Registrazione del Webinar “Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?”

E’ disponibile la registrazione del Webinar Dal Reddito di Cittadinanza (all’italiana) al Reddito universale di base?, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 20 dicembre 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Stefano Civitarese Matteucci (Università Chieti-Pescara); Maria Rosaria Marella (Università di Perugia); Fausta Guarriello (Università Chieti-Pescara); Stefano Toso (Università di Bologna); Claudio Franchini (Università Tor Vergata, Roma); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara); Matteo Falcone (Università di Perugia).

Buona visione.

PNRR, amministrazione e legge dell’assistenza inversa

di Alessandra Pioggia

Quest’anno ricorrono i cinquanta anni dall’esposizione, da parte di un medico britannico, della “inverse care law”, legge dell’assistenza inversa, secondo la quale chi più necessita di cure ne riceve di meno (J.T. Hart, The inverse care law, The Lancet, 1971, 405). In occasione di questa ricorrenza, la rivista Lancet, a febbraio, ha dedicato un numero al tema e si tratta di una lettura indubbiamente interessante, dalla quale si ricava come questa “regola” sia stata tutt’altro che superata in quest’ultimo mezzo secolo: nell’accesso alle prestazioni che soddisfano il diritto alla salute, i più bisognosi ricevono meno. 

Julian Tudor Hart ha ispirato molti studiosi (come Andrew Haines, Allyson Pollock, Cesar Victora, Graham Watt) che hanno prodotto lavori importanti sull’equità nell’accesso alle cure, e negli ultimi anni della sua vita ha pubblicato diversi contributi in cui ha segnalato i rischi della privatizzazione della sanità, avendo lui stesso dimostrato a suo tempo che la legge dell’assistenza inversa è tanto più forte quanto più è debole la dimensione pubblica e universalistica dei servizi (J.T. Hart, The PoliticalEconomy of Health Care: A Clinical Perspective, The Policy Press, Bristol, 2006).

L’insegnamento di Hart illumina ancora oggi aspetti sia delle grandi diseguaglianze globali (R. Cookson, T. Doran, M. Asaria, I. Gupta, F. Parra Mujica, The inverse care law re-examined: a global perspective, The Lancet 2011, 828), sia delle diseguaglianze che resistono anche all’interno dei singoli Paesi, ivi compresi quelli che hanno posto l’eguaglianza nei diritti fondamentali alla base del loro sistema istituzionale (M. Marmot, J. Allen, P. Goldblatt, E. Herd, J. Morrison, Build back fairer: the COVID-19 Marmot review. The pandemic, socioeconomic andhealth inequalities in England, Institute of Heath Equity, London2020).

Questa seconda prospettiva appare particolarmente interessante, in quanto in grado di mettere l’accento sulla persistenza di diseguaglianze all’interno dell’uguaglianza. Si tratta di un aspetto molto significativo da diversi punti di vista e che deve interrogare sulla capacità di sistemi fondati, per l’appunto, sul progetto dell’eguaglianza sostanziale, come il nostro, di realizzare efficacemente l’obiettivo a cui tendono. Per quanto Hart avesse in mente unicamente i bisogni di salute, il meccanismo dell’assistenza inversa può agevolmente applicarsi a tante amministrazioni. Non solo la sanità, dunque, ma anche l’assistenza sociale, l’istruzione, i servizi che sostengono il diritto alla casa, quelli per l’avviamento al lavoro, e così via, istituzioni e servizi nati per rimuovere gli ostacoli di fatto al pieno godimento dei diritti sociali e assicurare così l’eguaglianza sostanziale, ma nei quali si annidano diseguaglianze significative, che colpiscono proprio chi è più fragile e quindi più bisognoso.

Qualche esempio.

Dal Rapporto 2019 sul coordinamento della finanza pubblica della Corte dei conti apprendiamo che le prestazioni economiche per il contrasto alla povertà sono spesso erogate a persone con l’ISEE più elevato, ovvero ai meno bisognosi fra i bisognosi (G. Di Cosimo, Divario sociale ed eguaglianza, lacostituzione.info, 26.04.2021). Chi è più fragile dal punto di vista non solo economico, ma anche culturale e sociale, spesso non accede a certe prestazioni perché non sa di averne diritto, o perché si perde nelle difficoltà di relazione con una burocrazia complessa e incerta. I più poveri, per intendersi, spesso non sono in grado neanche di richiedere la certificazione ISEE. 

Anche i dati sull’accesso all’assegno di accompagnamento per le persone disabili ci dicono che molti di coloro che ne avrebbero diritto non accedono a questa prestazione, spesso perché non sonoa conoscenza del beneficio o non sono in grado di richiederlo. Oltre a questo occorre considerare come l’Italia, sia l’unico Paese in Europa a erogare il medesimo ammontare a tutti i percettori, senza prenderne in alcuna considerazione la specifica situazione.Si fornisce così la stessa risposta a tutti, con una evidente iniquità verticale a sfavore dei più deboli (C. Gori, E. Gubert, L’indennità di accompagnamento, in Network Non Autosufficienza, L’assistenza agli anziani non autosufficienti in Italia, 7° Rapporto 2020-2021, Maggioli, 2021, 88).

A volte la fragilità è tale da escludere le persone dai benefici che dovrebbero sollevarle dalla situazione di difficoltà. Si pensi agli stranieri irregolari che non entrano nel campo visivo dell’amministrazione a meno di trovarsi in una condizione estrema, come un incidente, una malattia, un reato della povertà. 

Ci sono poi intere categorie di lavoratori che non hanno potuto richiedere alcun sostegno durante la pandemia, come i lavoratori domestici, spesso privi di regolare contratto e costretti ad accettare condizioni lavorative senza garanzia proprio per la loro debolezza contrattuale.

Anche le persone più fragili fra gli anziani incontrano spessoostacoli all’accesso ai servizi. Uno studio di Cittadinanza Attiva di qualche anno fa mostrava come molti anziani rinuncino ad alcuni servizi a cui avrebbero diritto per le difficoltà di interazione con una amministrazione troppo complicata che scoraggia la richiesta di prestazioni. Sono naturalmente i meno istruiti, i più poveri e i più soli quelli che gettano la spugna.

