sulla beneficenza a uno fondato sull’assistenza. Con la realizzazione dell’ordinamento costituzionale, poi, viene introdotta una visione globale del problema della povertà, che viene affrontato con i provvedimenti di carattere sia generale, sia specifico. Rientrano tra i primi quelli che incidono, in modo sostanziale ancorché non sempre diretto, sulla condizione di povertà (cioè quelli in materia di sanità, di istruzione, di previdenza e di avviamento al lavoro, nonché di edilizia residenziale pubblica). Sono riconducibili ai secondi quelli che hanno ad oggetto il settore dell’assistenza sociale. Tuttavia, al di là del reddito minimo di inserimento, è solo dal 2015 che sono state introdotte misure particolari, quali il sostegno per l’inclusione attiva (Sia), che si affiancava alla carta acquisti, il reddito di inclusione (Rei), il reddito di cittadinanza (Rdc) e il reddito di emergenza.

Il reddito di cittadinanza è una misura che ha fatto e fa molto discutere. Nel suo libro Lei evidenzia come la misura abbia dato risultati limitati. Come potrebbero essere assicurati in modo più efficace gli obiettivi previsti? 

Nel gli ultimi anni vi è stata una serie di interventi legislativi che si sono susseguiti in modo alluvionale e non lineare. Il risultato è che i provvedimenti adottati si sono rivelati poco efficaci per la riduzione della povertà e del tutto inadeguati per gestire una situazione che è divenuta emergenziale. Le ragioni sono diverse. Tra le principali se ne possono indicare sette. Primo: si è ragionato esclusivamente nella prospettiva del sostegno individuale, prevedendo forme di reddito minimo garantito senza inserirle in un disegno complessivo di assistenza fondata su misure non economiche. Secondo: nei recenti provvedimenti legislativi che hanno previsto forme di sostegno economico è cambiata la denominazione delle misure adottate, ma non la loro struttura: si è ripetuto lo stesso schema di attuazione, in quanto sono sempre stati previsti sussidi monetari, di certo in un’ottica di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all’esclusione sociale, ma anche in una prospettiva lavoristica, che emerge principalmente dall’organizzazione e dalla strumentazione previste. Terzo: non vi è stata completa coincidenza tra i beneficiari delle misure adottate e le persone in condizione di povertà assoluta, perché non si è considerato che gli uni e le altre fanno parte di due universi solo parzialmente sovrapponibili. Quarto: è mancata del tutto la fase di controllo, con la conseguenza che l’efficacia e l’efficienza delle misure sono state fortemente limitate. Quinto: il modello fondato sulla suddivisione delle attribuzioni tra Stato ed enti locali non ha prodotto risultati soddisfacenti, perché vi sono molti decisori che si devono confrontare nella ricerca di un equilibrio tra l’esigenza di uniformità tutelata dallo Stato e quella di autonomia rivendicata dagli enti territoriali. Sesto: sul piano finanziario, ci si è avvalsi di molti fondi, spesso appositamente istituiti, creando sovrapposizioni e dispersioni. Settimo: si è registrato un difetto di coinvolgimento del terzo settore e dei privati (ancor più grave se si pensa che di recente è stato approvato il codice del terzo settore). In conclusione, occorre adottare politiche sociali che siano dirette a rimuovere le cause della povertà e non solo a sopperire a situazioni contingenti, con provvedimenti temporanei: politiche tali da consentire il passaggio dallo Stato assistenziale allo Stato innovatore, che utilizza la spesa come moltiplicatore di opportunità, grazie a una valutazione integrata dei bisogni e dei benefici, e che interviene così in tutti i settori necessari all’emancipazione delle persone, dall’assistenza sociale alla sanità, dall’istruzione alla previdenza, dall’avviamento al lavoro all’edilizia residenziale pubblica.

Nel volume Lei richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, intervenuta sul rapporto tra enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni, enfatizzandone la logica collaborativa. Attraverso strumenti collaborativi come la coprogettazione e la coprogrammazione dei servizi sociali, gli enti del terzo settore possono avere un ruolo significativo, in sinergia con le amministrazioni, nel contrasto alla povertà. Secondo Lei, che spazio può esserci per questo modello all’interno di un disegno politico generale di contrasto alla povertà?