Ma anche fra chi ha avuto accesso ad un servizio non mancano differenze. Spesso sono le modalità di erogazione delle prestazionia determinarle. La mancata previsione di una assistenza fisioterapica a domicilio per chi gode di assistenza sociosanitaria domiciliare, ad esempio, fa la differenza fra chi è ancora in grado di muoversi per potersi recare nella struttura ove si eroga la prestazione e chi, più grave e bisognoso, non può neanche essere trasportato fuori dalla propria abitazione.

Gli esempi potrebbero continuare con riguardo all’istruzione, che, come diceva il personaggio del film La scuola, interpretato da Silvio Orlando, “funziona per chi non ne ha bisogno”.  Una considerazione amara che fotografa il fallimento di una istituzione che non riesce a realizzare la sua missione di emancipazione/trasformazione sociale, quella che, ben oltre il compito di istruire, curare, assistere, riguarda tutta la nostra amministrazione.

In questi ultimi decenni l’amministrazione si è preoccupata più del “cosa” che del “come”, misurando prodotti e risorse impiegate, senza interrogarsi fino in fondo sul “chi”, cioè, sull’idea di persona e di emancipazione dai bisogni che emergeva dal suo modo di funzionare. Si è consolidato così un approccio standardizzato che, servendo all’eguaglianza dei più, ha spesso trascurato la differenza dei meno (meno ricchi, meno istruiti, meno inseriti in una rete di sostegno familiare o sociale, meno cittadini….). La pandemia ha rivelato molti dei limiti di questa impostazione, amplificando diseguaglianze e spingendo i meno eguali sempre più ai margini.

In una fase come questa, in cui molto si discute dell’amministrazione che dovrebbe uscire rinnovata e rivitalizzata dall’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, forse occorrerebbe ricordarsi innanzi tutto della legge dell’assistenza inversa. Come Hart e i suoi studi hanno dato impulso alla prevenzione e alla medicina di intervento in sanità, così anche il resto dell’amministrazione dovrebbe essere ripensata affinché intercetti i bisogni prima che si amplifichino, intervenga a prevenire l’acuirsi di certe fragilità, vada incontro agli utenti senza attendere che questi scoprano di avere diritti e siano in grado di combattere per vederseli riconoscere. Riuscire in questo vuol dire anche ripensare l’amministrazione nella sua autentica dimensione costituzionale riconoscendo come qualsiasi istituzione-funzione amministrativa debba essere letta su due livelli: soddisfazione del fine immediato a cui è preposta, e realizzazione del progetto di società iscritto in Costituzione. E se è vero che al centro di quest’ultimo c’è l’eguaglianza sostanziale per il pieno sviluppo della persona, è innanzi tutto a chi è meno uguale che occorrerà guardare, per capovolgere la legge dell’assistenza inversa.

Registrazione del Seminario telematico “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”

E’ disponibile la registrazione del seminario telematico “La riforma della Pubblica Amministrazione nel prisma del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, organizzato da Orizzonti del Diritto Pubblico e tenutosi il 14 aprile 2021 sulla piattaforma Zoom.

Hanno partecipato: Carla Barbati (Università IULM, ex Presidente del Consiglio Universitario Nazionale); Carlo Cottarelli (direttore dell’Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani, Università Cattolica); Elisa D’Alterio (Università di Catania); Francesco Merloni (Università di Perugia, ex Presidente ANAC); Stefano Civitarese Matteucci (Università di Chieti-Pescara); Alessandra Pioggia (Università di Perugia); Gianluca Gardini (Università di Ferrara).

I cultori del diritto amministrativo e la trasformazione della Pubblica Amministrazione

di Alessandra Pioggia

La prima questione sulla quale vorrei ragionare è quella che apre l’articolo di Vincenzo Visco: la nostra amministrazione viene percepita, anche da chi dovrebbe orientarne l’azione servendosene per raggiungere gli obbiettivi di interesse generale che si è candidato a curare, come un apparato pesante e poco efficiente. Questo sarebbe alla base del ricorso a soluzioni derogatorie (caso Expo, Ponte Morandi) ogni qual volta ci sia bisogno di fare bene e in fretta.

Vero. Ma siamo sicuri che il ricorso alle misure emergenziali sia solo l’effetto di questa situazione che vede l’amministrazione inadeguata ad operare rapidamente e con piena efficienza, e non sia invece anche parte della causa? Il ricorso reiterato a soluzioni in deroga, oltre ad essere pericoloso e certamente non auspicabile, è il segno di una rinuncia ad investire sulla qualità della pubblica amministrazione. Cosa questa che va fatta con continuità per non trovarsi sguarniti quando è l’ora di utilizzarne le risorse di competenza, conoscenza e garanzia. Allora, forse, occorrerebbe guardare alle politiche di questi anni sulla pubblica amministrazione, che hanno smantellato strutture, tagliato e impoverito apparati che oggi appaiono, nel migliore dei casi, poco efficienti e, nel peggiore, addirittura resistenti nella loro inerzialità. Perché si, è vero, a volte l’amministrazione sembra interpretare il ruolo di chi rallenta e appesantisce quel che si potrebbe fare più velocemente. Ma la domanda è se questo sia inevitabile.

Mi ha colpito il racconto di Visco sul suo arrivo al Ministero e sulla scoperta del fatto che per assumere personale, con le regole del pubblico concorso, ci sarebbe voluto almeno un anno. Invece di domandarsi se valesse la pena di migliorare le cose per riuscire a far bene in meno tempo, la scelta è stata quella di sottrarre un settore “alla tirannia e (sovente) alle incongruenze del diritto amministrativo”. Se ci domandiamo però cosa ci stava a fare il pubblico concorso e ci rispondiamo che stava lì per garantire l’accesso all’impiego con criteri di imparzialità e merito, possiamo probabilmente convenire sul fatto che un tentativo per non buttare via il bambino con l’acqua sporca valeva la pena di farlo.  La questione però è che, per mettersi nelle condizioni di farlo, non si può continuare a considerare l’amministrazione una spesa da tagliare, salvo poi accorgersi che, quando c’è bisogno di amministrazione, quello che resta, dopo blocchi delle assunzioni e depauperamento delle competenze, non funziona come dovrebbe.

E qui veniamo ai “cultori del diritto amministrativo”. Visco li (ci) accusa tutti di spirito conservativo. Con questo intende, mi pare di capire, resistenza a ridurre la “tirannia” del diritto amministrativo sull’amministrazione.

Al netto del fatto che non si può che convenire sulla circostanza per cui molte delle normative sui diversi aspetti dell’amministrazione e dell’amministrare sono da razionalizzare, alleggerire, ripulire e, in parte, ripensare, dobbiamo intenderci sul ruolo dei cultori del diritto e probabilmente fare delle distinzioni. 

Certamente guardare al diritto che regola l’amministrare unicamente nella prospettiva del vincolo e delle conseguenze della sua violazione può contribuire a far percepire questo insieme di norme come una gabbia dentro la quale viene costretta e quindi immobilizzata una macchina che invece dovrebbe lavorare per il bene di tutti. Anche insegnare il diritto amministrativo in questo modo può contribuire a formare funzionari più preoccupati di non far male che di far bene.

Ma c’è anche un altro modo di pensare al diritto amministrativo, che pure ha i suoi cultori: prima ancora che come limite al potere, come sistema di principi e norme che guida e orienta l’amministrazione, definendone funzioni e obiettivi. Un diritto amministrativo che dà forma ai diritti attraverso i doveri posti in capo all’amministrazione, un diritto dell’organizzazione, oltre che dell’azione. Un diritto profondamente democratico e certo non tirannico, perché attraverso di esso si dà sostanza al disegno costituzionale di una società di persone libere perché uguali. Chi è cultore di questo modo di pensare al diritto e all’amministrazione non ignora certo i limiti e i problemi che affliggono quest’ultima, ma non pensa che la soluzione sia meno amministrazione, ma più buona amministrazione.

E la qualità dell’amministrazione si fa, prima che con le riforme, con il personale, adeguato nel numero, di qualità, ben formato, selezionato con attenzione, capace di portare dentro gli uffici competenze non solo giuridiche.  E qui certamente i cultori del diritto amministrativo possono avere un ruolo importante: nella formazione, ma anche nella promozione di un approccio all’amministrare che non sia solo doveroso rispetto dei vincoli imposti dalle norme, ma anche sforzo attivo, dinamico e dedicato a realizzare i diritti che quelle norme tutelano.

Credo che questo approccio potrebbe essere utile anche a quella trasformazione del diritto amministrativo che pure è necessaria, se è vero, come è vero, che molte azioni dell’amministrazione ci appaiono appesantite oltre il ragionevole. Di nuovo qui io intravedo quella differenza di modi di guardare al diritto. Se l’idea è che l’amministrazione vada regolata con i vincoli, ogni nuovo bisogno di garanzia si tradurrà in un precetto, e poi un altro e un altro ancora, fino a sommergere l’azione, facendole, a volte, perdere il suo senso originario. Ma se la prospettiva è invece quell’altra, del diritto come fine e dell’organizzazione come garanzia, si potrà lavorare su quest’ultima perché sia proprio l’organizzazione, con la sua integrità e con la responsabilità di chi ne anima il funzionamento a rispondere alle esigenze di garanzia, liberando, quando possibile e ragionevole, l’azione da quell’eccesso di vincoli che aggrava e rallenta tanti interventi. Di nuovo un investimento sulla qualità dell’amministrazione come organizzazione. 

C’è una sentenza della terza sezione del Consiglio di Stato, la prima del 2020, che contiene un passaggio interessante. Nel condannare una Azienda sanitaria territoriale a risarcire una persona disabile, alla quale non erano state erogate tutte le giornate di assistenza dovute a causa dell’oggettiva mancanza di risorse, i giudici ritengono la direzione aziendale, che pure ha agito nei limiti della legalità dell’azione, colpevole di non essersi adoperata a verificare se esistesse una diversa possibile soluzione organizzativa. Un modo questo per ribadire che l’amministrazione ha la propria ragion d’essere nel diritto che deve assicurare e tutta l’organizzazione deve servire quel diritto in ogni modo possibile.

È vero che a volte quella stessa organizzazione sembra, invece, tiranneggiare, il portatore del diritto, affliggendolo con irragionevoli complicazioni. Ed è indubbio che su questa cultura sia necessario intervenire, ricordando alle amministrazioni la propria alta funzione. Perché quando l’amministrazione si sente investita di un ruolo riconoscibile e riconosciuto, dà buona prova di sé, come abbiamo potuto constatare in questi mesi di pandemia, quando trasformazioni (digitalizzazione, lavoro agile, ecc…) che procedevano da anni stancamente, si sono compiute in pochi giorni, e senza, peraltro, dover ricorrere a norme derogatorie.

Il PNRR e le riforme delle Pubbliche Amministrazioni. Dieci idee per progetti operativi

 di Francesco Merloni, Enrico Carloni, Matteo Falcone, Alessandra Pioggia, Benedetto Ponti

Università di Perugia

Premessa

1. Il PNRR è l’occasione irripetibile per porre mano al rafforzamento del sistema delle pubbliche amministrazioni che negli ultimi tre decenni hanno subito un grave processo di impoverimento, soprattutto quanto alla disponibilità di adeguate risorse di personale, conoscitive e tecniche.

2. Investire immediatamente sulla rinnovata qualità delle pubbliche amministrazioni significa anche chiudere la fase della ricerca di soluzioni emergenziali e di deroga alla normativa vigente, per inseguire incerti e illusori obiettivi di semplificazione.