Sino ad oggi, non si è considerato che gli enti del terzo settore e i privati sono centri di osservazione privilegiati, perché sono in grado di valutare e di intercettare le singole necessità del territorio. In una prospettiva di lotta alla povertà, solo attraverso una stretta conoscenza della realtà è possibile individuare i bisogni e facilitare il contatto con i centri comunali dei servizi sociali per l’attivazione delle risorse disponibili. Occorre, dunque, pensare a un nuovo modello di welfare, fondato su un insieme di protezione e di investimenti sociali a finanziamento non pubblico, che deve progressivamente affiancarsi al modello tradizionale di natura pubblica e obbligatoria. E in proposito non possiamo non riflettere su quanto scrisse Alexis de Tocqueville nel saggio sulla povertà presentato alla Società accademica di Cherbourg nel 1835. Il politologo e storico francese affermò che il problema della povertà non poteva essere risolto solo attraverso l’intervento dello Stato: occorreva, invece, ricorrere anche all’azione e all’aggregazione spontanea degli individui, perché questi ultimi possono perseguire l’interesse generale in modo più efficace e meno invadente di quanto non possano farlo le istituzioni pubbliche. Oggi le parole di Tocqueville, a lungo inascoltate, si rivelano profetiche.

Nel suo libro Lei presta attenzione anche alla prospettiva sovranazionale, tenendo conto della necessità di inserire la riflessione relativa all’intervento sulla povertà entro il quadro tracciato dal diritto eurounitario e dal diritto internazionale. Con riguardo al primo, come Lei stesso rileva, emerge uno sbilanciamento a favore delle esigenze di mercato e a scapito dei diritti sociali, anche tenendo conto degli orientamenti della Corte di giustizia. In questa prospettiva, che ruolo possono avere le istituzioni europee per muoversi in modo più marcato nel segno di un’autentica economia sociale di mercato?

Nei rispetti dell’Unione europea per lungo tempo si è contestata una scarsa attenzione, se non proprio un’indifferenza, nei rispetti dei diritti sociali. E, in effetti il quadro attuale risulta deludente, perché la dimensione sociale dell’integrazione europea stenta ad affermarsi. Da ultimo, il Pilastro europeo dei diritti sociali del 2017 ha delineato una serie di principi diretti a rafforzare la dimensione sociale dell’Unione europea e concepiti come diritti sociali degli individui nei confronti degli Stati: si tratta complessivamente di venti principi che riassumono l’aspetto sociale dell’acquis communautaire. Per quanto, purtroppo, l’affermazione di tali principi non determini effetti sostanziali, si può ritenere che essi possano servire almeno come indirizzo e guida nella ricerca di convergenze per quanto riguarda le condizioni di vita e di lavoro, così da attivare un processo virtuoso a dimostrazione dell’importanza sociale dell’Europa.

Il PNRR, nella missione 5, affronta il tema dell’inclusione sociale. Qui sono previste misure di diverso tenore che vanno da investimenti sull’housing sociale (M5C2.1), anche attraverso la rigenerazione urbana (M5C2.2), a interventi socio-educativi per combattere la povertà educativa (M5C3). L’approccio seguito nel PNRR, a suo avviso, riesce a intercettare le varie forme di povertà di cui Lei parla nel volume e può rivelarsi sufficientemente incisivo per fronteggiarle?

La povertà ha un carattere multiforme e pluridimensionale. Per questo, va misurata non solo in termini strettamente economici, ma soprattutto in termini sociali, sanitari, culturali e, in senso più ampio, relazionali e umani. Ogni intervento che incida positivamente su uno di questi aspetti non può che essere bene accetto. Deve essere chiaro, però, che l’azione di contrasto alla povertà non può che essere espressione di una politica pubblica mirata: è una scelta necessaria.

Come Lei evidenzia nel Suo volume, le politiche di contrasto alla povertà soffrono di un sovraccarico di disorganicità e di parcellizzazione. Ritiene di attribuire una qualche responsabilità all’attuale riparto delle competenze costituzionali?

Come ho detto, oggi vi sono molti soggetti che decidono in materia. Questa situazione ha comportato che, nella pratica, regioni e comuni hanno esercitato un ampio margine di discrezionalità negli interventi, con conseguente spiccata disomogeneità di regolazione e di gestione, specie per quel che riguarda il contenuto dei piani e il coinvolgimento del terzo settore.

Il vincolo di bilancio è stato da tempo elevato a valore costituzionale da osservare. Questo nuovo orizzonte giuridico pone nuove sfide ai c.d. diritti di prestazione, che implicano costi anche notevoli a carico dei bilanci pubblici. Qualcuno ha sostenuto che lo scontro tra diritti e compatibilità di bilancio è reale, sicché non può trovare forme armoniche di composizione: in questo scontro qualcuno vincerà e qualcun altro perderà, senza ipotizzare che il risultato finale, per il suo intrinseco equilibrio, soddisfi tutti. In questo scontro, quale ritiene debba essere la sorte da accordare al sistema di contrasto alla povertà?

La Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che i diritti sociali, così come tutti gli altri, sono condizionabili, ha precisato che essi vanno valutati in modo puntuale. Ma attenzione: la circostanza che i diritti sociali siano condizionabili non ha impedito alla Corte di specificare che essi sono comunque incomprimibili e intangibili. Di conseguenza, ne ha delineato il contenuto minimo, giungendo ad affermare che il legislatore deve prescindere dalla disponibilità delle risorse economiche. Dunque, il legislatore deve assoggettarsi a un “autovincolo”, in quanto l’incomprimibilità dei diritti sociali va intesa come limite generale a incidere sul loro nucleo centrale. Ne deriva che la Costituzione impone ai pubblici poteri un “compito promozionale” (uso le parole della Corte), il quale si concretizza in un obbligo, da un lato, di definizione degli interventi da parte del legislatore e, dall’altro, di esercizio della funzione per la pubblica amministrazione in modo da predisporre quella organizzazione e quei servizi idonei a consentire l’emersione dei diritti in un contesto di solidarietà e di uguaglianza.


[1] Dati contenuti nel documento di Eurostata denominato “EU-Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) survey”, disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/visualisations.

[2] Dati contenuti nei documenti di Istat denominati “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2020” e “LE STATISTICHE DELL’ISTAT SULLA POVERTÀ | ANNO 2019” rispettivamente disponibili ai link: https://www.istat.it/it/files/2021/06/REPORT_POVERTA_2020.pdf e https://www.istat.it/it/files/2020/06/REPORT_POVERTA_2019.pdf.

La Collana

La collana editoriale “Orizzonti del diritto pubblico”, presso Maggioli

La collana Orizzonti del Diritto Pubblico nasce nel 2012 per offrire un luogo di confronto e di approfondimento agli studiosi che intendono affrontare in chiave critica temi classici e temi originali del diritto pubblico, nello sforzo di cogliere l’orizzonte entro cui si collocano gli spostamenti della materia.
La collana ospita analisi, ravvicinate o a distanza, accomunate dall’attenzione per il significato e la direzione del cambiamento.

LA SEZIONE “SAGGI”

La sezione della collana dedicata ai Saggi pubblica studi che offrono un contributo innovativo o comunque originale al dibattito scientifico sul diritto delle istituzioni pubbliche.

Le opere sono accolte in considerazione del rigore nell’approccio metodologico, della consistenza delle tesi sostenute e della completezza del ragionamento sulla letteratura esistente. In particolare, la sezione Saggi si propone di dedicare specifica attenzione alle prime opere di giovani studiosi.

La sezione “quaderni, dialoghi e ricerche”

La sezione dedicata ai Quaderni pubblica analisi e ricerche volte all’approfondimento di profili organizzativi e operativi della sfera pubblica, privilegiando le opere che si propongano di cogliere il senso delle trasformazioni dell’amministrazione o di suggerirne correzioni.

CRITERI PER L’ACCETTAZIONE DELLE OPERE

Per i Saggi, la selezione delle opere da pubblicare è operata dalla direzione scientifica avvalendosi di almeno due revisori esterni, ai quali i manoscritti vengono inviati in forma anonima.

Per i Quaderni, la selezione delle opere è operata dalla direzione scientifica che può però decidere di avvalersi di revisori esterni.

IL PREMIO “ANDREA ORSI BATTAGLINI”

Il premio letterario intitolato ad Andrea Orsi Battaglini è riservato alle opere monografiche inedite.

Gli autori possono partecipare al concorso inviando la propria opera inedita in formato pdf entro la data che verrà indicata di volta in volta sul sito.

I tre lavori selezionati dal collegio dei direttori della collana saranno sottoposti al giudizi di una commissione terza che indicherà il vincitore in un apposito seminario dedicato alla presentazione dei risultati del concorso.

La scelta della migliore opera avverrà tenendo conto della capacità di innovazione del coraggio e della libertà di pensiero manifestati nel confronto critico con le impostazioni teoriche precedenti, della passione civile sottesa alla ricerca e, infine, sotto il profilo metodologico, dell’attitudine a raggiungere conclusioni di ampio respiro nel rispetto di una rigorosa delimitazione tematica.

Il premio consiste nel diritto a pubblicare gratuitamente la propria opera monografica nella collana Orizzonti del Diritto Pubblico.