3. Le riforme amministrative che hanno seguito la via della semplificazione/riduzione normativa o della semplificazione della sola attività amministrativa, pur necessarie, si sono rivelate insufficienti. Occorre creare le condizioni organizzative di un migliore funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Se il funzionario responsabile dell’istruttoria in un procedimento amministrativo non dispone di conoscenze aggiornate e del supporto di competenze tecniche di qualità, ridurre i suoi adempimenti “burocratici” serve solo a ridurre la qualità del risultato dell’azione amministrativa.

Si tenta qui di indicare alcuni progetti di rafforzamento organizzativo delle amministrazioni, che possono essere resi operativi, da finanziare con i fondi del PNRR.

4. I progetti si basano su investimenti mirati per il rafforzamento di alcune parti strategiche del sistema amministrativo e per la costruzione condivisa (tra livelli di governo) delle necessarie riforme organizzative. La spesa, da quantificare, da far gravare sui fondi del PNRR, in coerenza con le caratteristiche generali del Fondo, copre in gran parte la costituzione di task force per l’attivazione dei progetti e l’avvio di politiche di rafforzamento a regime del sistema. La spesa, quindi, riguarda investimenti a carattere temporaneo, che però creano i presupposti per investimenti di trasformazione organizzativa a regime. Il problema della spesa non riguarda tanto la sua entità, in generale piuttosto modesta salvo le proposte relative al reclutamento di personale, ma la sua destinazione alla costruzione condivisa, in leale collaborazione tra livelli di governo, di ipotesi di rafforzamento delle capacità operative delle diverse parti del sistema amministrativo italiano.

5. Fondamentale una politica accelerata di reclutamento nazionale di un numero ristretto di personale tecnico altamente qualificato, da assegnare non a pioggia ma a parti strategiche del sistema amministrativo, quelle nelle quali è più sentita l’esigenza di rafforzamento delle funzioni conoscitive e tecniche, anche per consolidare le capacità di interlocuzione delle amministrazioni con i soggetti privati interessati a partecipare a politiche pubbliche.

6. In generale i progetti presuppongono l’attivazione, in forme operative, della leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, Stato, Regioni ed enti locali. Ciascun progetto dovrà prevedere un apposito ufficio interistituzionale temporaneo, composto da funzionari provenienti dai tre livelli di governo (statale, regionale, locale), eventualmente integrati da esperti esterni (non in situazione di conflitto di interessi), per la gestione delle attività, il trasferimento dei fondi e il monitoraggio dei risultati via via raggiunti.

7. Per l’attuazione dei progetti si dovrà limitare allo stretto necessario la parte normativa (primaria e secondaria) di modifica della disciplina vigente. La gran parte deve essere realizzata attraverso l’attività delle amministrazioni individuate nei singoli progetti e destinatarie di compiti precisi, eventualmente preceduta da accordi di programma tra amministrazioni (da concludersi in sede nazionale (Conferenze) e regionale (Conferenze regionali).

8. Per le modifiche legislative necessarie, invece del ricorso a decreti legge, si dovrebbe istituire una Commissione parlamentare bicamerale ad hoc, che abbia la durata dell’attuazione del PNRR, con il compito di predisporre i testi con il contributo tecnico delle task force amministrative che presiedono ai progetti. I relativi disegni di legge dovrebbero avere una assoluta corsia preferenziale.

PROGETTI DI INTERVENTO SULL’ASSETTO DEL SISTEMA AMMINISTRATIVO

  1. Rafforzamento di Province, Città metropolitane e Comuni capoluogo di provincia, per un totale di 200 centri di riferimento per le amministrazioni pubbliche operanti a dimensione locale per lo svolgimento di servizi altamente qualificati (attività di Stazione appaltante qualificata, di supporto alla elaborazione di progetti per il finanziamento europeo, di supporto per i processi di digitalizzazione delle amministrazioni).
  • 1.1 – Attualmente vi sono 86 Province e 14 Città metropolitane, più altrettanti (100) Comuni capoluogo. L’investimento sulle capacità tecniche e operative di queste amministrazioni, chiamate ad erogare servizi tecnici altamente qualificati a favore delle amministrazioni operanti in sede locale (comuni, istituzioni scolastiche, enti pubblici e enti di diritto privato in controllo pubblico) si rivela strategico per il buon funzionamento dell’intero sistema delle amministrazioni pubbliche.
  • 1.2 – Si propone di reclutare e formare, con costi a valere sul PNRR, una media 20 tecnici qualificati, assegnati a ciascuno dei 200 centri (per un totale di 4.000 funzionari), in rapporto alle loro esigenze e ai servizi attivati, con retribuzioni sostenute dal Fondo per tre anni. Decorsi i tre anni, i costi si dovrebbero sostenere sulla base delle entrate per i servizi resi (servizi di stazione appaltante, di progettazione, informatici, altri) dall’amministrazione a favore di altre amministrazioni (es. Comuni, università, istituzioni scolastiche, ordini professionali, società in house) operanti nel loro territorio.
  • 1.3 – A titolo di esempio, si tratta di reclutare competenze non “giuridico-amministrative”, ma tali da consentire alle amministrazioni il pieno esercizio di funzioni ad alto contenuto tecnico: ingegneri civili, architetti, informatici, geologi, economisti dell’organizzazione e analisti di mercato, esperti di gestione di progetti a finanziamento pubblico-privato, esperti di audit e così via.
  • 1.4 – Il reclutamento avviene con concorsi nazionali con procedure accelerate, con priorità per i candidati con titoli di studio elevati. Superata la prima selezione, i candidati sono immessi nelle amministrazioni per una prima formazione professionale sul campo, per un anno. Formazione della graduatoria finale e distribuzione definitiva dei vincitori alle amministrazioni. Il concorso nazionale previene i rischi di scarsa qualificazione professionale e di clientelismi locali.
  • 1.5 – Prevedere un “premio”, consistente nell’assegnazione di ulteriori tecnici qualificati, fino ad un massimo di 10, per i centri risultanti dalla creazione, entro il termine di attuazione del PNRR, di un unico ufficio (ad esempio un’unica Stazione appaltante) con personale della Provincia/Città metropolitana da un lato e del Comune capoluogo dall’altro.
  • 1.6 – Inquadrare il personale reclutato in una speciale fascia della carriera dei tecnici laureati (una categoria “D super”). Tutto il personale che svolge compiti di progettazione è destinatario di incentivi, fino ad un tetto massimo fissato per legge.
  • 1.7 – Digitalizzare in forma accelerata le procedure di gara e gli strumenti per la progettazione di opere, acquisti e servizi di questi 200 centri. Per ulteriori dettagli vedere il punto 9.2.

2. Individuazione, tramite fusioni o forme associative robuste, di un numero ridotto di “amministrazioni forti” per lo svolgimento delle funzioni fondamentali dei Comuni.

  • 2.1 – Attualmente 7.500 degli 8.000 Comuni italiani hanno una dimensione di popolazione inferiore ai 15.000 abitanti; 4.700 hanno una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti. Queste dimensioni non assicurano un minimo di capacità operativa per lo svolgimento delle funzioni fondamentali affidate ai Comuni in applicazione del principio di sussidiarietà, la novità più significativa della riforma costituzionale del 2001 (art. 118 Cost.). Senza toccare le identità amministrative attuali (senza procedere a fusioni forzate), si tratta di promuovere la costituzione di “amministrazioni comunali forti” (sul modello francese) per una dimensione media non inferiore ai 20.000 abitanti.
  • 2.2 – Al fine di incentivare processi di fusione o di costituzione di forme associative intercomunali, con attribuzione prioritaria di risorse finanziarie, di personale e informatiche ad “amministrazioni comunali forti”, il PNRR dovrebbe finanziare la costituzione di apposite task force: una a livello nazionale, per la definizione degli obiettivi di breve e medio termine (dimensione territoriale e di popolazione da raggiungere, funzioni fondamentali da svolgere) e per il monitoraggio complessivo. Una per ciascuna Regione per l’individuazione, il più possibile condivisa con i Comuni interessati, degli ambiti territoriali e per l’attivazione di politiche di assistenza dei Comuni nei processi di costruzione effettiva delle nuove amministrazioni comunali forti, con la possibilità di finanziare, sempre con fondi PNRR da utilizzare entro il 2026, i migliori e più innovativi progetti di costituzione delle nuove amministrazioni. Le task force, una volta costituite con i fondi del PNRR, alla scadenza del Piano proseguono la loro attività con fondi ordinari.

3. Accelerazione del processo di riduzione drastica del numero degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle amministrazioni territoriali.

  • 3.1 – Il d.lgs. 175 del 2016 pone il giusto obiettivo della revisione delle attuali partecipazioni delle amministrazioni pubbliche in società di capitali, al fine di ridurre in modo drastico il numero di soggetti oggi operanti anche perché la gran parte di queste società ha strutture organizzative ridottissime, se non inesistenti. Si tratta di porre l’obiettivo della riduzione, entro il termine di validità del PNRR, a non più di 3.000 degli attuali 8.000 enti; eliminare i soggetti che abbiano strutture organizzative troppo esili (ad esempio abbiano meno di 20 dipendenti).
  • 3.2 – Per l’effettiva semplificazione del sistema si dovrebbe comprendere nell’obiettivo di riduzione anche gli enti costituiti o partecipati da pubbliche amministrazioni nella forma di fondazioni e associazioni.
  • 3.3 – Poiché il modello di enforcement di questa politica si è rivelato molto debole, si potrebbe, con i fondi del PNRR, costituire una task force nazionale (dando maggiori risorse e poteri al MEF) e task force regionali per la rapida revisione della situazione degli enti.  La task force nazionale dovrebbe avere il potere di respingere i progetti di riorganizzazione presentati dagli enti territoriali giudicati insufficienti, dare un tempo ristretto per la loro modifica e, in caso di inerzia, proporre all’autorità politica (nazionale e o regionale) competente la soppressione dell’ente dichiarato inutile.

PROGETTI DI INTERVENTO SULL’ORGANIZZAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

4. Piano di reclutamento di almeno 5.000 funzionari ad elevata competenza tecnica in un triennio.

  • 4.1 – Oltre ai 4.000 tecnici reclutati prioritariamente per i 200 centri di cui al punto 1, reclutare, con selezioni nazionali rapide svolte a livello provinciale, altri 5.000 tecnici, con le competenze qualificate esemplificativamente indicate al punto 1.3., da formare, assegnare alle amministrazioni e retribuire per i primi tre anni a carico del Fondo.
  • 4.2 – Concorsi con procedure accelerate, con priorità per i candidati con titoli di studio elevati. Immissione nelle amministrazioni, per un anno, per apprendistato e formazione professionale sul campo. Formazione della graduatoria finale e distribuzione definitiva dei vincitori alle amministrazioni (come al punto 1.2.).
  • 4.3 – Il concorso nazionale si conclude con la creazione di graduatoria specifiche per le diverse professionalità, comprendenti un numero di candidati non inferiore a 6.000 (complessivamente per diverse professionalità), cui le amministrazioni potranno attingere per il reclutamento, sempre a tempo indeterminato. In tal modo, oltre a garantire la qualità nazionale, si evita la creazione di nuovo precariato.
  • 4.4 – Task force nazionale e task force provinciali per la gestione del progetto, con poteri di assegnazione definitiva.
  • 4.5 – Al fine di chiarire l’utilizzo mirato di queste competenze, si dovrà istituire una distinta carriera, non dirigenziale, ma retribuita in modo analogo (sul modello della “dirigenza” medica), da utilizzare in strutture interne all’amministrazione per la copertura delle esigenze tecniche degli uffici (ma anche di altre amministrazioni). Il tecnico qualificato deve avere una retribuzione competitiva, ma non per questo deve avere incarichi dirigenziali.

5. Digitalizzazione. Rendere disponibili gratuitamente alle amministrazioni piattaforme informatiche e software interoperabili e sicuri.

  • 5.1 – Acquistare piattaforme, o in alternativa commissionare con contratti pubblici la predisposizione di piattaforme informatiche e di software, utili per la gestione dei documenti e dei procedimenti amministrativi, per la gestione dei servizi digitali e per la raccolta, la conservazione e l’analisi statistica e algoritmica dei dati. Le piattaforme e i software devono essere acquistati e commissionati sulla base degli standard linguistici e tecnici comuni di cui al punto 6.1. Le piattaforme e i software commissionati sono di proprietà pubblica.
  • 5.2 – Distribuire gratuitamente le piattaforme alle amministrazioni, con priorità ai 200 centri di riferimento di cui al punto 1.

6. Digitalizzazione. Rendere compatibili e interoperabili i linguaggi operativi utilizzati dalle amministrazioni.

  • 6.1 – Definire standard comuni a tutte le amministrazioni relativamente ai linguaggi operativi e alle caratteristiche tecniche minime che le piattaforme informatiche, i software e gli strumenti di analisi dei dati pubblici o utilizzati dalle amministrazioni pubbliche devono possedere. Gli standard comuni devono: a) tenere conto della specificità delle funzioni e delle attività amministrative in cui verranno utilizzate; b) tenere conto della complessità dei livelli organizzativi delle amministrazioni pubbliche in cui saranno utilizzate e dei layer tecnici degli strumenti informatici; c) tenere conto delle migliori esperienze emerse nel sistema amministrativo.
  • 6.2 – Per garantirne la rapidità e la condivisione con tutti i livelli di governo, la definizione degli standard comuni deve essere affidata ad un unico soggetto pubblico (anche al soggetto di cui al punto 7.1.), con il potere di coordinare le amministrazioni al fine di raggiungere un accordo vincolante sugli standard comuni e di vigilare sulla loro attuazione. In alternativa la definizione degli standard comuni può essere affidata ad una delibera vincolante della Conferenza Unificata, coordinata dal Dipartimento per la transizione digitale.

7. Unificazione massima delle banche dati aventi il medesimo oggetto.

  • 7.1 – Attribuire ad unico soggetto pubblico (il Ministro per la transizione digitale, ad esempio) il potere di coordinare le banche dati nazionali esistenti, con potere di sopprimere quelle ridondanti, individuando un solo ente pubblico nazionale (un Ministero, un ente, un’AAI) per la gestione unificata di ciascuna delle banca dati confermate, che sia anche garante degli interessi conoscitivi di tutte le amministrazioni coinvolte.
  • 7.2 – Costituire presso il soggetto di cui al punto 7.1., con i fondi del PNRR, una task force, nella forma di un ufficio interistituzionale temporaneo, con il compito di predisporre gli elementi conoscitivi utili per la individuazione delle banche dati nazionali da confermare e razionalizzare.
  • 7.3 – L’amministrazione titolare della banca dati coordina l’intero processo di acquisizione ed elaborazione dei dati e l’accesso dei cittadini e delle imprese alle informazioni detenute dalla banca dati. Le amministrazioni che forniscono i dati hanno immediato accesso ai dati e alle loro elaborazioni, anche per dati relativi ad altre amministrazioni.

8. Rafforzare le capacità conoscitive delle amministrazioni pubbliche.

  • 8.1 – Rafforzare la conoscenza, la raccolta e l’elaborazione di dati sulla realtà da governare attraverso gli strumenti avanzati di statistica e di analisi algoritmica (data analytics), incrementando il numero di basi di dati di interesse nazionale e rafforzando gli strumenti di analisi algoritmica all’interno delle piattaforme esistenti, come la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND).
  • 8.2 – Rafforzare la conoscenza, la raccolta e l’elaborazione dei dati sulle condizioni operative delle amministrazioni pubbliche. In particolare si potrebbe finanziare con i fondi PNRR la costituzione, presso l’ISTAT, di un “Osservatorio”, nella forma di un ufficio interistituzionale temporaneo, con il compito dapprima di coordinare le fonti di conoscenza esistenti sul sistema amministrativo, individuando altri oggetti di informazione oggi non coperti e razionalizzando il sistema di trasmissione dei dati in conformità al principio dell’ “unico invio”, nella prospettiva di giungere alla costruzione di una banca dati ad hoc (una “Banca Dati Nazionale sulle Amministrazioni Pubbliche” (BNAP)), nella quale sarà possibile raccogliere, conservare, aggiornare tempestivamente ed elaborare i dati sull’organizzazione, sul personale, sui singoli settori amministrativi, sulle funzioni amministrative e sulle varie tipologie di enti pubblici.
  • 8.3 – Promuovere la costituzione, presso tutte le amministrazioni pubbliche e gli enti privati del settore pubblico, di un ufficio unico dedicato ai sistemi informativi, alla statistica e alla data analysis capace di utilizzare al meglio gli strumenti di raccolta e analisi dei dati e svolgere le funzioni di cui al punto 8. Una parte delle assunzioni di cui al punto 1 e al punto 4 sono riservate a figure professionali capaci di elaborare ed interpretare i dati nei processi decisionali da destinare a queste funzioni.

9. Rafforzare la trasparenza delle amministrazioni.

  • 9.1 – Attribuire ad un’unica autorità indipendente (oggi l’ANAC, domani anche una unica Autorità per le informazioni pubbliche) i poteri di disclosure per l’accesso FOIA e di vigilanza sull’attuazione degli obblighi di pubblicazione.
  • 9.2 – Digitalizzare con priorità assoluta tutte le procedure di programmazione, progettazione, affidamento, verifica dell’esecuzione e collaudo dei contratti pubblici, a fini di tracciabilità, controllo e trasparenza. Le necessità è quella di attuare velocemente le disposizioni presenti nel Codice dei contratti, come segnalato nel documento dell’Autorità nazionale anticorruzione del 27 Maggio 2020, in particolare il Piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto (ex art. 212, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016), e di integrare le norme sulla digitalizzazione della fase esecutiva dei contratti pubblici.
  • 9.3 – Razionalizzare la disciplina e le procedure organizzative di pubblicazione dei dati e delle informazioni pubbliche nel senso del potenziamento, sotto il profilo della rilevanza dei dati, documenti e informazioni da rendere trasparenti per il cittadino, degli obblighi di pubblicazione, anche graduando la loro introduzione in rapporto all’effettiva digitalizzazione delle amministrazioni.

10. Rafforzare l’etica pubblica.

  • 10.1 – Razionalizzare la disciplina sui conflitti di interesse, adottando soluzioni omogenee per tutti i funzionari pubblici (politici e professionali) e affidando la vigilanza all’ANAC.
  • 10.2 – Rafforzare i doveri di comportamento dei funzionari pubblici, rafforzando la vigilanza ANAC sui Codici e sui comportamenti (in via consultiva).
  • 10.3 – Rafforzare la responsabilità disciplinare, come strumento per dare rapida effettività ai doveri di comportamento, senza attendere l’esito dell’eventuale procedimento penale.
  •  10.4 – Curare, in sede di reclutamento e di formazione continua, la “competenza etica” dei funzionari pubblici, cioè la conoscenza approfondita di tutti gli strumenti a disposizione delle amministrazioni al fine di garantire l’integrità e l’imparzialità, delle amministrazioni e dei loro funzionari.

Che fine ha fatto il diritto pubblico dei vaccini?

di Alessandra Pioggia

Quale ruolo sta giocando il diritto pubblico nella questione dei vaccini che dovrebbero immunizzarci dal Covid-19?

Non si tratta solo di una curiosità da cultrice di questo diritto, ma della legittima domanda, che come cittadini possiamo ben porci, sul ruolo che sta interpretando lo Stato in tutto questo.

Scegliere quale diritto usare, infatti, non è senza conseguenze, ed è una scelta che solo lo Stato ha il potere di fare. Il diritto pubblico è il diritto delle scelte comuni, della tutela degli interessi generali, della visione politica delle cose. Impiegarlo vuol dire anche decidere responsabilmente di utilizzare il potere (pubblico) per modificare l’equilibrio delle relazioni che la società e il mercato raggiungerebbero spontaneamente se lasciati a loro stessi. Un diritto, quindi, diverso da quello privato che invece incide molto debolmente sui rapporti di forza, basati sulla differenza fra chi ha la proprietà di qualcosa e chi ha bisogno di quella cosa e, quindi, con il primo deve venire a patti. 

Per dare ordine al ragionamento possiamo domandarci quanto il diritto pubblico sia entrato nella vicenda dei vaccini nelle fasi in cui questa si è snodata sino ad ora.

La prima è quella relativa alla ricerca e sviluppo del vaccino. Qui il diritto pubblico è entrato poco e tardi. Pubblico è in buona parte il finanziamento della ricerca, ma non è pubblica la ricerca. Sorprendente questa rinuncia, dal momento che da sempre gli Stati commissionano ricerche utili alla cura degli interessi pubblici, nella forma, per l’appunto, di contratti di ricerca, che prevedono in quasi ogni caso la proprietà pubblica del prodotto della ricerca. Questa è la regola nei contratti di ricerca a fini militari, ma non lo è stata per la produzione di un farmaco, fondamentale nella lotta alla pandemia, come il vaccino. 

Fra le tante conseguenze di questa rinuncia ad una ricerca pubblica, c’è ne è una che ha inciso sulle scelte di sperimentazione: non sappiamo se le persone vaccinate restino o meno vettore di contagio, anche perché questo dato non è stato oggetto di specifica ricerca. Certo, ciò è avvenuto anche per velocizzare i passaggi della sperimentazione, ma c’è da dire che si tratta un dato che è stato facile sacrificare, perché non è un fattore che l’impresa farmaceutica ritenga strategico conoscere in prospettiva commerciale. Strategico sarebbe invece stato per le politiche pubbliche di contenimento della pandemia.

La seconda fase è quella di approvvigionamento del vaccino. Anche qui incontriamo poco diritto pubblico e debole. La mancanza di ricerca pubblica ha determinato la necessità di acquistare vaccini privati. E gli Stati hanno scelto (non era l’unica possibilità) di farlo muovendosi come acquirenti privati nel libero mercato. Le misure “pubbliche” assunte sono state molto marginali. Quella essenziale riguarda il coordinamento europeo delle opzioni di acquisto. Ma, anche qui, l’esito non è quello della costituzione di un interlocutore pubblico sovranazionale, ma di un super-acquirente privato, che non è stato in grado, peraltro, neanche di strappare, nonostante la dimensione, accordi contrattuali particolarmente vantaggiosi. Basti pensare alle clausole che proteggono i giganti farmaceutici dalle conseguenze dei possibili effetti avversi dei vaccini o la mancanza di condizioni contrattuali che vincolino le consegne anche di fronte a cambi di strategia commerciali del venditore. Le conseguenze sono i continui tagli sulle consegne, che stravolgono settimanalmente la programmazione vaccinale del nostro Paese, e una politica vaccinale, anche a livello internazionale, completamente in mano alle case farmaceutiche, per cui vaccina di più chi paga di più. 

C’era, c’è un’altra strada? 

E qui mi esprimo da studiosa di diritto pubblico per confermare che esiste una via diversa, definita dal senso e dal fine stesso del potere pubblico. Una autorità e un diritto che servono, per l’appunto, a descrivere una prospettiva alternativa a quella che prende spontaneamente corpo nel libero incontro di poteri privati (economici o di fatto). Gli strumenti sono diversi. Possiamo richiamarne alcuni, a partire da quelli meno incisivi, che riguardano la trasparenza nei contratti pubblici, o l’inserimento di clausole a garanzia del contraente pubblico, fino alle requisizioni, alle espropriazioni, e ai limiti alla proprietà brevettuale. Questi ultimi sono stati richiamati come possibile misura nel dibattito internazionale sul vaccino come bene comune, soprattutto da parte dei Paesi che hanno minore capacità di acquisto. Ne esistono di carattere nazionale (la licenza obbligatoria prevista dal d.lgs. 30 del 2005, art. 141) e sovranazionale (la sospensione temporanea di tutti gli obblighi contenuti nella Sezione I, Parte II dell’Accodo TRIPs – quella concernente copyright e brevetti). La sospensione del brevetto servirebbe a rendere i vaccini autorizzati producibili ovunque, da ogni casa farmaceutica, rendendoli disponibili in gran numero, più velocemente, a costi minori. Si tratta di una misura ammessa in caso di emergenze sanitarie, che, tuttavia, non è stata in alcun modo presa in considerazione, nonostante le pressioni internazionali di alcuni paesi come Sudafrica e India in questa direzione. E non c’è dubbio che, anche a prescindere dal suo effettivo impiego, la disponibilità a valutarne l’uso avrebbe rafforzato anche la posizione contrattuale dell’Unione. Ma quest’ultima non è propensa a farsi autorità pubblica con strumenti di questo genere, basti pensare che per tutto il primo decennio di questo secolo ha inserito negli accordi commerciali con paesi extraeuropei l’obbligo a non utilizzare questa clausola degli accordi TRIPs.

La questione non riguarda solo l’impiego puntuale di questi strumenti, che certo non è facile, ma senz’altro possibile, ma anche come si sia coscientemente deciso di non prenderli neanche in considerazione, privilegiando una logica di politica vaccinale che vede gli Stati operare nel mercato come acquirenti privati, singoli o organizzati. Ne deriva anche una politica internazionale di sostegno ai Paesi più poveri costruita unicamente come impegno di acquisto di dosi “in più” da mettere a disposizione di chi ha meno mezzi. Ma come può ben accadere in una logica di discrezionale privata beneficienza, e non di doverosa pubblica tutela dei diritti umani fondamentali, il bene dei deboli viene dopo il bene dei forti. E così tutto l’impianto del COvax (questo il programma di acquisto e distribuzione dosi ai paesi in difficoltà) è messo in crisi dal fatto che gli Stati benefattori pensano prima a loro e acquistano un numero di dosi per sé che trasforma quelle messe a disposizione in poche briciole (per ora il 50% dei vaccini sono andati al 15% della popolazione mondiale) e, anche nelle stime meno pessimistiche, alcune popolazioni nei Paesi a basso reddito potrebbero dover attendere almeno fino al 2022 per vedere qualche dose di vaccino varcare i loro confini.

Vengo alla terza fase, quella di somministrazione del vaccino. Qui troviamo una autorità pubblica che fatica ad essere incisiva, proprio perché arriva al termine di un percorso in cui il diritto pubblico è stato assente o debole. È sotto gli occhi di tutti come l’organizzazione della campagna vaccinale pubblica subisca continue revisioni, a causa dei ritardi e dei tagli nelle consegne, decisi unilateralmente dalle case farmaceutiche produttrici. In questi ultimi giorni si stanno vagliando a livello nazionale ipotesi di incremento della produzione in sede nazionale, previo accordo contrattuale con le imprese produttrici che detengono la proprietà del brevetto. Una misura di politica industriale con strumenti di promozione di accordi fra imprese, quindi, non di intervento pubblico in senso proprio. Ma comunque una misura opportuna di fronte all’urgenza di fermare le nuove varianti che non si è del tutto certi di poter contenere con i vaccini già sviluppati. Resta il dubbio che se ne cominci a parlare solo ora (la scarsa disponibilità delle dosi non è certo una sorpresa) perché la presenza delle varianti rende insicuri i ricavi dei vaccini già in commercio. Un’altra ombra sull’autonomia delle scelte pubbliche.

L’ultima fase, o meglio questione, è quella relativa al diritto pubblico come diritto dell’autorità nella regolazione della prestazione vaccinale. Qui ci troviamo senz’altro nel pieno dominio del diritto pubblico, che solo può regolare le priorità nell’accesso alla vaccinazione, un eventuale obbligo a vaccinarsi o, ancora, intervenire con misure promozionali che incentivino la libera scelta di farlo o meno. Non c’è dubbio che qui il pubblico ci sia. Ma, di nuovo, è un pubblico che subisce le conseguenze della sua assenza nelle fasi precedenti. La scarsa disponibilità dei vaccini, la cui produzione è ancora tutta privata e limitata alla casa produttrice, impone decisioni pubbliche di scrematura iniziale su chi può ricevere il farmaco e i conseguenti divieti a vaccinare chi non rientra nelle categorie alle quali si è data la priorità. E, anche una volta fatte queste scelte, non è sempre possibile garantire in tempi adeguati la soddisfazione del diritto alla prestazione e, quando da un ritardo può dipendere il mantenimento della salute o addirittura la vita di una persona, il pubblico si espone a dover rendere conto della mancata erogazione.  Anche sul fronte delle conseguenze dell’avvenuta vaccinazione, si possono presentare problemi. Basti l’esempio della cosiddetta “patente di immunità”, che indubbiamente pone la questione del rapporto con il principio di uguaglianza e il diritto pubblico non può non tenere conto del fatto che, se la mancata vaccinazione non dipende da una libera scelta, ma da un limite di disponibilità del vaccino deciso dalla casa produttrice, da essa non può discendere legittimamente un diverso trattamento.

La debolezza e la scarsa incisività del diritto pubblico in tutte le fasi della vicenda vaccinale è il segnale di un arretramento culturale delle ragioni del bene comune di fronte al potere del mercato, in un quadro in cui il potere pubblico finisce per essere chiamato a governare le conseguenze di scelte fatte dall’impresa con logiche di puro ricavo economico.  Quello della pandemia era ed è un banco di prova, per così dire, estremo, nel senso che se non si impiegano ora, che la collettività si presenta più fragile ed esposta, gli strumenti che sono stati pensati per proteggerla, è legittimo il dubbio che di questi strumenti si sia perduto per sempre il senso e il significato.

Alessandra Pioggia è professoressa ordinaria di diritto amministrativo presso l’Università degli Studi di Perugia, dove insegna, fra l’altro diritto sanitario. E’ autrice di oltre 130 saggi sui temi dei diritti fondamentali, dell’organizzazione sanitaria, della dirigenza amministrativa e dei servizi pubblici.